CHƯƠNG IV: THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN THỊ TRƯỜNG BẤT ĐỘNG SẢN VIỆT NAM
IV.2. Thành tựu, yếu kém, tồn tại của chính sách phát triển thị trường bất động sản Việt
IV.2.2. Tồn tại, yếu kém của chính sách phát triển thị trường bất động sản
IV.2.2.1. Chính sách phát triển thị trường bất động sản Việt Nam đang còn thiếu toàn diện, thiếu đồng bộ
Luật Kinh doanh BĐS chưa điều chỉnh được toàn diện và đồng bộ TTBĐS. Những quy định liên quan đến TTBĐS còn được ban hành nằm tản mạn trong trong các văn bản pháp luật khác nhau như Luật Nhà ở, Luật đất đai 2005, Quy chế khu đô thị mới, Luật dân sự 2005, Luật xây dựng… Chưa xây dựng được các thể chế TTBĐS trong thị trường sơ cấp: Việc tiếp cận TTBĐS sơ cấp còn nhiều bất cấp về cơ chế, cách thức, đối tượng tiếp cận, kéo theo những ảnh hưởng sang thị trường thứ cấp. Chưa xây dựng được khung pháp lý hiệu quả cho phép mọi loại BĐS được tham gia vào thị trường. Do vậy nhiều loại BĐS chưa chính thức được tham gia vào TTBĐS như: Đất thuê của nhà nước theo hình thức trả tiền hàng năm; đất sử dụng không phải trả tiền sử dụng đất; đất có trả tiền sử dụng đất, nhưng sử dụng tiền từ nguồn của ngân sách. Chưa thiết lập được các công cụ pháp lý hữu hiệu để bắt buộc mọi giao dịch BĐS phải được thực hiện trên thị trường chính thức. Cho đến nay chỉ các giao dịch kinh doanh BĐS mới bắt buộc phải giao dịch qua sàn, còn các giao dịch BĐS khác vẫn do người dân tự thực hiện, trong khi những giao dịch này lại chiếm tỷ lệ rất lớn lại không thể kiểm soát được. Trong khi việc quy định trực tiếp bắt buộc mọi loại giao dịch BĐS phải qua sàn bị vướng mắc với nguyên tắc của Luật dân sự thì pháp luật lại chưa có các quy định về mặt kỹ thuật để bắt buộc mọi giao dịch này phải được công khai hóa. Việc chưa có các quy định về bắt buộc thanh toán qua ngân hàng, đặt cọc qua cơ quan trung gian, định giá độc lập, bảo hiểm, cung cấp thông tin giao dịch… đã tạo ra một lỗ hổng pháp lý lớn cản trở mục tiêu kiểm soát và minh bạch hóa TTBĐS.
Các quy định pháp luật về quy hoạch, xây dựng và thủ tục hành chính đất đai không đồng bộ, phức tạp và kéo dài là rào cản có tác động không nhỏ đến sự phát triển của TTBĐS, thậm chí còn tác động đến cầu và kích thích đầu cơ tạo ra các cơn sốt trên thị trường. Các thủ tục đất đai, giấy phép xây dựng, cấp chứng nhận quyền sử dụng đất, sở hữu nhà dù đã qua nhiều cải tiến nhưng vẫ bộc lộ
những nhược điểm cố hữu. Các quy định pháp luật về giá đất còn nhiều hạn chế:
Giá đất địa phương quy định chưa sát với giá chuyển nhượng trên thực tế; căn cứ xây dựng giá đất trên thị trường chưa xác định đầy đủ, còn thiếu giá đất thuê trên thị trường và giá đất trúng trong đấu giá; chưa tổ chức được hệ thống theo dõi giá đất trên thị trường để làm cơ sở định giá đất phù hợp giá đất trên thị trường. Nội dung giữa các đạo luật chưa thống nhất, thậm chí mâu thuẫn, chồng chéo (ví dụ: thời điểm huy động vốn, thời gian nộp tiền sử dụng đất, quá trình thu hồi đất và thực hiện bồi thường…).
Pháp lý cho thị trường mua bán chuyển dịch khá chi tiết thúc đẩy thị trường này phát triển sôi động, trong khi pháp lý cho thi trường cho thuê và thế chấp nghèo nàn khiến cho hai thị trường này phát triển chậm, gây ra sự méo mó cho TTBĐS. Các quy định pháp luật không trú trọng hướng tới mục tiêu tạo sự hấp dẫn thu hút nhà đầu tư vào thị trường cho thuê, do đó thị trường không thể kéo giá thuê tiếp cận mặt bằng chung của nền kinh tế, không thể hướng các nhà đầu tư chuyển từ thị trường mua bán sang thị trường cho thuê. Các thủ tục liên quan đến thế chấp, phát mãi, xác định giá trị BĐS rất phức tạp, làm nản lòng nhiều tổ chức tín dụng và hệ quả là làm ách tắc việc khơi dậy các nguồn vốn thông qua thị trường thế chấp; khả năng áp dụng hình thức hối phiếu có bảo đảm bằng BĐS để khai thông giữa TTBĐS và thị trường vốn không thể thực hiện.
Việc chưa sử dụng công cụ thuế và phí để điều tiết lợi nhuận siêu ngạch trong kinh doanh BĐS khiến cho hệ thống pháp luật thiếu đi một công cụ hữu hiệu để điều tiết khối cung lẫn khối cầu và chống đầu cơ.
Những bất cập về chính sách dẫn đến một số bất cập về cơ cấu TTBĐS.
Thứ nhất, hiện chưa hình thành các tổ chức tài chính như quỹ đầu tư, quỹ tín thác.. những bộ phận vô cùng quan trọng trong việc cung cấp tài chính cho TTBĐS. Thứ hai, thị trường thế chấp thứ cấp BĐS hiện vẫn còn chỉ ở mức độ nghiên cứu. Đây là một kênh quan trọng trong việc tăng vốn cho TTBĐS nhưng hiện chưa có. Điều đặc biệt quan ngại là trong tình hình hiện nay, rất nhiều ngân hàng có số dư tín dụng lớn đối với TTBĐS nhưng không thể rút tiền từ nguồn thế chấp. Vì vậy, hệ quả là tính thanh khoản của một số ngân hàng đang rất khó khăn. Thứ ba, hệ thống tín dụng tiết kiệm BĐS chưa có. Hệ thống này hoạt động rất thành công ở các nước châu Âu và các nước Đông Âu có nền kinh tế chuyển đổi. Tuy nhiên, hiện vẫn chưa có những tiền đề để cho hệ thống này hình thành và phát triển tại Việt Nam. Thứ tư, hệ thống đăng ký hoàn công cho các công trình đầu tư BĐS chưa có tại Việt Nam. Đây là một sự thiếu đồng bộ không đáng có trong hệ thống luật pháp và vận hành TTBĐS. Thứ năm, tính không đồng bộ của TTBĐS còn thể hiện rõ nét ở các địa phương khác nhau. Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng đã có bước phát triển mạnh, lớn về thị trường trong khi đó tuyệt đại đa số các tỉnh thành phố khác mới chỉ trong giai đoạn đầu của sự phát triển TTBĐS. Đặc biệt, đối với tỉnh miền núi như Cao Bằng, Điện Biên, Lai Châu thì TTBĐS còn ở mức độ rất sơ khai.
Nguyên nhân cơ bản của tồn tại này là do chưa có một thiết kế tổng thể về chính sách phát triển TTBĐS. Nguyên nhân này có cả yếu tố chủ quan và khách quan. Về chủ quan, cho đến nay, nhiều Bộ được giao thực hiện những chức năng khác nhau trong quản lý nhà nước đối với TTBĐS, những lại thiếu một cơ quan
đầu mối. Về khác quan, với khoảng thời gian 7 năm (từ 2003) thì việc chưa có được một khung chính sách đầy đủ cho TTBĐS cũng là hợp lý.
IV.2.2.2. Chính sách doanh nghiệp, đầu tư hiện còn một số bất cập nên hạn chế sự phát triển của thị trường bất động sản
Đánh giá về tầm quan trọng của các chính sách về doanh nghiệp và đầu tư trong sản xuất kinh doanh BĐS được thể hiện tại Bảng IV.1. Các vấn đề được đánh giá về độ quan trọng theo trình tự là Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, về khu công nghiệp và về quy hoạch tổng thể phát triẻn kinh tế xã hội.
Bảng IV.1: Đánh giá mức độ quan trọng của các chính sách thu hút doanh nghiệp/hộ gia đình tham gia đầu tư kinh doanh bất động sản
TT Tên chính sách Tỷ lệ tác
động
Xếp loại tầm quan trọng của chính sách 1 Luật Doanh nghiệp 1999, 2005 và
các văn bản hướng dẫn thi hành 28% 2 2 Luật Đầu tư 2005 và các văn bản
hướng dẫn thi hành 29% 1
3 Nghị định 92/2006/NĐ-CP về quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội
20% 4
4 Quyết định của Thủ tướng về phê duyệt quy hoạch tổng thể phát triển các khu công nghiệp đến năm 2020
23% 3
Nguồn: Tính toán của Nhóm tác giả dựa trên kết quả điều tra bảng hỏi của đề tài.
Ghi chú: Tầm quan trọng của chính sách theo chiều giảm dần (Số 1 là chính sách quan trọng nhất, số 2, 3, 4 là sự quan trọng của chính sách giảm dần).
Những vấn đề của chính sách doanh nghiệp, đầu tư nổi lên ở một số khía cạnh. Thứ nhất, một số nội dung của Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư còn chưa rõ ràng, cụ thể; các văn bản hướng dẫn thi hành chưa bao quát hết các nội dung cần hướng dẫn, một số nội dung được hướng dẫn chưa phù hợp với nội dung tương ứng của Luật. Điều này được thể hiện ở một vài nội dung của Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Doanh nghiệp chưa khắc phục được những điểm yếu và điểm chưa cụ thể của Luật Doanh nghiệp trong bảo vệ nhà đầu tư. Trong các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Doanh nghiệp vẫn còn 20 nội dung hướng dẫn chưa phù hợp với quy định tương ứng của Luật Doanh nghiệp115. Nhìn chung,
115 10 điểm trong nội dung Nghị định số 88/2006/NĐ-CP, hai nội dung của Nghị định 139/2007/NĐ-CP chưa được hướng dẫn đủ cụ thể để thi hành; các biểu mẫu ban hành kèm theo thông tư số 03/2006/TT-BKH đều có ít nhất một số các khiếm khuyết sau đây: (i) chưa thể hiện đầy đủ bản chất và nội dung của hồ sơ cần hướng dẫn; (ii) thiếu các thông tin cần thiết theo quy định tương ứng của Luật Doanh nghiệp; (iii) thừa hoặc nhầm lẫn một số thông
nội dung các điều, khoản của Luật chưa thật rõ và đủ cụ thể để thực hiện, và đều cần phải được hướng dẫn thi hành. Tuy vậy, chất lượng các văn bản hướng dẫn thi hành chưa cao. Do đó, hành loạt vấn đề phát sinh chưa được giải quyết; gây không ít khó khăn cho các bên có liên quan trong việc thực hiện và áp dụng văn bản luật cũng như các văn bản hướng dẫn thi hành.
Thứ hai, cho đến nay vẫn chưa có quy định đảm bảo thực hiện các quyền của nhà đầu tư nước ngoài khi họ có nhu cầu sử dụng đất tại Việt Nam với hình thức giao đất. Mặc dù trên thực tế, khi xem xét về quyền và nghĩa vụ cơ bản, về thời hạn sử dụng đất,…việc phân biệt hình thức giao đất có thu tiền cho nhà đầu tư là tổ chức kinh tế trong nước và cho thuê đất cho nhà đầu tư nước ngoài có thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê; việc phân biệt giữa tổ chức kinh tế trong nước thuê đất trả tiền hàng năm và tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài thuê đất trả tiền hàng năm và việc phân biệt tư cách sử dụng đất của tổ chức kinh tế trong nước và tổ chức, cá nhân nước ngoài là không đem lại và không đạt được ý nghĩa nào đáng kể về mặt quản lý nhà nước cũng như sự khác biệt này là không thực sự phù hợp với những quy định và thông lệ quốc tế mà Việt Nam cam kết, không phù hợp với các xu hướng thống nhất loại hình doanh nghiệp và đầu tư theo quy định của luật doanh nghiệp chung và Luật Đầu tư chung hiện nay và dường như cũng không nhằm đến mục tiêu điều chỉnh hay ý định tích cực nào từ phía Nhà nước.
Thứ ba, những sự phân biệt về hình thức sử dụng đất và chủ thể sử dụng đất nêu trên tạo ra những rào cản và sự khác biệt không cần thiết và đôi khi tạo ra sự bất bình đẳng nghiêm trọng về quyền và nghĩa vụ của tổ chức kinh tế trong nước và nhà đầu tư nước ngoài. Cụ thể: (i) Việc phân biệt người sử dụng đất là tổ chức kinh tế trong nước và tổ chức nước ngoài tạo ra sự không rõ ràng và bất cập trong việc thực hiện các quyền sử dụng đất của các doanh nghiệp liên doanh và các doanh nghiệp 100% vốn đầu tư nước ngoài nhất là trong bối cảnh nhà nước đã ban hành luật doanh nghiệp và luật đầu tư thống nhất; (ii) Việc phân biệt hình thức sử dụng đất của nhà đầu tư là tổ chức kinh tế trong nước và của nhà đầu tư là tổ chức, cá nhân nước ngoài trong dự án xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê đã tạo ra sự bất bình đẳng nghiêm trọng giữa hai nhóm nhà đầu tư này; (iii) Tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vào sản xuất kinh doanh trong Khu công nghiệp, Khu công nghệ cao, Khu kinh tế không có quyền nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn liền với kết cấu hạ tầng từ các đối tượng khác đầu tư xây dựng kinh doanh kết cấu hạ tầng Khu công nghiệp, Khu công nghệ cao, Khu kinh tế như các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân (Điều 90 Luật Đất đai 2003) trong khi khoản 1 Điều 120 Luật Đất đai 2003 quy định quyền và nghĩa vụ của người Việt Nam định cư ở nước ngoài được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong Khu công nghiệp, Khu công nghệ cao, Khu kinh tế.
Nguyên nhân của tồn tại này là hệ quả của nguyên nhân đầu. Trong bối cảnh hiện nay, chưa thể hình dung hết những khía cạnh khó khăn cũng như bất
tin trong nội dung các biểu mẫu; (iv) không bao quát hết các nội dung cần hướng dẫn; (v) chưa đủ cụ thể và chưa thâm thiện với người sử dụng.
cập của doanh nghiệp và đầu tư vào TTBĐS nên chính sách chưa thể đầy đủ và chính xác cho đầu tư kinh doanh BĐS.
IV.2.2.3. Chính sách giải phóng mặt bằng chưa giải quyết hài hòa lợi ích các bên liên quan nên chưa phát huy hết tiềm năng của thị trường bất động sản
Trong đánh giá về chính sách đất đai đối với sự phát triển TTBĐS, vấn đề thông tin về đất đai là một trong những vấn đề quan tâm nhất. Đánh giá của các chủ thể kinh tế về loại thông tin sách này lại rất không đồng nhất (Bảng IV.2).
Đặc biệt là, cho đến nay vẫn chưa có cơ chế thỏa đáng về vấn đề giải phóng mặt bằng. Thị trường nhà khu đô thị mới, căn hộ chung cư, văn phòng cho thuê chủ yếu sử dụng đất nông nghiệp hoặc đất đang có dân cư nhưng mật độ không cao.
Vì vậy, hầu hết các dự án đều phải tiến hành giải phóng mặt bằng. Tất cả các bên liên quan đến vấn đề đền bù giải tỏa hiện đang còn nhiều khúc mắc.
Bảng IV.2: Đánh giá về chính sách đất đai
Đơn vị tính: % Chỉ tiêu
Tổng số trả lời
Biết thông tin
đầy đủ
Không biết thông tin
đầy đủ Nhận thức thông tin về thông tin quy hoạch đất
đai tại trụ sở của DN/hộ GĐ 100 75 25
Thông tin về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại địa phương khi giao đất, thuê đất đối với DN/hộ GĐ
100 82 18
Tình trạng đất đai của DN/hộ GĐ đang sử dụng 100 25 75 Đánh giá về thủ tục xin giao đất theo Luật Đất
đai năm 2003 100 59 41
Đánh giá về các quyền của DN/hộ GĐ khi
được Nhà nước giao đất theo Luật Đất đai 2003 100 79 21 Đánh giá về thủ tục nhượng quyền sử dụng đất 100 79 21 Đánh giá về thủ tục nhượng quyền sử dụng đất 100 2 98 Đánh giá về thủ tục được giao quyền sử dụng
đất 100 50 50
Đánh giá về thủ tục được giao quyền sử dụng
đất 100 10 90
Nguồn: Tính toán của Nhóm tác giả dựa trên kết quả điều tra bảng hỏi của đề tài.
Về phía người dân, một số vấn đề nóng vẫn đang tồn tại. Một là, giá đền bù giải phóng mặt bằng luôn được coi là chưa thỏa đáng. Khảo sát dân cư tại Khu đô thị mới Đông Thăng Long (Quận 9) thành phố Hồ Chí Minh hay Khu đô thị mới Điện Nam – Điện Ngọc, huyện Điện Bàn tỉnh Quảng Nam cho thấy một
thực tế là những gia đình chưa nhận tiền đền bù thì cho rằng, với mức giá đền bù như hiện nay, gia đình không bù đắp được chi phí hình thành BĐS hiện có của mình. Những gia đình đã nhận tiền đền bù thì cho rằng, nơi ở mới không thể so sánh với nơi ở cũ. Hơn nữa, đời sống ở những nơi ở mới không phù hợp với đời sống, tập quán sinh hoạt của người dân (không có vườn; không có các dịch vụ tiện ích công cộng...). Hai là, những hỗ trợ ngoài tiền đền bù như tạo công ăn việc làm, hỗ trợ các dịch vụ xã hội như chợ, trường học... rất không phù hợp. Thậm chí, có rất nhiều hộ cho rằng, những nơi được tái định cư chỉ mới đáp ứng được những điều kiện tối thiểu, không thể so sánh được với nơi ở cũ. Mặt khác, các hộ dân cho rằng, chủ đầu tư phần nhiều không đáp ứng những cam kết trước khi di dời các hộ gia đình (như về hạ tầng cơ sở: điện, đường...) và hạ tầng xã hội (các dịch vụ công ích). Ba là, có một hệ lụy bất thành văn là những hộ càng chây ì, càng nhận đền bù sau càng được giá đền bù cao. Đây là một trong những vấn đề rất khó lý giải nguyên nhân cũng như rất khó có những kiến nghị giải pháp. Thông thường, số này chỉ chiếm dưới 10% số hộ và cũng khoảng như thế về diện tích nhưng tạo ra những vấn đề kinh tế, xã hội rất phức tạp.
Về phía các nhà đầu tư cung còn nhiều vướng mắc đang tồn tại. Một là, để có thể tiến hành được đền bù, giai tỏa, doanh nghiệp phải mất rất nhiều thời gian, công sức để xin phép các cấp chính quyền, hội họp với các hộ dân và các bên liên quan. Điều này, vô hình chung, làm tăng chi phí và làm giảm cơ hội đầu tư của các doanh nghiệp. Hai là, giá đền bù luôn có xu thế tăng, năm sau cao hơn năm trước. Khung giá đất do Nhà nước công bố hàng năm luôn có xu hướng năm sau cao hơn năm trước. Bên cạnh đó, giá đền bù cụ thể cho mỗi hộ gia đình cũng có xu thế hộ nhận đền bù sau phải trả cao hơn hộ nhận đền bù trước. Ba là, có những vấn đề phát sinh bất chợt trong quá trình đền bù giải phóng mặt bằng.
Một trong những biểu hiện rõ nét nhất là có những hộ đã nhận tiền đền bù nhưng sau một thời gian, vẫn quay lại đòi hỏi hỗ trợ thêm. Đây là một trong những khó khăn rất không đáng có cho doanh nghiệp nhưng trong rất nhiều trường hợp, để công trình tiến hành được thuận lợi, doanh nghiệp vẫn phải hỗ trợ bổ sung.
Về phía Nhà nước cũng gặp rất nhiều khó khăn, bất cập trong quá trình đền bù giải phóng mặt bằng. Trước hết, đó là tình trạng khiếu kiện đông người, khiếu kiện vượt cấp liên quan đến các vấn đề xung quanh chuyện đền bù, giải phóng mặt bằng. Tiếp đến, đó là hiện tượng Nhà nước phải giải quyết tranh chấp không chỉ giữa doanh nghiệp và người dân mà còn là tranh chấp giữa các doanh nghiệp với nhau. Hiện tượng dự án nằm trong dự án đã nảy sinh và nhiều khi rất khó giải quyết. Bên cạnh đó, hiện tượng rủi ro đạo đức vẫn còn phổ biến. Rất nhiều vấn đề tiêu cực liên quan đến vấn đề đền bù, giải phóng mặt bằng. Không ít cán bộ đã bị liên quan đến vấn đề này.
Nguyên nhân cơ bản của tồn tại này thuộc cả về nhận thức, lý luận, cả về thực tiễn. Để trả lời đầy đủ cho các vấn đề trên cần phải có thời gian. Nghị định 69/2009/NĐ-CP đã có một số quy định bổ sung về chính sách đền bù giải tỏa đối với người dân có đất bị thu hồi nhung còn cần có thời gian để kiểm nghiệm trong thực tế cuộc sống.