CHƯƠNG V: ĐÁNH GIÁ TỔNG QUÁT VỀ PHÁT TRIỂN THỊ TRƯỜNG BẤT ĐỘNG SẢN VÀ CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN THỊ TRƯỜNG BẤT ĐỘNG SẢN VIỆT NAM138 V.1. Những đặc trưng của thị trường bất động sản Việt Nam
V.4. Thể chế thị trường bất động sản dần hoàn thiện
V.4.1. Khung khổ thể chế đã có bước phát triển vượt bậc những vẫn còn nhiều khuyết thiếu
Khung khổ thể chế mà trong đó khung chính sách là một bộ phận quan trọng với vai trò là luật chơi đã từng bước hình thành, phát triển, tuy nhiên vẫn còn nhiều khiếm khuyết.
V.4.2. Các tổ chức quản lý nhà nước đối với thị trường bất động sản đã dần hình thành đầy đủ
V.4.2.1. Các cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương đối với thị trường bất động sản đã dần hoàn chỉnh nhưng vẫn còn những bất cập nhất định
Hiện có 6 cơ quan quản lý các vấn đề chung về BĐS, TTBĐS: (i) Bộ Kế hoạch và đầu tư chịu trách nhiệm nghiên cứu, ban hành quy hoạch tổng thể phát
triển kinh tế xã hội, các chính sách về doanh nghiệp, về đầu tư và đầu tư nhà nước. (ii) Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý các vấn đề về đất đai: Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; đăng kí, cấp giấy thống kê về đất đai... (iii) Bộ Xây dựng quản lý các vấn đề về xây dựng, về nhà ở, về phát triển đô thị, về TTBĐS… (iv) Ngân hàng Nhà nước quản lý các vấn đề về tín dụng, về tiền tệ, về vấn đề thế chấp, công ty tài chính… (v) Bộ Tài chính quản lý các vấn đề về tài chính liên quan đến đầu tư BĐS: Thuế, phí, quỹ đầu tư, chứng khoán đầu tư, giá... (vi) Bộ Tư pháp quản lý các vấn đề về giao dịch dân sự, đăng kí BĐS.
Bất động sản, TTBĐS là một lĩnh vực, không đơn thuần chỉ là một ngành kinh tế kỹ thuật. Vì vậy, nhiệm vụ tổ chức quản lý TTBĐS cũng cần được phân giao cho một số cơ quan nhà nước đồng thời phối hợp thực hiện theo chức năng quản lý. Tuy nhiên, để đảm bảo tính tổng thể và đồng bộ, cần có một cơ quan đầu mối quản lý cấp nhà nước về BĐS và TTBĐS. Hiện Bộ Xây dựng được xác định là cơ quan có chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước về TTBĐS, nhưng cơ quan quản lý thực tế về TTBĐS chỉ mới đặt tại một đơn vị cấp cục (Cục Quản lý nhà và TTBĐS). Điều này gây nên những bất cập về phạm vi và tầm quản lý.
Hoặc như vấn đề rất quan trọng đối với người dân về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và sở hữu nhà nhưng phải sau 15 năm mới giải quyết được việc là một giấy chứng nhận thay vì hai giấy chứng nhận như trước đây. Tuy nhiên, việc triển khai trong thực tiễn hoàn toàn không đơn giản. Vì vậy, hiện các địa phương vẫn tiếp tục cấp theo mẫu giấy cũ (giấy chứng nhận quyền sử dụng đất). Hoặc như một vấn đề hết sức quan trọng là Luật Đăng kí BĐS. Lý luận và thực tiễn chỉ ra rằng cần phải có Luật này để người dân đăng ký tài sản của mình. Từ đó mới có được những giá trị phái sinh từ BĐS. Tuy nhiên, vì nhiều lý do, Luật này vẫn chưa ra đời.
Về mặt quản lý hành chính, dù có những tiến bộ so với trước đây, Luật Đất đai 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành vẫn còn có những quy định thể hiện sự can thiệp thái quá vào những quan hệ mang tính thị trường hoặc sự can thiệp không đúng nơi, đúng lúc. Quy định tại Điều 101 Nghị định 181/2004/NĐ- CP ngày 29/10/2004 về thi hành Luật Đất đai 2003 về việc cấm các doanh nghiệp nghiệp kinh doanh nhà ở phân lô bán nền là một điển hình. Quy định này chỉ giải quyết được phần ngọn của vấn đề và thể hiện sự lúng túng của các nhà làm luật trước thực trạng đầu cơ đất đai.
Trái ngược với trường hợp trên, sự can thiệp về mặt hành chính của Nhà nước trong một số trường hợp là cần thiết nhưng lại bị bỏ qua. Cụ thể là quy định về các trường hợp thu hồi đất cho phát triển kinh tế tại Điều 36 Nghị định 181/2004/NĐ-CP. Theo đó, chỉ các trường hợp thực hiện dự án xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế; dự án đầu tư thuộc nhóm A; dự án đầu tư có sử dụng nguồn vốn hỗ trợ chính thức; dự án 100% vốn đầu tư nước ngoài thì Nhà nước mới dùng biện pháp thu hồi đất của người đang sử dụng đất để chuyển giao cho nhà đầu tư; các trường hợp còn lại nhà đầu tư phải tự thương lượng với người đang sử dụng đất, chứ Nhà nước không can thiệp. Rõ ràng, đây là quy định thể hiện sự chưa làm trong trách nhiệm của Nhà nước, bằng cách đẩy công việc rất khó khăn vốn thuộc trách nhiệm của Nhà nước sang cho những nhà đầu tư vừa và nhỏ. Điều này sẽ gây ra nhiều hậu quả tiêu cực về kinh
tế xã hội, cụ thể là trong trường hợp nhà đầu tư bị người đang sử dụng đất gây khó khăn. Dự án đầu tư có thể bị ách tắc, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước không thể thực hiện được, diện tích đất đã thỏa thuận được sẽ bị lãng phí và dự án đầu tư cuối cùng sẽ phải dừng lại ở dự án không triển khai được.
Chính sách tài chính về đất đai chưa phù hợp và chưa được tận dụng triệt để nhằm hạn chế đầu cơ đất đai. Quan sát các quy định về nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất trong thời gian qua cho thấy, chính sách tài chính về đất đai thiếu sự nhất quán qua các giai đoạn và càng ngày càng dễ dãi hơn đối với hành vi đầu cơ đất đai. Trước ngày 01/7/2004 (ngày Luật Đất đai 2003 có hiệu lực thi hành), hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ở tại đô thị từ ngày 18/12/1980 đến trước ngày 15/10/1993 mà không có giấy tờ về quyền sử dụng đất thì phải nộp 20% tiền sử dụng đất đối với đất trong hạn mức và 100% tiền sử dụng đất đối với đất vượt hạn mức giao đất. Tuy nhiên, kể từ ngày 01/7/2004 trở về sau, các trường hợp tương tự không phải nộp tiền sử dụng đất, không phân biệt đất sử dụng trong hay ngoài hạn mức giao đất. Bên cạnh đó, quy định về hạn mức giao đất ở trong pháp luật hiện hành cũng chỉ nhằm thực hiện (áp dụng cho) hoạt động giao đất của Nhà nước, không nhằm và cũng không có quy định nào nhằm hạn chế việc tích tụ đất ở, nhà ở. Kết hợp với chính sách thuế nhà, đất hiện nay là thu như nhau đối với diện tích nhà, đất sử dụng trong và ngoài hạn mức, các quy định về tài chính đất đai hiện hành đã tạo thành một môi trường pháp lý dễ bị lợi dụng.
V.4.2.2. Các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương đối với thị trường bất động sản đã có nhiều đổi mới nhưng còn chưa theo kịp yêu cầu phát triển của thị trường
Để cụ thể hoá chính sách quản lý đất đai, Uỷ ban Nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cũng đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn thi hành ở địa phương tạo lập cơ sở pháp lý quan trọng trong việc tổ chức, thực hiện các nội dung quản lý Nhà nước về đất đai, giải quyết mối quan hệ đất đai ở nông thôn, bước đầu đã đáp ứng được mối quan hệ đất đai mới hình thành trong quá trình công nghiệp hoá và đô thị hoá. Hệ thống pháp luật đất đai luôn đổi mới, phù hợp với yêu cầu pháp triển kinh tế, đảm bảo quốc phòng, an ninh và ổn định xã hội. Theo quy định của Luật Đất đai 2003, việc thành lập các văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất bước đầu tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, với các chức năng nhiệm vụ của văn phòng này thì chưa thể xem đây là một công việc chuyên trách của tổ chức quản lý điều hành đầu tư BĐS.
Công tác quản lý thị TTBĐS hiện nay còn rất dàn trải với sự tham gia của nhiều cấp, nhiều ngành, chủ yếu vẫn đều phân chia theo sự quản lý từ cấp Bộ.
Vai trò của cơ quan tài nguyên môi trường chưa được xác định rõ đối với các vấn đề có liên quan đến sự phát triển của TTBĐS. Để thực hiện được các giao dịch về BĐS, người sử dụng đất phải đến rất nhiều cơ quan để thực hiện các thủ tục hành chính về nhà đất. Nhà đầu tư BĐS gặp nhiều khó khăn để có các thông tin chính thức về BĐS, chỉ riêng có Thành phố Hồ Chí Minh người sử dụng đất có thể truy cập trên trang web của Sở Tài nguyên và Môi trường để biết được
thông tin về thủ tục về đất đai của mình đã được thực hiện đến công đoạn nào và hiện đang do cơ quan nào thụ lý giải quyết.
Một tổ chức điều hành đầu tư kinh doanh BĐS không chỉ tạo ra nguồn cung hàng hoá đầu vào cho thị trường mà còn phải tạo ra mạng lưới cung cấp đầu ra cho thị trường. Nguồn cung hàng hoá BĐS được thiết lập qua hai kênh chính là quy hoạch sử dụng đất đai và quy hoạch phát triển đô thị. Các vấn đề đầu tư BĐS đang là những bài toán khó đối với các công ty kinh doanh BĐS, việc tổ chức quản lý điều hành chỉ nằm trong phạm vi của một công ty, một tập đoàn có cổ phần nước ngoài. Để quản lý được thị trường này, tại một số thành phố lớn như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh đã thành lập các Ban Chỉ đạo phát triển TTBĐS trực thuộc UBND thành phố, các trung tâm phát triển TTBĐS trực thuộc Ban đang chuẩn bị đi vào hoạt động.
Thực tiễn cho thấy, trong ba nhóm: BĐS có đầu tư xây dựng; BĐS không đầu tư xây dựng và BĐS đặc biệt. Nhóm BĐS có đầu tư xây dựng chiếm tuyệt đại đa số các giao dịch trên thị trường ở Việt Nam. Nhóm BĐS không đầu tư xây dựng và BĐS đặc biệt đều có khả năng tham gia thị trường nhưng ở mức thấp và rất thấp. Ở Việt Nam, Nhà nước tham gia TTBĐS với vai trò chủ yếu là đại diện sở hữu đất đai, quản lý Nhà nước đối với TTBĐS và giữ vai trò chủ đạo để thúc đẩy kinh doanh trong TTBĐS. Tuy nhiên, cơ quan hành chính Nhà nước còn lẫn lộn vai trò đại diện chủ sở hữu với vai trò quản lý nhà nước về đất đai.
Điều này dẫn tới làm lu mờ vai trò chủ đạo khi tham gia điều hành quản lý Nhà nước ở tầm vĩ mô đối với TTBĐS. Kết quả của sự không minh bạch này đã làm giảm hiệu quả của TTBĐS, giảm khả năng thúc đẩy nền kinh tế phát triển.
Thực hiện mục tiêu cải cách hành chính về đất đai, các văn phòng đăng ký đất đai thành lập và hoạt động theo hình thức dịch vụ công tạo điều kiện cho người sử dụng đất thực hiện quyền và nghĩa vụ được thuận tiện và dễ dàng hơn.
Việc đăng ký quyền sử dụng đất được thực hiện tại Văn phòng đăng ký đất đai.
Văn phòng này có chức năng tổ chức thực hiện đăng ký quyền sử dụng đất, quản lí hồ sơ địa chính gốc và thực hiện thủ tục hành chính trong quản lí đất đai theo cơ chế “một cửa”. Về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Luật Đất đai 2003 quy định: giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp theo một mẫu thống nhất trong cả nước đối với mọi loại đất do Bộ Tài nguyên và Môi trường phát hành.
Trường hợp có tài sản gắn liền với đất thì tài sản đó được ghi nhận trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; chủ sở hữu tài sản phải đăng ký quyền sở hữu tài sản theo quy định của pháp luật về đăng ký BĐS. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp theo từng thửa thuận tiện cho người sử dụng đất tham gia các giao dịch trong TTBĐS và thực hiện các quyền của mình.
IV.4.2.3. Quản lý nhà nước đối với thị trường bất động sản còn vừa quá chặt, đôi khi chồng lấn, vừa quá lỏng, đôi khi bỏ trống
Về mặt quản lý hành chính, dù có những tiến bộ so với trước đây, Luật Đất đai 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành vẫn còn có những quy định thể hiện sự can thiệp thái quá vào những quan hệ mang tính thị trường hoặc sự can thiệp không đúng nơi, đúng lúc. Quy định tại Điều 101 Nghị định 181/2004/NĐ- CP ngày 29/10/2004 về thi hành Luật Đất đai 2003 về việc cấm các doanh
nghiệp nghiệp kinh doanh nhà ở phân lô bán nền là một điển hình. Quy định này chỉ giải quyết được phần ngọn của vấn đề và thể hiện sự lúng túng của các nhà làm luật trước thực trạng đầu cơ đất đai.
Trái ngược với trường hợp trên, sự can thiệp về mặt hành chính của Nhà nước trong một số trường hợp là cần thiết nhưng lại bị bỏ qua. Cụ thể là quy định về các trường hợp thu hồi đất cho phát triển kinh tế tại Điều 36 Nghị định 181/2004/NĐ-CP. Theo đó, chỉ các trường hợp thực hiện dự án xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế; dự án đầu tư thuộc nhóm A; dự án đầu tư có sử dụng nguồn vốn hỗ trợ chính thức; dự án 100% vốn đầu tư nước ngoài thì Nhà nước mới dùng biện pháp thu hồi đất của người đang sử dụng đất để chuyển giao cho nhà đầu tư; các trường hợp còn lại nhà đầu tư phải tự thương lượng với người đang sử dụng đất, chứ Nhà nước không can thiệp. Rõ ràng, đây là quy định thể hiện sự chưa làm trong trách nhiệm của Nhà nước, bằng cách đẩy công việc rất khó khăn vốn thuộc trách nhiệm của Nhà nước sang cho những nhà đầu tư vừa và nhỏ. Điều này sẽ gây ra nhiều hậu quả tiêu cực về kinh tế xã hội, cụ thể là trong trường hợp nhà đầu tư bị người đang sử dụng đất gây khó khăn. Dự án đầu tư có thể bị ách tắc, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước không thể thực hiện được, diện tích đất đã thỏa thuận được sẽ bị lãng phí và dự án đầu tư cuối cùng sẽ phải dừng lại ở dự án không triển khai được.