Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.2.3. Nội dung và tiêu chí đánh giá quản lý vốn đầu tư phát triển
2.2.3.1. Nội dung của quản lý vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước
Quản lý vốn đầu tưphát triển từ ngân sách nhà nước ởcấp tỉnh được xem xét trên 4 nội dung: Phân cấp quản lý vốn đầu tư phát triển từngân sách nhà nước, Lập kế hoạch vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, Tổ chức thực hiện kếhoạch vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước và kiểm tra thực hiện kếhoạch vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước.
* Phân cấp quản lý vốnđầu tư phát triển từ ngân sách nhà nướcởcấp tỉnh Phân cấp quản lý là việc chủthểquản lý cấp trên phân chia và trao cho cấp quản lý thấp hơn một phần quyền quản lý,đồng thời, quy định rõ quyền hạn và trách nhiệm cho mỗi cấp quản lý. Phân cấp quản lý vềbản chất đó là sự phân chia một phần quyền quản lý của chủ thể này cho chủ thể khác.
Người được phân cấp quản lý (được cấp trên trao quyền quản lý) có quyền và chịu trách nhiệm trước pháp luật một cách toàn diện vềnội dung được phân cấp trong quá trình tổchức thực hiện công việc, độc lập xửlý, quyết định mọi vấn đề, không phụthuộc vào người đã phân cấp cho mình.
Mục tiêu của phân cấp quản lý vốn đầu tư phát triển từngân sách nhà nướcởcấp tỉnh là phân chia quyền quản lý giữa chính quyền cấp tỉnh với cấp huyện, nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tựchủ, tựchịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ, cụthể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộmáy chính quyền nhà nước, bảo đảm sựquản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷluật, kỷ cương hành chính đểnâng cao hiệu lực, hiệu quảquản lý vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, nhằm phục vụtốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hộiởtừng địa phương.
Vềnguyên tắc phân cấp quản lý vốn đầu tư phát triển từngân sách nhà nướcởcấp tỉnh, việc phân cấp thường tuân thủmột sốnguyên tắc sau:
Thứnhất, việc phân cấp đối với việc quyết định phân bổ và sửdụng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước được căn cứ vào điều kiện cụ thểvề đội ngũ cán bộvà quy môngân sách nhà nước. Trong phân cấp đầu tư giữa trung ương và địa phương thì vấn đềý nghĩa của công trình hoặc lĩnh vực đầu tư và tính chất đầu tư là tiêu chí quan trọng nhất; còn việc phân cấpđầu tư giữa tỉnh và huyện thì số lượng và chất lượng cán bộlàm công tác quản lý vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước giữvai trò lớn hơn.
Thứhai, phân cấp quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước xuất phát
từlợi ích quốc gia, vì sựphát triển chung của đất nước, bảo đảm hài hoà lợi ích địa phương và lợi ích quốc gia, không chỉ vì lợi ích cục bộ của địa phương. Do đó, việc phân cấp được dựa trên nguyên tắc đảm bảo khai thác, phát huy tiềm năng thế mạnh của địa phương vì mục đích phát triển của các địa phương và cho phát triển chung. Sựkết hợp hài hoà lợi ích của quốc gia với lợi ích của địa phương, lợi ích của từng tỉnh và lợi ích của các tỉnh trong mỗi vùng là nguyên tắc được tuân thủ nghiêm ngặt trong phân cấp quản lý vốn đầu tư phát triển từngân sách nhà nước.
Thứba, phân cấp quản lý vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước tuân thủyêu cầu đảm bảo chống khép kín, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí. Khép kín từkhâu thiết kế, dựtoán kinh phí, thẩm định dự án đầu tư đến khâu thi công hay thực hiện đầu tư thường làm đội nhu cầu vốn ngân sách nhà nước một cách vô lý. Nguyên tác phân cấp quản lý vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước ở cấp tỉnh là đảm bảo hạn chế tối đa tình trạng tham nhũng, thất thoát lãng phí trong sửdụng ngân sách nhà nước trongđầu tưphát triểnởtỉnh, huyện.
Thứ tư, phân cấp quản lý vốnđầu tưphát triển từ ngân sách nhà nướcở cấp tỉnhđược thực hiện theo nguyên tắc bảođảm cơ chếkiểm tra, giám sát và có chế tài thưởng phạt nghiêm minh đối với các chủthểtham gia sửdụng vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước. Cơ chếgiám sát yếuớt, lỏng lẻo sẽ tạo cơ hội lớn cho thất thoát, lãng phí phát triển.
Cơ sởcủa phân cấp trong quản lý vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước giữa chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và chính quyền huyện, xã là phân cấp quản lý quy hoạch, kếhoạch phát triển kinh tế- xã hội, phân cấp quản lýngân sách nhà nước, phân cấp quản lý dự án đầu tư từ ngân sách nhà nước,...
Trên cơ sởquy hoạch tổng thể của cả nước, của ngành, của vùng kinh tế, chủtịch uỷban nhân dân cấp tỉnh xây dựng các quy hoạch cấp địa phương,
bao gồm quy hoạch phát triển kinh tế- xã hội của tỉnh, của các tiểu vùng lãnh thổthuộc tỉnh và của các đơn vịhành chính trực thuộc, quy hoạch cụthểphát triển ngành trên địa bàn, quy hoạch xây dựng các đô thị, nông thôn của tỉnh.
Kếhoạch phát triển kinh tế- xã hội 5 năm và hàng năm của cấp nào do cấp đó quyết định. SởKếhoạch và Đầu tưcó nhiệm vụlập dựthảo kếhoạch phát triển kinh tế- xã hội trênđịa bàn (Ban Quản lý đầu tư thuộc SởKếhoạch vàĐầu tưtrực tiếp thực hiện nhiệm vụnày). Kếhoạchđược trình uỷban nhân dân cấp tỉnh quyết định thông qua.
Việc phân cấp quản lý vốnđầu tưphát triển từ ngân sách nhà nước có sự phân định rõ quyền hạn và trách nhiệm quản lý và sửdụng vốn ngân sách nhà nước của từng cấp. Uỷban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt dự toán, điều chỉnh, phân bổ, quyết toán ngân sách địa phương do các Ban Quản lýđầu tư ở tỉnh lập và trình.
Phân cấp quản lý vốn đầu tư từngân sách nhà nước tỉnhđược dựa trên căn cứ tính chất, phạm vi hoạt động, lĩnh vực đầu tư, quy mô và nguồn vốn đầu tư chính quyền cấp tỉnh được quyền quyết định các dự án đầu tư từngân sách địa phương và cấp giấy phép cho các dự án đầu tư nước ngoài phù hợp với trình độphát triển kinh tế- xã hội và khả năng quản lý của địa phương.
Uỷban nhân dân tỉnh có thể đềnghịChính phủ điều chỉnh lại các nguồn thu và tăng tỷlệ đểlại cho địa phương theo hướng đểcác tỉnh, thành phốtrực thuộc trung ương đạt mức phát triển trung bình của cả nước tự cân đối được chi thường xuyên theo định mức của Chính phủ.
Phân cấp quản lý vốnđầu tưphát triển từ ngân sách nhà nước tỉnh còn được dựa vào phân cấp quản lýđầu tưxây dựng cơ bản. Việc phân cấpđầu tư xây dựng cơbảnđược thực hiện theo các loại dựán, công trình (nhóm A, B, C) và theo quy mô vốn của dựán, công trình.
* Lập kếhoạch và phân bổvốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước Hàng năm, vào thời điểmđược quyđịnh (ởLào là tháng 8), Thủ tướng
Chính phủban hành chỉthịvềviệc xây dựng kếhoạch phát triển kinh tế - xã hội và dựtoánngân sách nhà nướcnăm sau. Căn cứchỉthịnày, BộTài chính ban hành thông tư hướng dẫn xây dựng dựtoánngân sách nhà nướcnăm sau, đồng thời thông báo dựtoánngân sách nhà nướcđã được phê duyệt cho các địa phương. BộKếhoạch vàĐầu tư ban hành thông tư hướng dẫn xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch đầu tư phát triển và phối hợp với BộTài chính thông báo vốn đầu tư phát triển thuộcngân sách nhà nước đãđược phê duyệt.
Tại cấp tỉnh, uỷban nhân dân tỉnh hướng dẫn lập dựtoánở địa phương.
SởTài chính chủ trì, phối hợp với SởKếhoạch vàĐầu tư, xem xét dựtoán ngân sách của các đơn vị thuộc tỉnh, dự toán thu do các cơ quan thuế, hải quan lập, dựtoán thu chi của cấp huyện. Trên cơ sở đó, hai sởtổchức thực hiện lập dựtoán thu chingân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh. Sau khi tổng hợp, SởTài chính báo cáo uỷban nhân dân tỉnh xem xét. Sauđó, báo cáo dự toán ngân sách địa phương sẽ được gửi đến BộTài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các cơ quan quản lý các chương trình, mục tiêu quốc gia.
Quốc hội quyết định dựtoán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương năm sau trước ngày 15 tháng 11. Sau khi dựtoán ngân sách nhà nước đã được Quốc hội quyết định, Bộ Tài chính lập phương án tỷ lệ phần trăm phân chia giữa ngân sách trung ương với ngân sách từng địa phương đối với các khoản thu cần phải phân chia theo quy định và trình Uỷ ban Thường vụQuốc hội quyết định. Căn cứvào tỷlệphần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định cho từng địa phương và các nguồn thu phân chia giữa các cấp chính quyền địa phương, uỷban nhân dân tỉnh quyết định tỷlệphần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách cấp tỉnh với ngân sách cấp huyện. Uỷ ban nhân dân tỉnh là cơ quan quyết định dự toán ngân sách địa phương, thực hiện phân bổ ngân sách địa phương trên cơ sởbáo cáo của uỷ
ban nhân dân tỉnh và báo cáo thẩm tra của Ban Kinh tế- ngân sách của uỷban nhân dân tỉnh. Trường hợp có thay đổi lớn về thu chi ngân sách của tỉnh, uỷ ban nhân dân tỉnh có quyền điều chỉnh dự toán ngân sách cho phù hợp với tình hình thực tiễn và đúng quyđịnh của pháp luật. Uỷban nhân dân quyết định các chủ trương, biện pháp tổchức thực hiện nhiệm vụkinh tế- xã hội và dự toán ngân sách địa phương. Uỷban nhân dân tỉnh còn quyết định một số khoản thu vềphí, lệphí và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật. Việc lập kếhoạch vốn đầu tư phát triển từngân sáchnhà nước hoàn thành khi dự toán ngân sách tỉnh đã được uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thông qua.
Cùng với việc lập kế hoạch vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, uỷban nhân dân tỉnh còn xây dựng và ban hành cơ chế, chính sách đối với vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước một cách đồng bộ, kịp thời và phù hợp với những điểm đặc thù của đầu tư phát triểnởtừngđịa phương, bao quát đầy đủ, toàn diện các giai đoạn của quy trìnhđầu tư phát triển. Các chính sách này hướng tới thực hiện các mục tiêu cụthểcủa từng dự án đầu tư, của cả chương trìnhđầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội theo chiến lược phát triển từng ngành, lĩnh vực và chiến lược phát triển kinh tế- xã hội của cả nước.
* Tổchức thực hiện kếhoạch vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước Tổ chức thực hiện kế hoạch vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước là quá trình sửdụng tổng hợp các biện pháp kinh tế, tài chính và hành chính nhằm biến các chỉtiêu vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước trong kế hoạch trở thành thực hiện. Tổchức thực hiện kế hoạch vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước là tuân thủcác chỉtiêu dựkiến ban đầu, mà còn phải phân tíchứng với những biến đổi khách quan khi thực hiện và đảm bảo tính hiệu quảcủa vốnđầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước.
Đây là giai đoạn trọng tâm của quy trình quản lý vốn đầu tư phát triển
từ ngân sách nhà nước. Uỷban nhân dân cấp tỉnh chịu trách nhiệm trực tiếp trong việc tổchức quản lý, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kếhoạch đầu tư phát triển trên địa bàn tỉnh. Ban Quản lý đầu tư ởcác sở thực hiện giám sát việc sửdụng ngân sách dành cho đầu tư phát triển của uỷban nhân dân và các đơn vịsửdụng ngân sách. Các sở, ban, ngành chịu trách nhiệm trước uỷban nhân dân về triển khai kế hoạch vốn đầu tư phát triển thuộc phạm vi mình quản lý.
Thực hiện kếhoạch vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước gồm, phân bổvốnđầu tưphát triển theo kếhoạchđãđược phê duyệt, việc tổchức thực hiện các chương trình, dự án đầu tư, các nhiệm vụ chi đầu tư phát triển trong dựtoán ngân sách, tổchức việc cấp phát vốn và thanh, quyết toán vốn đầu tư phát triển cho các đơn vị thụ hưởng. Mọi khoản cấp phát vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước đều được thực hiện qua hệ thống Kho bạc nhànước.
Trên cơ sở tổng mức vốn được phê duyệt, uỷban nhân dân tỉnh thực hiện phân bổvốnđầu tưphát triển cho các công trình, dựán cụ thể, cho các huyện theo kếhoạch vốnđầu tưphát triển của tỉnh.
Phân bổ vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước cho các công trình, dựánđược thực hiện theo nguyên tắc tuân thủcác quyđịnh Luật ngân sách nhà nước. Theođó, vốn đầu tư thuộc ngân sách nhà nước chỉbốtrí cho các dựán kết cấu hạtầng kinh tế- xã hội. Các công trình, dự án được bốtrí vốn phải nằm trong quy hoạch đã được phê duyệt, có đủ các thủ tục đầu tư theo các quy định vềquản lý vốn đầu tư phát triển. Việc bốtrí vốn tập trung, bảo đảm hiệu quả đầu tư; ưu tiên bốtrí các dựán quan trọng quốc gia và các dựán lớn khác, các công trình, dựán hoàn thành trong kỳkế hoạch, vốn đối ứng cho các dựán ODA, không bố trí vốn cho các dự án khi chưa xác định được rõ nguồn vốn. Việc phân bổvốnđảm bảo dành đủvốn đểthanh toán các khoản nợvàứng trước năm kếhoạch.
Về thẩm quyền phân bổ vốn đầu tư, đối với vốn đầu tư thuộc địa phương quản lý, uỷ ban nhân dân cấp huyện lập phương án phân bổ đầu tư trình uỷ ban nhân dân tỉnh quyết định. Riêng các dự án được đầu tư bằng nguồn vốn đểlại theo Nghịquyết của Quốc hội và Quyết định của Thủ tướng Chính Phủvà dựán bổsung có mục tiêu từ Nhà nước Trung ương cho các địa phương còn phải tuân thủ theo các quy định về đối tượng đầu tư và mục tiêu sửdụng của từng nguồn vốn đầu tư phát triển.
Việc cấp phát vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước được thực hiện trêncơ sởthực hiện nghiêm chỉnh các quy định vềxây dựng công trình.
Điều đó có nghĩa là chỉnhững dự án đầu tư thực hiện đầy đủcác trình tựcủa dự án đầu tư phát triển và xây dựng thì mới được cấp vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước.
Việc cấp phát vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước được thực hiện đúng mục đích. Cấp phát vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước cho các dự án đảm bảo đúng kế hoạch đãđược nhà nước xét duyệt. Đây là một nguyên tắc quan trọng, đảm bảo đầu tưphát triển kinh tế có kế hoạch và cân đối nền kinh tếtrong cả nước, trong mỗi vùng và trong mỗi ngành kinh tế.
Phương thức cấp phát vốn rấtđa dạng. Vốn có thể được cấp một lần, trước khi dựán được tiến hành. Vốn đầu tưcó thể được cấp nhiều lần, theo tiếnđộdựán hoặc mứcđộhoàn thành của dựán, hoặc tạmứng trước...
Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước được thực hiện theo đúng mức độthực tế hoàn thành kế hoạch, trong phạm vi giá dự toán được duyệt.
Điều này nhằm đảm bảo việc cấp phát đúng mục đích, đúng giátrịcủa công trình. Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước được cấp phát trực tiếp cho từng công trình, theo phương thức cấp phát không hoàn trả và cho vay có hoàn trả. Quá trình chi vốn đó được thực hiện dưới sựkiểm tra của cơ quan quản lý cấp phát.
Việc cấp phát vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước được kiểm