1. Quản lý chia cắt, khụng ủồng bộ
Như ủó trỡnh bày ở phần thực trạng cơ chế quản lý của chương II, hiện nay có ít nhất ba bộ quản lý nhà nước thực hiện ba loại quy hoạch trờn cựng một mặt bằng ủất ủai ủụ thị của Thành phố:
Bộ Tài nguyờn và Mụi trường quản lý ủất ủụ thị với tư cỏch ủất ủai là tài nguyên là thành phần quan trọng bậc nhất của môi trường. Bộ Tài nguyên và Môi trường sử dụng công cụ quản lý quan trọng là Quy hoạch sử dụng ủất (QHSDð). Quy hoạch này thể hiện sự phõn bổ, ủiều tiết việc sử dụng tài nguyờn ủất ủai vào mục ủớch phỏt triển kinh tế - xó hội, bảo vệ tài nguyờn mụi trường. Quy hoạch sử dụng ủất là sự sắp xếp mặt bằng theo mục ủớch sử dụng ủất, chủ yếu là ủỏnh giỏ thuận lợi và khú khăn về việc sử dụng tài nguyờn ủất ủể ủưa ra cỏc quyết ủịnh về sử dụng tài nguyờn ủất, quản lý ủất ủai hợp lý, hiệu quả và thõn thiện với mụi trường sinh thái.
Quy hoạch sử dụng ủất ủúng vai trũ tiền ủề ủưa ra những số liệu về diện tớch cỏc loại ủất, phõn bố cho nhu cầu phỏt triển kinh tế xó hội và quốc phòng an ninh. Tuy nhiên các ngành kinh tế xã hội như các ngành công nghiệp, nông nghiệp, y tế, giáo dục, văn hóa, giao thông, viễn thụng, ủiện, v.v.. lại phải căn cứ vào Quy hoạch tổng thể kinh tế xó hội
NGUYÊN NHÂN CỦA TỒN TẠI VÀ NHỮNG THÁCH THỨC ...
ủể xõy dựng cỏc quy hoạch của ngành và Quy hoạch tổng thể kinh tế xó hội này do Bộ Kế hoạch và ủầu tư thiết lập và quản lý (trong ủú cú yờu cầu về mặt bằng ủất ủai cho sự phỏt triển của cỏc ngành kinh tế xó hội).
Quy hoạch sử dụng ủất của Bộ Tài nguyờn Mụi trường ủược Luật ðất ủai qui ủịnh là cơ sở phỏp lý cho việc giao ủất, cho thuờ ủất, thu hồi ủất, chuyển mục ủớch sử dụng ủất giỳp nhà nước quản lý ủất ủai. Tất nhiờn như vậy quy hoạch sử dụng ủất cú tỏc ủộng trực tiếp ủến cỏc ngành kinh tế, xó hội và ủũi hỏi cỏc quy hoạch phỏt triển ngành này phải ủược tớch hợp ủầy ủủ và thống nhất trong quy hoạch sử dụng ủất. Nhưng trờn thực tế, do cơ chế quản lý chia cắt nờn quy hoạch sử dụng ủất mà Sở Tài nguyên và Môi trường Thành phố thiết lập hiện chỉ ở mức “tham vấn hạn chế” cỏc ngành kinh tế xó hội. Vỡ vậy việc quy hoạch ủất ủai cho cỏc ngành kinh tế quy hoạch sử dụng ủất chưa bảo ủảm tiến ủộ thống nhất và tương thích với phần quy hoạch các ngành này trong quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội của Bộ Kế hoạch ðầu tư.
Cựng quy hoạch mặt bằng ủất ủai ủụ thị và cũng là cụng cụ quản lý ủất ủai ủụ thị cũn cú quy hoạch xõy dựng (QHXD). Quy hoạch xõy dựng bao gồm yếu tố sử dụng ủất ủai và yếu tố khụng gian trờn, dưới trong mặt bằng ủất ủai, ủảm bảo phõn bố hợp lý cỏc khu vực của ủụ thị, giải quyết tốt ủược mối quan hệ của cỏc khu chức năng trong ủụ thị tạo ủiều kiện tổ chức tốt cuộc sống và mọi hoạt ủộng của ủụ thị, tổ chức khụng gian kiến trỳc cảnh quan và mụi trường sao cho ủỏp ứng ủược cỏc yờu cầu về một thành phố năng ủộng phỏt triển về kinh tế, bền vững về mụi trường và an ninh về xó hội, giàu bản sắc và hấp dẫn về du lịch ủồng thời phải hiện ủại và kết nối tốt với hệ thống các thành phố khác trong cả nước cũng như trong khu vực. Quy hoạch này ủược giao cho Bộ Xõy dựng cựng hệ thống cơ quan ngành dọc thiết lập và quản lý.
Như vậy giữa QHSDð và QHXD cú những ủiểm chung là ủều phải tớch hợp ủầy ủủ với quy hoạch tổng thể phỏt triển kinh tế và cỏc quy
CHệễNG III
hoạch ngành. Cả hai cựng quy hoạch trờn mặt bằng ủất ủai Thành phố và ủều phải sắp xếp mặt bằng này sao cho thực hiện ủược mục tiờu cuối cựng là phát triển kinh tế, xã hội, bảo vệ môi trường. Như vậy chúng phải có mối quan hệ tương hỗ chặt chẽ nhịp nhàng và do ủú ủũi hỏi phải ủược ủiều hành quản lý ủồng bộ từ việc thiết lập ủến việc thực thi. Nhưng cũng do cơ chế quản lý chia cắt thuộc hai bộ khác nhau với một hệ thống ngành dọc khác nhau và do nhiều nguyên nhân khác mà hai loại quy hoạch này chưa gắn kết phối hợp ủược với nhau nờn trờn thực tế cú sự trựng lặp về nội dung quy hoạch. Cả hai không rõ quy hoạch nào thực hiện trước và là căn cứ ủể quy hoạch kia phối hợp? Do ủú quy hoạch hướng phỏt triển khụng gian (thuộc quản lý của Sở Quy hoạch xây dựng) và quy hoạch sử dụng ủất (thuộc quản lý của Sở Tài nguyờn Mụi trường) của Thành phố Hồ Chớ Minh hiện nay không trùng khớp nhau về ranh quy hoạch.
Ngoài ra Quy hoạch chi tiết sử dụng ủất do ngành Tài nguyờn và Mụi trường giỳp UBND cỏc cấp thiết lập thỡ nếu là ủất phi nụng nghiệp ở trung tõm ủụ thị sẽ trựng lắp với nhiệm vụ của quy hoạch xõy dựng và nếu là ủất nụng nghiệp sẽ trựng với nhiệm vụ của quy hoạch ngành nụng nghiệp.
ðất ủai là một tài nguyờn ủặc biệt và vụ giỏ bởi mọi hoạt ủộng sống của con người từ quy mụ nhỏ ủến quy mụ lớn ủều ủược tổ chức trờn mặt bằng ủất ủai. ðất là một trong những thành phần mụi trường quan trọng vào loại bậc nhất của con người, hầu hết các nguyên liệu cần thiết cho cuộc sống của con người, kể cả nước, ủều ủược cung cấp từ tài nguyờn ủất. Mặt khỏc, ủất là tài sản, là bất ủộng sản cú giỏ trị kinh tế to lớn, là ủũi hỏi ủầu tiờn ủể xõy dựng cơ sở hạ tầng cho mọi hoạt ủộng sống, do ủú nú thu hỳt sự quan tõm của tất cả mọi người. Hầu hết cỏc diện tớch ủất ủai từ lõu ủó ủược chiếm hữu, khai khỏc, cải tạo, tức ủó cú kết tinh giỏ trị lao ủộng nờn ủó hoàn toàn trở thành tài sản với ủầy ủủ tính chất của một loại tài sản thuộc quyền sở hữu của người tiếp cận, khai
NGUYÊN NHÂN CỦA TỒN TẠI VÀ NHỮNG THÁCH THỨC ...
toàn bộ ủất ủai trong lónh thổ luụn ủược coi là tài sản vụ giỏ thiờng liờng của riờng quốc gia ủú, luụn ủược chỳ trọng gỡn giữ từ thế hệ này ủến thế hệ khác.
Trong thực tế trờn, trong, dưới mặt ủất là nơi liờn quan ủến cỏc hoạt ủộng sản xuất, cư trỳ, giao thụng, giải trớ, khai thỏc, v.v.. và mọi biến ủộng của hoạt ủộng ủú ủều làm chuyển dịch, biến ủổi quy mụ sử dụng mặt bằng ủất ủai. Do vậy, khi xột tới quản lý ủất ủai ủụ thị thỡ hầu như trực tiếp hoặc giỏn tiếp ủụng tới tất cả cỏc vấn ủề khỏc về mặt quản lý ủụ thị như quy hoạch, kiến trỳc, xõy dựng, giao thụng, cấp thoỏt nước, ủiện, bưu chính viễn thông, v.v.. Với giá trị tài nguyên và tài sản, hệ quả của việc sử dụng ủất ủụ thị là rất to lớn và sõu sắc ủối với sự phỏt triển của ủụ thị. Ngoài vấn ủề sống cũn là mụi trường cảnh quan, diện mạo của ủụ thị nú cũn tỏc ủộng ủến sự phõn hoỏ giàu nghốo trong xó hội và ủú luụn là vấn ủề nhạy cảm ủối với sự ổn ủịnh và phỏt triển xó hội.
Mặt khỏc, cựng việc mở rộng ủụ thị là quỏ trỡnh chuyển dịch ủất ủai nụng nghiệp của nụng thụn cận ủụ thị sang ủất chuyờn dựng của ủụ thị.
Việc chuyển dịch thành cụng hay thất bại từ nụng thụn sang ủụ thị (ủụ thị hoỏ) trước hết phụ thuộc vào việc cú sử dụng ủược một cỏch hợp lý và hiệu quả số lượng ủất ủai chuyển từ nụng thụn sang ủất ủụ thị hay khụng? Cỏc vấn ủề xó hội của vựng ủất ủai ủụ thị sẽ rất xỏo ủộng, bất ổn và phức tạp nếu sự chuyển dịch ủất khụng hợp lý, kộm hiệu quả.
Hơn nữa với một ủụ thị như Thành phố Hồ Chớ Minh ngoài cỏc yờu cầu trờn cũn phải nhắm ủến mục tiờu quan trọng là phải kiến tạo trờn ủất ủai Thành phố một “cơ thể” ủụ thị sống ủộng, hài hoà và ủộc ủỏo với bản sắc riờng, năng ủộng và hiện ủại, sẵn sàng cho tiến trỡnh hội nhập.
Rừ ràng là do tớnh chất ủặc biệt của mỡnh, ủất ủai ủồng thời cú nhiều giá trị sử dụng quan trọng. Tuy nhiên, nó chỉ là một mặt bằng do ủú khụng ủược quản lý ủất ủai một cỏch chia cắt mà phải quản lý một cỏch ủồng bộ và thống nhất.
CHệễNG III
Trong thời gian qua chỳng ta ủó phạm vào nguyờn tắc này trong quản lý ủất ủụ thị và những hệ quả của sự quản lý chia cắt này tạo ra sự chồng chéo, sự mâu thuẫn, sự bế tắc, trục trặc của việc vận hành những cụng cụ quản lý, ủặc biệt là cụng tỏc quy hoạch
Việc cùng một lúc các cơ quan khác nhau cùng lập các quy hoạch cho một mặt bằng ủất ủụ thị khụng những gõy lóng phớ, tốn kộm ngõn sách nhà nước, lãng phí nhân công, thời gian mà còn tạo ra nguy cơ thiếu ủồng bộ và chồng chộo, chưa kể ủến bản thõn số liệu cơ sở, cỏc tiờu chớ ủó khụng trựng khớp. Hậu quả là, cụng cụ quản lý quy hoạch khụng sử dụng ủược một cỏch hiệu quả nếu khụng núi là bị vụ hiệu húa bởi trờn cựng một vị trớ một mặt bằng khụng thể ủược chỉ ủạo thực hiện cỏc mục ủớch sử dụng ủất khỏc nhau với ranh quy hoạch khỏc nhau.
ðây là một trong những nguyên nhân giải thích thực trạng QHSDð do Sở Tài nguyên Môi trường Thành phố lập ra một cách công phu nghiờm tỳc, ủược cỏc cấp cú thẩm quyền phờ duyệt, ủược Luật ðất ủai quy ủịnh chặt chẽ nhưng việc giao ủất cho ủối tượng sử dụng lại khụng thể thực hiện ủỳng theo quy hoạch này.
Tình hình cũng tương tự như vậy với QHXD. Theo báo cáo số 1216/SQHKT-TH ngày 29/6/2006 của Sở Quy hoạch kiến trúc Thành phố Hồ Chí Minh với Ủy ban nhân dân Thành phố thì do nhiều quy hoạch ngành quan trọng như quy hoạch giao thông vận tải, quy hoạch ủiều chỉnh cục bộ cỏc khu cụm cụng nghiệp trờn ủịa bàn Thành phố, quy hoạch xử lý chất thải rắn toàn Thành phố, quy hoạch thoỏt nước ủụ thị cho cỏc lưu vực của thành phố, v.v.. vẫn chưa hoàn chỉnh và chưa ủược phê duyệt nên quy hoạch kiến trúc xây dựng của Thành phố vẫn rất bị ủộng trong việc giải quyết cỏc vấn ủề xử lý rỏc, thoỏt nước thải, bố trớ nghĩa trang, nghĩa ủịa, v.v.. Cũng theo bỏo cỏo trờn, cụng tỏc xỏc lập, xỏc ủịnh một số khu vực ủụ thị húa ủể triển khai cỏc ủồ ỏn quy hoạch chi tiết xõy dựng tỷ lệ 1/2000 ủối với cỏc huyện ngoại thành như Bỡnh Chỏnh,
NGUYÊN NHÂN CỦA TỒN TẠI VÀ NHỮNG THÁCH THỨC ...
Nhà Bố, Cần Giờ, HúcMụn… khụng theo quy hoạch chung ủó ủược phờ duyệt mà nhiều ủồ ỏn lại lập trờn phạm vi khu ủất nụng nghiệp hoặc ủất dự trữ. Nhiều quy hoạch chưa cú ủủ thụng tin về ủịa chất (nền ủất yếu, ngập lụt…) về xã hội (gia tăng dân số, quy mô phát triển…) nên không khả thi.
Rừ ràng là, cơ chế quản lý chia cắt ủó gõy ra sự bị ủộng lỳng tỳng cho cỏc cơ quan quản lý ủất ủụ thị vỡ cụng cụ quản lý quan trọng nhất là quy hoạch ủó khụng ủược xỏc lập, ủược vận hành một cỏch ủồng bộ ủặc biệt là trong ủiều kiện thiếu thụng tin và cỏc tiờu chớ, cỏc ủịnh chuẩn chưa thống nhất. Một khi cỏc cụng cụ quy hoạch ủó khụng hiệu quả thì lôgíc thực tiễn là sự phát triển phi kế hoạch sẽ lấn lướt. Kết quả là, cỏc cơ quan quản lý bị ủẩy vào tỡnh thế bị ủộng vỡ phải luụn ủối mặt và phải chạy theo xử lý hệ quả của phát triển tự phát, quan trọng hơn, sự phỏt triển tự phỏt này ủe dọa nghiờm trọng tới sự phỏt triển bền vững của Thành phố.
2. Chưa cú cơ chế tốt ủể phối hợp cỏc tầng quản lý ủất ủai, cụng cụ luật và giỏ ủất chưa vận hành tốt
Hệ thống quản lý ủất ủai cú hai tầng + Quản lý tầm vĩ mô:
Cỏc cơ quan nhà nước cú chức năng chuyờn mụn liờn quan ủến quản lý ủất ủai ở cỏc cấp (chiều dọc) và cỏc cấp chớnh quyền (chiều ngang)
+ Quản lý tầm vi mô:
Cỏc ủối tượng sử dụng ủất bao gồm hộ gia ủỡnh, cỏ nhõn, cỏc tổ chức trong nước, tổ chức cỏ nhõn nước ngoài và cộng ủồng dõn cư.
Theo số liệu tổng ủiều tra ủất ủai 2005 của Sở Tài nguyờn Mụi trường thỡ trong nhiều ủối tượng sử dụng ủất ủụ thị, cả ủất nụng nghiệp và ủất phi nụng nghiệp của Thành phố, ủối tượng sử dụng hộ gia ủỡnh và cá nhân chiếm số lượng lớn về người sử dụng và số diện tích sử dụng.
CHệễNG III
ðất nông nghiệp là 52941 hộ và 81,802,16 ha, chiếm 99,3% số người sử dụng và 66,23% diện tớch ủất nụng nghiệp.
ðất phi nông nghiệp 1019061 hộ và 18,293,46 ha, chiếm 99,2% số người sử dụng và 21,6% diện tớch ủất phi nụng nghiệp.
Như vậy tầng quản lý vi mụ ủất ủụ thị của Thành phố núi chung manh mỳn nhỏ lẻ, ở nhiều ủiều kiện và quy mụ khỏc nhau. Ở ủõy sẽ xuất hiện vụ số cỏc thụng tin phức tạp, ủũi hỏi tầng quản lý vĩ mụ (quản lý nhà nước) phải cập nhật và mó húa ủược ủầy ủủ cỏc thụng tin này vào các công cụ quản lý (luật, quy hoạch, giá cả, v.v..) thì mới có thể quản lý tốt ủược.
Hiện nay lượng thụng tin tổng kết ủể xử lý vĩ mụ ủỏp ứng yờu cầu phỏt triển là chưa ủầy ủủ so với lượng thụng tin xuất hiện ở ủối tượng sử dụng ủất hay, cú thể núi rằng, cỏc cụng cụ ủể quản lý vĩ mụ chưa bao quỏt ủược thụng tin diễn ra trờn thực tiễn. Cú nhiều thụng tin trong thực tế khụng ủược mó húa ủể quản lý nhà nước xử lý khiến cho hệ thống quản lý nhà nước về ủất ủai (quản lý vĩ mụ) hiện là một hệ thống quan liờu. Hầu hết cỏc cụng cụ quản lý ủều nằm trong tỡnh trạng này và hệ quả quản lý yếu kộm xảy ra ở tất cả cỏc khõu cho dự cơ quan quản lý ủang hết sức cố gắng khắc phục. Cú thể nhỡn thấy rừ ủiều này ở một số cụng cụ như quy hoạch, luật, giỏ ủất, v.v..
Ở phần trờn chỳng ta ủó phõn tớch cụng cụ quy hoạch của Thành phố yếu kộm là do bị chia cắt khụng ủồng bộ nhưng cụng cụ này cũn bị kộm hiệu quả do xa rời ủối tượng sử dụng, nghĩa là khụng cú cơ chế tốt phối hợp giữa quản lý vĩ mô và vi mô.
Trong quy trỡnh lập cỏc loại quy hoạch chưa cú quy ủịnh phải cú sự tham gia ý kiến của người dân và trên thực tế việc không có sự tham gia ý kiến của ủối tượng sử dụng ủất vào quy hoạch là phổ biến. Cỏc thụng tin quy hoạch thậm chớ cũn bị giữ kớn ủộc quyền tạo kẽ hở cho lũng ủoạn
NGUYÊN NHÂN CỦA TỒN TẠI VÀ NHỮNG THÁCH THỨC ...
mặt bằng, tăng giỏ ủất ảo, ủầu cơ ủất, hoang húa ủất ủai trong hoạt ủộng kinh tế mà cũn dẫn tới sự phõn húa giàu nghốo, sự bất cụng, tỏc ủộng xấu ủến ủời sống của một bộ phận dõn cư, ủe dọa sự phỏt triển bền vững của Thành phố.
Thông tin giữa hai tầng quản lý vi mô và vĩ mô của công tác quản lý Quy hoạch xõy dựng cũng hầu như tắc nghẽn. Giỏm ủốc Sở Quy hoạch kiến trúc Thành phố thừa nhận tỷ lệ hồ sơ của người dân gửi lên Sở ủược giải quyết ủỳng hạn là rất thấp, thậm chớ cú loại chỉ ủạt 2%1. Nguyên nhân do quy hoạch 1/2000 chưa phủ kín và cơ sở dữ liệu thông tin chưa ủủ trong khi ủú yờu cầu hồ sơ gửi lờn ngày càng nhiều vỡ mức ủộ ủầu tư tại Thành phố tăng nhanh, cụng trỡnh cũng ngày càng ủa dạng, khối lượng công việc quá tải và số lượng nhân viên có hạn.
Như vậy giữa những người sử dụng ủất ủặc biệt là cỏc nhà ủầu tư (quản lý vi mô) và cơ quan quản lý quy hoạch xây dựng (quản lý vĩ mụ) ủó khụng thể kết nối, phối hợp ủể tạo ra hiệu quả sử dụng ủất cao nhất. Người sử dụng ủất khụng chủ ủộng ủặt ra kế hoạch khai thỏc ủất ủai của mỡnh vỡ khụng thể biết khi nào hồ sơ của họ mới ủược xột ủến, khi nào ủược giải quyết, cỏc nhà quản lý thỡ luụn ở trong tỡnh trạng bị ủộng quỏ tải và chớnh ủõy là kẽ hở lớn cho những tiờu cực nảy sinh
Luật và cỏc quy ủịnh dưới luật liờn quan ủến quản lý ủất ủai cũng ở trong tỡnh trạng tương tự. Hiện nay Luật ðất ủai và Luật Dõn sự tuy ủó cú những bước tiến nhưng vẫn chưa tớch hợp ủủ thụng tin ủể giỳp cho việc ủăng ký ủất ủồng bộ về phỏp lý nhằm thống nhất ủược hệ thống sổ sỏch trong cụng tỏc ủăng ký ủất. Nhiều quy ủịnh mõu thuẫn chồng chộo trong nhiều loại giấy cỏc màu giữa cỏc bộ ủó và ủang làm ảnh hưởng nặng nề ủến giao dịch bất ủộng sản của thị trường ủất ủai và tõm lý của người sử dụng ủất.
1 Xem Nguyễn Khoa, “Bao giờ giải quyết ủỳng hẹn hồ sơ của dõn?” Bỏo SGGP 11/4/2007, Giỏm ủốc Sở Quy hoạch kiến trỳc trả lời phỏng vấn