Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN, PHƯƠNG PHÁP LUẬN NGHIÊN CỨU
2.12. Thực trạng và bài học kinh nghiệm quản lý nhà nước trên lĩnh vực văn hóa trong 25 năm đổi mới vừa qua
2.12.1 - Thành tựu a, Về xây dựng luật pháp
25 năm qua, trên lĩnh vực văn hoá, xây dựng luật pháp đã có những tiến bộ và thành tựu đáng ghi nhận.
- Năm 1984, trước thời điểm đổi mới (1986), tình hình sử dụng, phục dựng các di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh diễn biến phức tạp, Hội đồng Nhà nước (nay là Quốc hội) đã thông qua Pháp lệnh Bảo vệ và sử dụng di tích lịch sử, văn hoá và danh lam thắng cảnh. Năm 2001, Quốc hội đã thông qua Luật Di sản văn hoá, gồm 74 điều quy định khá chi tiết việc bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hoá và các biện pháp tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước, nâng cao trách nhiệm của nhân dân trong việc tham gia bảo vệ và phát huy di sản văn hoá.
- Bước vào kinh tế thị trường, lĩnh vực báo chí được coi là lĩnh vực nhạy cảm nhất. Đảng ta đã ra rất nhiều các văn bản chỉ đạo, định hướng hoạt động của báo chí, để báo chí thực sự là phương tiện thông tin đại chúng thiết yếu đối với đời sống xã hội; là cơ quan ngôn luận của các tổ chức của Đảng, cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội, nghề nghiệp;
là diễn đàn của nhân dân. Năm 1989, Quốc hội đã thông qua Luật Báo chí gồm 31 điều khoản. Năm 1989, Quốc hội đã xem xét, điều chỉnh, bổ sung một số điều của Luật Báo chí trên tinh thần bảo đảm quyền tự do báo chí, quyền tự do ngôn luận trên báo chí của công dân; đồng thời đề cao trách nhiệm của báo chí đối với quyền tự do báo chí và quyền tự do ngôn luận
trên báo chí của công dân. Đến năm 2008, trước sự phát triển mạnh mẽ của báo chí và các phương tiện thông tin đại chúng, nhất là báo điện tử trên mạng Internet, Quốc hội đã đưa vào chương trình làm việc xem xét, thông qua việc sửa đổi, bổ sung một số điều luật của Luật Báo chí năm 1999.
- Năm 1993, Quốc hội ban hành Luật Xuất bản, sau 8 năm đất nước thực hiện đường lối đổi mới. Cách đặt vấn đề và nội dung các điều luật thể hiện trong Luật Xuất bản 1993 là nhằm quản lý đưa hoạt động xuất bản vào trật tự trên cả 3 lĩnh vực: biên tập xuất bản sách, in xuất bản phẩm, phát hành xuất bản phẩm. Sau 9 năm thực hiện Luật Xuất bản năm 1993, đến năm 2004, tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XI nước Cộng hòa XHCN Việt Nam đã thông qua Luật Xuất bản năm 2004. Bộ Luật này được sửa đổi một cách căn bản, quy định khá chi tiết, cụ thể những nội dung cơ bản của hoạt động xuất bản trên 3 lĩnh vực: xuất bản, in, phát hành. Tháng 11/2006, nước ta chính thức tham gia Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Theo cam kết với WTO, các sản phẩm xuất bản ở nước ta tham gia vào thị trường thương mại thế giới bắt đầu từ ngày 01/01/2009 trừ sản phẩm sách. Để phù hợp với cam kết trên, năm 2008, Quốc hội khóa XII đã thông qua việc sửa đổi một số điều của Luật Xuất bản năm 2004.
- Văn hoá hoạt động trong cơ chế thị trường, sản phẩm văn hoá là kết tinh trí tuệ và sự lao động sáng tạo của mỗi cá nhân, tập thể. Do vậy, Nhà nước phải có cam kết pháp lý bảo hộ quyền sở hữu trí tuệ, quyền tác giả và quyền liên quan đến quyền tác giả. Xuất phát từ yêu cầu thực tiễn của hoạt động văn hoá, năm 2005, Quốc hội đã thông qua Bộ Luật Dân sự, trong đó có Phần thứ sáu - Quyền sở hữu trí tuệ và Chương XXXIV - Quyền tác giả và quyền liên quan, quy định khá cụ thể đối tượng, việc sử dụng và chuyển giao các sản phẩm liên quan đến quyền sở hữu trí tuệ, quyền tác giả và quyền liên quan. Cũng trong năm 2005, Quốc hội đã thông qua Luật Sở hữu trí tuệ, quy định chi tiết về quyền tác giả và quyền liên quan, việc bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ, đưa ra những điều luật cụ thể xử lý xâm phạm quyền sở hữu trí tuệ bằng các biện pháp dân sự, hành chính và hình sự.
- Năm 2006, Quốc hội thông qua Luật Điện ảnh, quy định về tổ chức và hoạt động điện ảnh; quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân tham
gia hoạt động điện ảnh, bao gồm các khâu sản xuất phim, phát hành phim và phổ biến phim.
- Hoạt động của các doanh nghiệp văn hoá còn được điều chỉnh bằng các bộ luật: Luật Ngân sách nhà nước (1997); Luật Thuế giá trị gia tăng (1997); Luật Doanh nghiệp (2000, 2005); Bộ Luật Lao động và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ Luật Lao động (2002, 2006 và năm 2007); Luật Thương mại (1997), Luật Thuế xuất khẩu, nhập khẩu, Luật Đầu tư...
- Ngoài các Bộ Luật nói trên có liên quan trực tiếp đến hoạt động văn hoá do Quốc hội ban hành, thời gian qua, Thường vụ Quốc hội cũng tích cực triển khai cùng các cơ quan hữu quan xây dựng và thông qua những Pháp lệnh liên quan đến lĩnh vực văn hoá như sau:
+ Pháp lệnh về giải thưởng Hồ Chí Minh, giải thưởng Nhà nước;
+ Pháp lệnh công nhận danh hiệu Nghệ sỹ Nhân dân, Nghệ sỹ Ưu tú;
+ Pháp lệnh Thư viện (2001);
+ Pháp lệnh Phí và lệ phí (2001);
+ Pháp lệnh Quảng cáo (2001); ...
Như vậy, dưới góc độ quản lý nhà nước, Nhà nước ta đã rất khẩn trương đưa vào chương trình hoạt động của Quốc hội xem xét, thông qua nội dung nhiều Luật quan trọng, có tính nhạy cảm, thuộc lĩnh vực văn hoa, tạo hành lang pháp lý cho văn hoá phát triển đúng hướng, vững chắc trong cơ chế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa, thực hiện tốt chức năng giáo dục chính trị - tư tưởng, chức năng định hướng các chuẩn giá trị của văn hoá.
b, Về bộ máy quản lý nhà nước về văn hoá
Nhà nước ta rất quan tâm đến việc cải cách bộ máy quản lý nhà nước về văn hoá. Xu hướng cải cách là xây dựng bộ máy Nhà nước tinh gọn, nâng cao chất lượng phục vụ người dân, phát huy vai trò của các cơ quan giám sát, thanh tra, kiểm tra để ngăn ngừa và xử lý kịp thời các sai phạm.
Ở tầm vĩ mô, Nhà nước sắp xếp để hình thành Bộ có chức năng quản lý đa ngành. Năm 2007, Quốc hội thông qua Nghị quyết sắp xếp cơ quan quản lý nhà nước về văn hoá thành 2 Bộ: Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch và Bộ Thông tin và Truyền thông. Cách sắp xếp này theo nguyên
tắc gắn các hoạt động văn hoá, thể thao (một dạng văn hoá thể chất) với hoạt động Du lịch. Văn hoá và Du lịch hỗ trợ nhau để phát triển, còn hoạt động thông tin thì gắn với phát triển cơ sở hạ tầng bưu chính, viễn thông, lấy phát triển bưu chính, viễn thông làm nền tảng cho phát triển các loại hình thông tin.
Trong mỗi bộ đều có cơ quan thanh tra gồm nhiều bộ phận thanh tra chuyên sâu cho mỗi đối tượng cụ thể về văn hoá .
Dưới cấp huyện vẫn giữ Phòng Văn hoá – Thông tin, chịu sự chỉ đạo của 2 Bộ: Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch và Bộ Thông tin và Truyền thông.
Cấp xã, trước năm 1986, các xã, phường, thị trấn đều thành lập Ban Văn hoá Thông tin nhưng sau khi HTX nông nghiệp, HTX thủ công, HTX dịch vụ mua bán kiểu cũ bị tan rã, nguồn kinh phí cấp cho Ban Văn hoá Thông tin bị thu hẹp nên nhiều xã, phường, thị trấn nếu có điều kiện về ngân sách thì giữ (ví dụ huyện Hải Hậu, tỉnh Nam Định), còn không có điều kiện thì công tác quản lý nhà nước về văn hoá trên địa bàn xã, phường, thị trấn do lãnh đạo chính quyền cấp xã trực tiếp chỉ đạo. Tham mưu cho chính quyền có một công chức xã hưởng ngân sách Nhà nước theo dõi về văn hoá - xã hội.
Xu hướng cải cách là giảm đầu mối, hạn chế sự chồng chéo chức năng của các bộ phận để bộ máy quản lý bớt cồng kềnh, làm việc có hiệu quả.
Ngoài ra, Chính phủ có quy định trách nhiệm của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ trong việc phối hợp với Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch; Bộ Thông tin và Truyền thông thực hiện thống nhất quản lý nhà nước về báo chí. Thực hiện chủ trương này, Bộ ngoại giao có bộ phận quản lý phóng viên báo chí nước ngoài, các trung tâm báo chí nước ngoài ở Việt Nam.
Tích cực thực hiện cải cách hành chính, từ năm 2000 đến nay, Chính phủ có chủ trương phân cấp, phân quyền quản lý cho cấp dưới;
từng bước tách các doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh văn hóa ra khỏi cơ quan quản lý nhà nước; mạnh dạn trao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp. Năm 2006, Chính phủ ban hành Nghị định số 43/2006/NĐ-CP quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập.
2.12.2. Những hạn chế, yếu kém trong quản lý nhà nước về văn hoá 25 năm qua, những hạn chế, yếu kém trong quản lý nhà nước về văn hoá nổi rõ một số vấn đề như sau:
Thứ nhất, công tác thể chế các quan điểm, đường lối về văn hoá của Đảng thành luật pháp, chính sách của các cơ quan quản lý nhà nước còn rất chậm.
Ví dụ: Nghị quyết Trung ương 5 (khoá VIII) về xây dựng và phát triển nền văn hoá Việt Nam tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc ban hành ngày 16/7/1998, sau đó, ngày 17/9/1998, Chính phủ ban hành Chương trình hành động thực hiện Nghị quyết Trung ương 5 (khoá VIII) về văn hoá có chương trình III: Xây dựng luật pháp và các cơ chế chính sách, đặt ra mục tiêu:
+ Thời gian hoàn thành Luật Báo chí (sửa đổi): Quý IV năm 1998.
+ Thời gian hoàn thành Luật Di sản văn hoá dân tộc: Quý II năm 1999.
+ Thời gian hoàn thành Luật Quảng cáo, Luật Điện ảnh, Luật Xuất bản (sửa đổi): Quý III năm 1999.”
Thực tế diễn ra: Luật Báo chí (sửa đổi) được Quốc hội thông qua vào tháng 12/1999, chậm 1 năm. Luật Di sản văn hoá được Quốc hội thông qua vào tháng 6/2001, chậm 2 năm. Luật Xuất bản (sửa đổi) được Quốc hội thông qua vào tháng 12/2004, chậm 5 năm. Luật Điện ảnh được Quốc hội thông qua vào tháng 6/2006, chậm 7 năm. Luật Quảng cáo, Thường vụ Quốc hội phải ban hành Pháp lệnh Quảng cáo vào tháng 11/2001 và đến nay vẫn đang ở thời kỳ xây dựng dự thảo Luật Quảng cáo.
Cùng tình trạng trên, nhiều đề án, chính sách nêu ra trong Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết Trung ương 5 (khoá VIII) về văn hoá đều chậm 5 đến 7 năm, thậm chí nhiều đầu việc đến nay vẫn chưa thực hiện.
Thứ hai, việc ban hành luật thiếu đồng bộ, chất lượng của nhiều bộ luật về văn hoá chưa cao.
Những bộ luật ở thời kỳ đầu những năm đổi mới như Luật Báo chí năm 1989, Luật Xuất bản năm 1993 chủ yếu là luật khung đưa ra những quy phạm pháp luật cơ bản và phải chờ nghị định của Chính phủ hướng dẫn thì luật mới vào được cuộc sống.
Luật khung ra đời, việc ban hành nghị định hướng dẫn không được thực hiện ngay mà phải chờ vài năm. Ví dụ: Luật Báo chí được Quốc hội thông qua tháng 12/1989 thì đến tháng 4/1992 Hội đồng Bộ trưởng mới ban hành Nghị định 133-HĐBT quy định chi tiết thi hành Luật Báo chí, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Báo chí, chậm 3 năm.
Sau 23 năm thực hiện đường lối đổi mới, Luật Báo chí và Luật Xuất bản đã 3 lần sửa đổi: Luật Báo chí (1989,1999,2008 đang sửa), Luật Xuất bản (1993, 2004, 2008).
Nhà nước có chủ trương xã hội hóa cho phép các thành phần kinh tế tham gia hoạt động văn hóa nhưng luật chưa đưa ra các điều khoản điều chỉnh. Ví dụ: Pháp lệnh Thư viện chưa điều chỉnh mô hình thư viện tư nhân có phục vụ cộng đồng và mô hình thư viện có yếu tố nước ngoài phục vụ rộng rãi công chúng Việt Nam đang hoạt động trên lãnh thổ Việt Nam.
Đề tài đã tiến hành khảo sát nhận thức của cán bộ và nhân dân về mức độ hoàn thiện của hệ thống văn bản pháp luật trong lĩnh vực văn hoá như Luật di sản văn hoá, Luật báo chí, Luật xuất bản... kết quả khảo sát cho thấy:
Bảng 7: Đánh giá mức độ hoàn thiện của hệ thống văn bản pháp luật trong lĩnh vực văn hoá như Luật di sản văn hoá, Luật báo chí, Luật xuất bản...
Các mức độ Số lượng Tỷ lệ
1. Hoàn thiện 160 7.7
2. Hoàn thiện một phần 1356 65.1
3. Chưa hoàn thiện 441 21.2
4. Không biết 125 6.0
Tổng 2082 100.0
Đánh giá mức độ hoàn thiện của hệ thống văn bản pháp luật trong lĩnh vực văn hoá như Luật di sản văn hoá, Luật báo chí, Luật xuất bản...
thể hiện ở bảng khảo sát trên cho chúng ta thấy người trả lời đánh giá mức độ hoàn thiện ở mức thấp, chỉ có 160 người (chiếm 7,7%) tổng số người được hỏi cho rằng đã hoàn thiện. Tỷ lệ này rất thấp và phần lớn người trả
lời cho rằng hiện nay chỉ hoàn thiện một phần, có 1356 người (chiếm 65,1%) nhận định như vậy. Số người trả lời cho rằng hiện nay hệ thống văn bản pháp luật trong lĩnh vực văn hoá như Luật di sản văn hoá, Luật báo chí, Luật xuất bản... phần lớn là chưa hoàn thiện, có 441 người (chiếm 21,2%) số người trả lời cho rằng chưa hoàn thiện. Như vậy, kết quả này cho thấy người trả lời nhận thấy hệ thống văn bản pháp luật trong lĩnh vực văn hoá như Luật di sản văn hoá, Luật báo chí, Luật xuất bản... hiện nay chưa hoàn thiện, hoặc chỉ hoàn thiện một phần. Điều đó cho thấy họ nhận thức khá đầy đủ về các luật này và mong muốn hệ thống pháp luật về di sản văn hoá, báo chí, xuất bản ngày càng hoàn thiện hơn, góp phần phục vụ tốt hơn trong công tác lãnh đạo và quản lý văn hoá ở nước ta trong giai đoạn hiện nay.
Thứ ba, thiếu tầm nhìn xa, chưa coi trọng việc xây dựng chiến lược, quy hoạch, quy chế hoạt động của các lĩnh vực văn hoá dẫn tới hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước về văn hoá thấp kém, sa vào vụ việc, lúng túng giải quyết tận gốc vấn đề văn hoá bức xúc nảy sinh. Hệ lụy là chưa đề cao được chức năng giáo dục tư tưởng của văn hóa, chưa đẩy lùi được hiện trạng “thương mại hóa” trong các lĩnh vực văn hóa, sản sinh ra những sản phẩm văn hóa chiều theo thị hiếu thấp kém, hạ thấp các chuẩn mực giá trị xã hội. Do thiếu tầm nhìn chiến lược nên khi có sự việc văn hóa nảy sinh gây bức xúc xã hội thì đưa ra biện pháp cấm đoán. Ví dụ: Cục Xuất bản Bộ Thông tin và Truyền thông tạm dừng việc xác nhận đăng ký kế hoạch xuất bản của nhà xuất bản đối với các đề tài truyện tranh dịch của nước ngoài, sau khi một loạt truyện tranh dịch có yếu tố sex xuất bản tung ra thị trường.
Thứ tư, bộ máy quản lý nhà nước về văn hóa cồng kềnh, ôm đồm, thiếu phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, dẫn tới chồng chéo chức năng, cản trở hiệu lực và hiệu quả của bộ máy quản lý nhà nước. Mô hình tổ chức thiếu ổn định, luôn thay đổi, có mô hình ra đời thiếu tính khoa học hạn chế hiệu quả công tác.
Thời kỳ đầu đổi mới bộ máy Nhà nước có bộ phận tham mưu nào thì bên Đảng cũng có bộ phận tương ứng.
Từ thời kỳ đổi mới đến nay, văn hóa, thông tin, thể thao, du lịch...
đã qua 4 lần tách, nhập. Mô hình hiện nay chưa thuyết phục: Ở Trung ương có 2 bộ (Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch – Bộ Thông tin và Truyền
thông); cấp tỉnh có 2 sở (Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch – Sở Thông tin và Truyền thông); cấp huyện có 1 phòng (Phòng Văn hóa – Thông tin);
cấp xã có 1 ban (Ban Văn hóa – Xã hội).
Phải mất hàng chục năm mới tách bạch dần cơ quản quản lý nhà nước về văn hoá ra khỏi cơ quan hoạt động sự nghiệp và các doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh, xoá bỏ cơ chế vừa đá bóng vừa thổi còi.
Ví dụ: Trước năm 1995, hầu hết các phòng văn hoá – thông tin ở tuyến huyện, thị xã vừa tham mưu cho chính quyền huyện về quản lý nhà nước vừa thực hiện các hoạt động sự nghiệp văn hoá với chức năng của một nhà văn hoá hoặc trung tâm văn hoá – thông tin.
Thứ năm, chất lượng đội ngũ cán bộ quản lý văn hoá ở các cấp không theo kịp sự phát triển phong phú, đa dạng, xuất hiện nhiều hiện tượng mới và phức tạp của hoạt động văn hoá, dẫn tới lúng túng trong hoạch định chính sách, lúng túng trong hướng dẫn tổ chức thực hiện, lúng túng trong xử lý các vụ việc vi phạm luật pháp và chính sách về văn hoá.
Ví dụ: Năm 1986, đất nước thực hiện công cuộc đổi mới, phát triển kinh tế nhiều thành phần trong cơ chế thị trường định hướng XHCN, nhưng phải đến 10 năm sau, từ tổng kết thực tiễn, các cơ quan văn hoá mới tham mưu với Trung ương Đảng và Chính phủ đề ra chính sách xã hội hóa hoạt động văn hoá.
Nhiều mặt yếu kém trong hoạt động văn hóa mà lỗi là do công tác quản lý nhà nước không xử lý kịp thời, như: còn để tư nhân núp bóng ra báo; các nhà xuất bản bán giấy phép cho liên doanh, liên kết xuất bản sách; chưa ngăn chặn được tình trạng in lậu; chưa ngăn chặn hiện tượng đưa ra “cảnh nóng” tình ái, cảnh ma quỷ rùng rợn trên sân khấu biểu diễn;
một số chương trình phim, chương trình văn nghệ trên phương tiện thông tin đại chúng do quá chăm chút quảng cáo mà hạ thấp nội dung; tốc độ xã hội hóa còn chậm;
Thứ sáu, chưa coi trọng đúng mức công tác nghiên cứu khoa học trên các lĩnh vực văn hóa nên bị động trong dự báo các xu hướng phát triển văn hoá, chưa kịp thời xây dựng các căn cứ khoa học phục vụ hoạch định chính sách, đề ra những giải pháp khả thi huy động được mọi nguồn lực xã hội cho phát triển văn hoá. Những vấn đề chính trị “nóng” ở 3 Tây ( Tây Bắc, Tây Nguyên, Tây Nam bộ) có nguyên nhân từ chính sách văn hóa đối với các dân tộc thiểu số. Đế nay chúng ta vẫn chưa có chiến lược