Quan liêu là một hiện tượng lịch sử xã hội, nảy sinh trong xã hội có giai cấp và nhà nước, gắn liền với các thể chế nhà nước. Từ khi có nhà nước thì trong đời sống xã hội bắt đầu xuất hiện hiện tượng quan liêu. Quan liêu biểu hiện rõ nhất và tập trung nhất ở trong hoạt động nhà nước, gắn liền với tổ chức bộ máy, phương thức tổ chức và hoạt động của bộ máy quyền lực, với các công cụ và phương tiện quản lý và với những công chức, viên chức nhà nước được giao chức trách, nhiệm vụ thực thi quyền lực.
Quan liêu đối lập và xa lạ với dân chủ. Nó là sản phẩm mà xã hội và dân chúng không mong muốn nhưng một khi xã hội đã tổ chức thành nhà nước, tức là đã xuất hiện xã hội chính trị với một thể chế nhà nước và đã định hình thì xã hội và dân chúng thường phải đối diện trực tiếp với hiện tượng phức tạp đó. Đó là bệnh quan liêu, nạn quan liêu của nhà nước, trong thể chế nhà nước.
Trong lịch sử, không một nhà nước nào lại không ít nhiều mắc phải khuyết tật này.
Nhà nước là một tổ chức quyền lực. Nhà nước thực hiện vai trò của nó là quản lý, điều hành các hoạt động của xã hội trên mọi lĩnh vực. Các chức năng của nhà nước đều hướng vào thực hiện vai trò đó. Hệ thống tổ chức nhà nước cùng với bộ máy và con người (các công chức, viên chức), các công cụ, phương tiện đảm bảo cho sự vận hành của bộ máy được lập ra, do đó là một đòi hỏi tất yếu. Đặc trưng của hệ thống tổ chức và hoạt động quản lý là tính nhiều cấp độ, từ trên xuống, từ dưới lên, đó là chiều dọc của hành chính nhà nước, có trong tất cả các bộ phận cấu thành nhà nước: lập pháp, hành pháp, tư pháp. Ngoài ra, hoạt động quản lý còn phải quản lý ngành, khu vực và lãnh
thổ. Đó là chiều ngang, là các quan hệ chiều ngang. Quan liêu, tham nhũng biểu hiện ra bởi sự tác động, chi phối lẫn nhau giữa các lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội, văn hoá.
Các quan hệ trên – dưới, dọc – ngang này lại thường đan xen vào nhau, cùng nhau tác động vào hoạt động nhà nước, vào xã hội, có ảnh hưởng cả trực tiếp lẫn gián tiếp tới cuộc sống và hoạt động của người dân, tới sự phát triển hoặc giảm phát của cá nhân và xã hội, tuỳ thuộc vào sự tác động này đúng hay sai, hợp lý hay phi lý, năng động hay trì trệ.
Nói tới nhà nước là nói tới sức mạnh của quyền lực tập trung, tiêu biểu cho quyền lực và ý chí chung, do dân chúng uỷ quyền cho nhà nước thực hiện. Chính từ đây, sức mạnh của quyền lực và ý chí của chủ thể quyền lực in dấu rất đậm nét vào phương thức quản lý và các phương pháp điều hành quản lý. Đó là phương thức hành chính, phương pháp dùng mệnh lệnh, phương pháp tác động tới đối tượng quản lý bằng quyền uy, chức trách, thẩm quyền.
Các công cụ và phương tiện để thực thi quyền lực nhà nước là luật pháp, chỉ thị, sắc lệnh, quy định với những đảm bảo vật chất của nó thường có sức mạnh cưỡng chế, bắt buộc phải thi hành, chấp hành đối với các công dân và sự thừa hành công vụ đối với các công chức, viên chức trong các tháng bậc của hệ thống tổ chức. Đi kèm với nó là các cơ chế và chính sách. Trong tính hiện thực của thế chế nhà nước, tất cả những phương thức, phương pháp, công cụ và phương tiện đó được văn bản hoá, hành chính hoá, pháp lý và pháp chế hoá.
Đó là một tất yếu tự nhiên đối với nhà nước. Từ đây nảy sinh hiện tượng quan liêu, sự phát triển của quan liêu đã trở thành một căn bệnh của nhà nước.
Tính chất tầng nấc của việc tổ chức các cơ quan nhà nước và phương thức quản lý điều hành thiên về hành chính, mệnh lệnh quyền uy trong sự phát triển thái quá của nó, trong việc lạm dụng nó quá mức, vượt ra khỏi giới hạn cần thiết và không được kiểm soát, biến nó thành cứu cánh, dẫn tới chỗ nhà nước bị quan liêu hoá và xã hội vấp phải một lực cản nặng nề cản trở sự phát triển, đó là bệnh quan liêu, nạn quan liêu trong thể chế nhà nước.
Quan liêu là cách lãnh đạo, chỉ đạo thiên về dùng mệnh lệnh, giấy tờ, xa rời thực tế cuộc sống, xa cách quần chúng. Quan liêu biểu hiện ra với tác phong quan liêu, bệnh quan liêu. Người mắc bệnh quan liêu thường rơi vào quan cách và quan dạng.
Quan cách là cái kiểu cách như quan lại trước dân, cố làm ra vẻ là kẻ bề trên, có uy quyền. Còn quan dạng là người có dáng điệu như quan lại, cố làm ra vẻ oai vệ, khác với mọi người bình thường, cốt để gây ấn tượng về vị trí, chức quyền của mình trong con mắt của người khác, làm cho họ (hoặc là người dưới quyền, hoặc là dân chúng) phải sợ, phải chịu khuất phục.
Những biểu hiện bề ngoài này của quan liêu, quan cách và quan dạng, một mặt khắc hoạ bộ mặt tâm lý của nó, mặt khác cho thấy những thói xấu về đạo đức mà những kẻ quan liêu chủ nghĩa mắc phải. Đó chính là thói háo danh, tham vọng quyền lực, sính hình thức, lạm dụng hình thức để tô vẽ cho vị thế và sức mạnh quyền uy của mình. Vì thế quan liêu thường đi liền với thói hách dịch, cửa quyền.
Ở công sở và trong quan hệ với đồng sự cấp dưới, kẻ quan liêu bao giờ cũng tạo cho mình ra vẻ một nhân vật quan trọng, thậm chí không ai thay thế được. Nó cũng cố tạo ra cái khoảng cách giữa mình với người khác, nhất là với những người dưới quyền, thừa hành nhiệm vụ và với dân chúng khi họ có công việc phải đến công sở, phải tiếp xúc với các quan chức. Chủ quan, kiêu ngạo, hợm hĩnh, thích tự huyễn hoặc bản thân và ưa thói tâng bốc, xu nịnh của kẻ khác, đó là những thói xấu mà kẻ quan liêu thường mắc phải.
Trên thực tế, đây chính là chỗ, kẻ quan liêu thường tự mâu thuẫn với chính mình. Vì sao vậy? Vì mọi biểu hiện quan cách, quan dạng nêu trên, xét đến cùng chỉ là sự che đậy giả tạo những sự thiếu hụt trong năng lực và phẩm chất của bản thân họ. Những sự thiếu hụt đó sẽ bộc lộ ra trong công việc, trong làm việc và quan hệ với con người. Để che đậy những chỗ thiếu hụt đó, kẻ quan liêu phải tự tạo cho mình một bộ mặt khác như một cái mặt nạ, đó là một cách giả nhân cách, cố dùng ý chí để khẳng định uy quyền. Nó cũng chỉ có thể làm được điều đó, nhờ nó đang có chức, có quyền. Diện mạo, tác
phong, kiểu cách quan liêu này là bằng chứng tự đánh giá sai lầm về chính bản thân mình của kẻ quan liêu.
Xét về mặt nhân cách, từ phương diện con người cá nhân của người có quyền, có chức thì kẻ quan liêu bao giờ cũng là người thiếu tự tin, thiếu tinh thần tự phê phán, nhưng lại thường hay phê phán người khác, thường hay chủ quan, định kiến trong đánh giá con người và công việc.
Cái gốc của những yếu kém này là ở chỗ, họ không có năng lực thực chất và không có niềm tin ở con người. Do đó, người có quyền chức mà mắc bệnh quan liêu, xa rời thực tiễn cuộc sống và xa rời quần chúng thì dễ sinh ra trì trệ, bảo thủ. Tư duy kinh nghiệm chủ nghĩa và bệnh giáo điều đã ngăn cản họ tới cái mới. Họ càng không thể đấu tranh cho cái mới, ủng hộ và bảo vệ những nhân tố mới, tích cực và tiến bộ nảy sinh trong quá trình phát triển. Đơn giản là ở họ không có nhu cầu đổi mới, không sẵn sàng tiếp nhận đổi mới mà trước hết là đổi mới chính mình. Trước sức ép của thực tế, khi tất yếu phải nhập cuộc theo xu thế đổi mới, người mắc bệnh quan liêu chủ nghĩa thường chỉ đổi mới một cách hình thức, chiếu lệ, lời nói thường không đi đôi với việc làm, mượn hình thức đổi mới để duy trì một hiện trạng không đổi mới. Ở một trạng thái khác, đổi mới một cách cực đoan, không có quan điểm thực tiễn và phát triển, cũng lại là một biểu hiện quan liêu trong tư duy và hành động. Về thực chất, nó không hiểu biết con người và cuộc sống, không quan tâm tìm hiểu xem cuộc sống đang đòi hỏi cái gì, con người đang có những nhu cầu bức xúc nào cần phải giải quyết và do đó cần phải đổi mới như thế nào.
Những người nhiễm phải bệnh quan liêu với những biểu hiện nêu trên, chung quy lại là người thoát ly thực tiễn, không hiểu và không nắm được tình hình thực tế đang diễn biến ra sao, không có mối liên hệ mật thiết với con người, nói rộng ra là với quần chúng nhân dân. Họ không có thói quen cập nhật thông tin, không chịu lắng nghe những thông tin phản hồi, vừa coi thường lại vừa sợ những thảo luận, tranh luận, những ý kiến khác biệt. Theo đó, những thiếu hụt kiến thức và thông tin, những yếu kém về năng lực trí tuệ, sự hiểu biết hời hợt, nông cạn về chuyên môn nghiệp vụ đã dẫn tới quan liêu
của cán bộ và công chức, nhất là ở những người lãnh đạo. Tiếp dân (bao gồm tiếp xúc với dân và giải quyết các yêu cầu, nguyện vọng của dân) một cách chiếu lệ, hình thức, hứa suông mà không thực hiện lời hứa, đùn đẩy công việc và trách nhiệm cho người khác hoặc không dám quyết định, không có dũng khí chịu trách nhiệm, cái gì cũng phải xin ý kiến cấp trên, thụ động chờ đợi cấp trên… cũng là biểu hiện quan liêu chủ nghĩa. Như vậy, quan liêu còn đồng thời là thái độ vô trách nhiệm, lảng tránh trách nhiệm, nghĩa vụ và bổn phận của mình trước dân chúng.
Xa rời cuộc sống và dân chúng mà quan liêu thì điều đó cũng có nghĩa là, người mắc bệnh quan liêu chủ nghĩa là người thiếu thái độ lao động tận tâm và tận lực, thường có thiên hướng hành chính hoá mọi công việc, chỉ quen với thói ra lệnh, chỉ thị, giấy tờ công văn, hoạt động lãnh đạo và quản lý chỉ khuôn vào giới hạn 4 bức tường trong phòng giấy (văn phòng). Thói quen thường ngày của họ chỉ là ra lệnh, áp đặt bằng mệnh lệnh, chỉ thị, không chịu điều tra, nghiên cứu để phát hiện tình hình, để điều chỉnh và sửa sai trên cơ sở những ý kiến đề xuất, góp ý của những người dưới quyền hay đồng cấp, của quần chúng nhân dân.
Vì lẽ đó, nói tới quan liêu, người ta thường nghĩ ngay tới tác phong quan liêu, bệnh giấy tờ và nạn hội họp… Đây chính là biểu hiện trực tiếp và dễ nhận biết về bản chất của quan liêu ở đằng sau và bên trong những hiện tượng bề ngoài đó.
Quan liêu, nói một cách khái quát là sự xa lạ, sự đối lập với dân chủ, trong quan hệ giữa tổ chức bộ máy của thể chế và những người có chức có quyền với dân chúng. Bộ máy lập ra để thực thi sự uỷ quyền của dân do bị quan liêu hoá đã bị sơ cứng, giảm sút năng lực hành động để thực hiện quyền dân chủ và làm chủ của dân. Những công chức, viên chức của bộ máy do dân uỷ quyền, trong môi trường và cơ chế quan liêu, hành chính hoá đã suy giảm tính chất đại diện sự uỷ quyền của dân. Một bộ phận trong số họ đã bị thoái hóa, biến chất, hành động của học ngày càng xa dần mục tiêu phấn đấu vì lợi
ích, quyền lực của nhân dân. Nói tóm lại, xa dân và không bị kiểm soát củ dân chi phối đã dẫn tới quan liêu.
Một khi dân chủ bị vi phạm hoặc dân chủ hình thức thì dân chúng không thể thực hiện được quyền làm chủ và vai trò của người chủ của mình, do đó cũng không thể kiểm tra, giám sát được hoạt động và hành vi của những người có chức, có quyền. Quan liêu sẽ tiếp tục phát triển thành một chứng bệnh nhà nước. Sự biến dạng của quyền lực với những biểu hiện lộng quyền và lạm quyền làm cho quyền lực bị tha hoá, chế độ uỷ quyền bị hình thức hoá, tập trung dân chủ bị lệch lạc, biến thành tập trung quan liêu ở phía trên và tình trạng tự do vô chính phủ ở phía dưới.
Gốc rễ sâu xa của quan liêu và mọi chứng bệnh khác của thể chế nhà nước chính là chủ nghĩa cá nhân, vị kỷ ở những người có chức có quyền.
Hồ Chí Minh đã phát hiện và đánh giá bản chất của quan liêu không chỉ ở thể chế, cơ chế mà còn ở đạo đức, phẩm hạnh của cán bộ. Nó biểu hiện rõ nhất ở thái độ và hành động vô trách nhiệm của các quan chức và công chức nói chung đối với dân chúng.
Người nhấn mạnh rằng, vì sao quan liêu? và Người tự trả lời: quan liêu là do xa dân, ghét dân, không tin dân, sợ dân, không thương dân và coi thường nhân dân, đứng trên dân chúng để ra lệnh chứ không hoà mình vào dân chúng để bàn bạc dân chủ với dân, phát huy sức mạnh của dân, thuyết phục dân và phục vụ tận tuỵ dân chúng.
Vì vậy, để đấu tranh chống quan liêu thì phải ra sức phát huy và thực hành dân chủ, đấu tranh chống chủ nghĩa cá nhân, trau dồi đạo đức cách mạng.