Chương 2 CÁC VẤN ĐỀ KINH TẾ VÀ XÃ HỘI
2.4. THỎA THUẬN QUỐC TẾ VỀ QUẢN LÝ HỆ THỐNG SÔNG ĐA QUỐC
2.4.1. Khái niệm chung
Tài nguyên nước trên thế giới đang chịu một sự ép to lớn. Môi trường, con người và phát triển kinh tế, các ngành dùng nước và phụ thuộc vào tài nguyên nước, đang phải đối đầu với thách thức của thiên nhiên. Sử dụng và bảo vệ nguồn nước đòi hỏi phải có hệ thống công trình thủy lợi khác nhau, cũng như các chính sách quản lý. Điều này đã là phức tạp đối với từng quốc gia, sẽ lại càng phức tạp hơn đối với các nước có sông quốc tế chảy qua.
Thực tế trên 60% dân số trên thế giới sống ở trong lưu vực của hệ thống sông quốc tế, có nghĩa là cần thiết phải có một tổ chức quốc tế để giải quyết vấn đề nước về cả số lượng và chất lượng. Khi có sự xung đột giữa các dân tộc, Liên hợp quốc và các tổ chức có liên quan được trông chờ để giải quyết và làm giảm sự mâu thuẫn giữa các nước dùng chung nguồn nước bằng quan điểm quản lý có chừng mực hơn của hệ thống nước. Tuy vậy, tổ chức quốc tế cũng có nhiều hạn chế thành công khi hoạt động trong vai trò như vậy.
Tóm lại tổ chức quốc tế có thể tiến hành vai trò của người hòa giải với một số điều kiện nhất định. Những điều kiện đó là: (1) Sự đồng ý cộng tác của các nước có sông quốc tế chảy qua, (2) Sự tham gia của nhà lãnh đạo cao cấp nhất của các
nước đó, và (3) Có sự tham gia của tổ chức thứ ba và chịu giúp đỡ về tài chính ở
mức độ
hiệu quả.
Dưới đây phác họa một số điều kiện tiên quyết đối với các tổ chức quốc tế để có thể thành công hay thất bại trong vấn đề giải quyết mâu thuẫn giữa các nước có sông quốc tế chảy qua. Sau đây là hai ví dụ điển hình về sự thành công trong vai trò trung gian của tổ chức thứ ba, đó là UNDP ở lưu vực sông Mê Kông và sự thất bại của các tổ chức quốc tế ở sông Ganges.
2.4.2. Vai trò của UNDP ở lưu vực sông Mê Kông
Sông Mê Kông chảy từ Tibet, chiều dài sông chính khoảng 2000km chảy qua dãy núi và thung lũng của Trung Quốc và Miến Điện. Sau đó chuyển sang lưu vực sang Lào chảy dọc theo biên giới Lào và Thái Lan chảy qua Cămpuchia và Việt Nam trước khi đổ ra biển Đông Nam Á. Lưu vực phía hạ lưu của sông Mê Kông có diện tích 609000km2 (chiếm khoảng 77% tổng toàn bộ lưu vực sông) bao gồm ở Lào, Cămpuchia, và một phần lớn ở Thái Lan và Việt Nam (Nakayama, 1997).
Tiềm năng về phát điện, tưới, chống lũ, thủy sản, giao thông là rất lớn.
Hiệp ước về phát triển bền vững lưu vực sông Mê Kông được ký bởi đại sứ đặc mệnh toàn quyền của các nước Cămpuchia, Lào, Thái Lan và Việt Nam tại Chiang Rai, Thái Lan vào tháng 4 năm 1995. Hiệp ước đã đưa ra các nguyên tắc về phát triển bền vững, sử dụng, quản lý và bảo vệ nguồn nước và các nguồn tài nguyên trong lưu vực Mê Kông, và các vấn đề thể chế, tài chính, quản lý liên quan đến cơ chế hợp tác giữa các thành viên là các nước nói trên. Hiệp ước còn quyết định thành lập ngay Ủy ban sông Mê Kông để thay thế Ủy ban sông Mê Kông lâm thời trước đó. Quá trình đàm phán giữa các nước tiến đến ký kết hiệp ước được thống nhất với UNDP, tổ chức đóng vai trò là người trung gian, cơ quan thứ ba.
Ủy ban sông Mê Kông đã có một lịch sử phức tạp liên quan đến vấn đề quyền phủ quyết. Tháng 1 năm 1975 Ủy ban sông Mê Kông đã ra một tuyên bố chung về kế hoạch phát triển toàn bộ lưu vực sông gọi là “quản lý tổng hợp lưu
vực sông Mê Kông”, với mục đích tối ưu sử dụng tài nguyên nước của lưu vực bằng cách
thống nhất toàn lưu vực không liên quan đến biên giới giữa các nước. Tuyên bố chung này đã đưa ra cho các nước "quyền phủ quyết". Đến năm 1978 khi Ủy ban sông Mê Kông lâm thời được thành lập, và coi văn kiện 1978 là cơ sở để hình thành Ủy ban. Văn kiện 1978 đã không chú ý đến quyền phủ quyết. Khi Ủy ban sông Mê Kông lâm thời bắt đầu thảo luận về sự gia nhập lại của Cămpuchia và Thái Lan, là các nước phía thượng lưu, đã chống lại quyền phủ quyết. Lúc đó Thái
Lan đã có kế hoạch xây dựng hệ thống phát triển nông nghiệp cho vùng Tây Bắc là dự án Kong Chi Moon. Dự án này sẽ lấy nước của sông Mê Kông. Thái Lan đã lo lắng rằng dự án rất có thể bị cản trở bởi quyền phủ quyết của các nước khác. Việt Nam là nước phía hạ lưu nên chịu ảnh hưởng bất lợi lớn nhất nếu dự án Kong Chi Moon được thực hiện, dòng chảy nước phía hạ hưu sông Mê Kông sẽ suy giảm, gây ra tình trạng thoái hóa đất đai ở vùng đồng bằng sông Mê Kông, ảnh hưởng đến cây lúa và sự nhiễm mặn. Với lý do như vậy, Thái Lan đã yêu cầu Cămpuchia và các thành viên khác chấp thuận văn kiện 1978 mà không trở lại Tuyên bố chung 1975. Để đảm bảo quyền lợi quốc gia, Việt Nam mong muốn có Quyền phủ quyết.
Lúc đó các thành viên khác Lào đã giữ im lặng về vấn đề này.
Sự tranh cãi giữa Việt Nam và Thái Lan đã làm ảnh hưởng đến hoạt động của Ủy ban sông Mê Kông lâm thời. Ủy ban đã bị bế tắc từ tháng 1 năm 1992, khi Thái Lan đã hủy bỏ toàn bộ các cuộc họp. Sự trì hoãn của những cuộc họp này làm cho các nước không thể đi đến thỏa thuận chương trình làm việc của Ủy ban, có thể dẫn đến sự sụp đổ Ủy ban.
UNDP đã lo lắng về sự tan vỡ Ủy ban này, họ đã đầu tư nhiều tiền để giữ lại Ủy ban trong thời kỳ khó khăn đó (từ 1975 đến những năm đầu 1990). Tháng 3 năm 1992, Thái Lan đề nghị các nước thành viên đến Băng Kốc để bàn bạc không nghi thức, Lào và Cămpuchia chấp nhận, nhưng Việt Nam đã từ chối.
UNDP đã tổ chức cuộc họp không chính thức giữa bốn nước vào tháng 10 năm 1992 với mục đích xem liệu các nước có còn chấp nhận duy trì Ủy ban sông Mê Kông lâm thời không. Và UNDP đã đưa ra các chiến lược sau: (a) Nơi gặp mặt giữa bốn nước là một địa điểm trung gian nằm ngoài bốn nước; (b) Không có biên bản của cuộc họp; (c) Không mang theo phiên dịch.
Các nước sau đó đã thỏa thuận để một nhóm làm việc vào năm 1993 sẽ chuẩn bị cho dự thảo hợp tác. Qua 5 cuộc họp của nhóm làm việc từ năm 1993 đến 1994 thì bản “Hiệp ước về phát triển bền vững lưu vực sông Mê Kông” đã hoàn thành và được ký vào tháng 4 năm 1995.
Từ sự thành công của UNDP với vai trò người trung gian trong quá trình đàm phán của hiệp ước có thể rút ra một số kết luận sau đây: (a) Các nước trong lưu vực không thể tự giải quyết với nhau và cần tổ chức thứ ba như là người hòa giải;
(b) UNDP được các nước tin cậy bởi sự ủng hộ lâu dài và chắc chắn đối với Ủy ban sông Mê Kông lâm thời trước đây; (c) Các nước ủng hộ và các tổ chức quốc tế muốn bảo vệ Ủy ban như một cơ chế có ích về thông tin và sự giúp đỡ, và họ giúp UNDP cố gắng bảo vệ Ủy ban khỏi sự đổ vỡ; (d) UNDP có các văn phòng tại mỗi nước nằm trong lưu vực làm nhiệm vụ thông tin và quan sát; (e) Các cuộc hội thảo không được tổ chức theo khung cơ chế của Ủy ban, vì vậy Cămpuchia có thể tham
gia quá trình đàm phán; và (f) Vị trí của cơ quan hành chính trong Ủy ban được để trống, để Ủy ban không dành thế chủ động trong khi đàm phán. UNDP vì vậy có thể đảm bảo làm nhiệm vụ chủ tọa trong suốt cuộc hội thảo (Nakayama, 1997).
2.4.3. Sự thất bại của các tổ chức quốc tế tại sông Ganges
Lưu vực sông Ganges có diện tích 1730000 km2, chiều dài sông chính là 2510 km. Sông bắt nguồn từ sườn dốc phía nam của dãy núi Himalayan ở Ấn Độ.
Sông chảy theo hướng Đông-Nam qua Ấn Độ dọc theo biên giới Bangladesh. Một nhóm sông nhánh bắt nguồn từ dãy núi Himalayan của Trung Quốc, Nepal và Ấn Độ nhập vào sông Ganges. Có ba nhánh sông chính là Karnali, Gandak và Kosi đều chảy từ Nepal, dòng chảy của chúng chiếm 41% tổng lượng dòng chảy năm và khoảng 71% của dòng chảy mùa khô của sông Ganges. Sông Bhagirathi-Hooghly, tại đó có cảng Calcutta, dẫn nước đi từ bờ nam của sông Ganges một khoảng cách ngắn cách nơi nhập vào Bangladesh của sông Ganges (Nakayama,M., 1997).
Bangladesh và Ấn Độ đã ký một hiệp ước 30 năm vào ngày 12 tháng 12 năm 1996 dùng chung nước sông Ganges, hiệp ước này đã chấm dứt sự tranh cãi giữa hai nước về sự dùng nước đơn phương tại đập Farakka hơn hai thập kỷ qua. Hiệp ước này cũng chấm dứt sự độc quyền của Ấn Độ về dùng nước hệ thống nước sạch của Bangladesh trong năm tháng mùa khô từ tháng một đến tháng năm.
Trong quá trình đàm phán giữa hai nước hơn hai mươi năm qua Liên hợp quốc đã đề nghị Ngân hàng Thế giới đứng trung gian giải quyết, và Ngân hàng Thế giới cũng sẵn sàng. Nhưng Liên hợp quốc đã không giải quyết được. Sau đây sẽ trình bày tại sao sự thất bại của tổ chức Quốc tế làm người trung gian:
Vấn đề Ấn Độ lập kế hoạch xây đập Farakka vào năm 1951 tại vị trí cách biên giới với Bangladesh 18 km và hệ thống kênh dài 38 km để chuyển nước của sông Ganges đến sông Hooghly của Ấn Độ, đồng thời kế hoạch này sẽ đảm bảo sự duy trì nước cho giao thông thủy tại cảng Calcuta của Ấn Độ.
Vào thời điểm đó Bangladesh là thuộc địa của Pakistan. Pakistan đã đưa ra các đề nghị khác nhau về việc phân phối nước và có 4 cuộc họp với Ấn độ đều thất bại. Vào năm 1971 Ấn Độ đã giúp Bangladesh giành độc lập, tiếp theo đo hai nước đã ký hiệp ước hữu nghị sử dụng nước vào năm 1972, để Ấn Độ hoàn thành đập vào đầu năm 1975. Ngày 18 tháng 4 năm 1975 hai nước ký một thỏa thuận gọi tên
là ad hoc để
Ấn Độ sử dụng đập. Tổng thống của Bangladesh là Muijibar Rahman đã không có ý kiến gì vì lúc đó ông được Ấn Độ ủng hộ. Ngày 15 tháng 8 năm 1975 ông bị quân đội ám sát, một số cho rằng một trong số những nguyên nhân đó là thỏa thuận ad hoc trong sự tranh cãi của ông với quân đội.
Sau nhiều cuộc họp không nghi thức và có nghi thức ở cấp Bộ để đàm phán và giải quyết nhưng Đại hội đồng Liên hợp quốc vẫn không thể giải quyết được vấn đề tranh cãi trên. Thậm chí Ngân hàng Thế giới cũng tham gia làm người trung gian và thực hiện như đã thực hiện thành công của hiệp ước cho lưu vực Indus.
Ngân hàng Thế giới đã đưa ra kế hoạch quản lý tổng hợp tài nguyên nước bằng cách kéo theo cả Nepal tham gia và cho xây đập ở Nepal nhằm tăng dòng chảy sông Ganges vào mùa khô và cung cấp một điện lớn. Tuy vậy Ấn Độ không đồng ý với kế hoạch này, họ đưa ra kế hoạch xây 300 km kênh nằm giữa Goalpara trên sông Brahmaputra để dẫn nước từ sông Brahmaputra vào sông Ganges.
Bangladesh đã chống lại đề nghị này bởi vì nó mùa khô dòng chảy sông Brahmaputra sẽ không đáp ứng đủ nhu cầu của lưu vực và nó sẽ ảnh hưởng đến môi trường của Bangladesh.
Do quan điểm của hai nước khác nhau nên vai trò trung gian của Ngân hàng Thế giới bị thất bại, và sự giải quyết của họ không có hiệu quả bởi hai lý do chính sau: Thứ nhất là sự đề nghị giải quyết của họ theo quan điểm của Bangladesh mà Ấn Độ thì không chấp nhận. Thứ hai là khả năng tài chính của ngân hàng không đủ mạnh để vừa xoa dịu vừa gây áp lực bắt Ấn Độ đàm phán với Bangladesh.
Sau khi thay đổi chế độ chính trị, hai nước đã đàm phán và ký nhiều hiệp ước cùng chia xẻ nước sông Ganges và phải cho đến 1996 với thay đổi lớn về chính trị, lúc này hai chính phủ đã trở thành hàng xóm hữu nghị, khi đó họ mới cùng ký hiệp ước dùng chung nước sông Ganges.
2.4.4. Nhận xét và kết luận
Tóm lại, những điều kiện tiên quyết cần thiết để tổ chức quốc tế thành công trong vai trò trung gian hòa giải đối với các nước sử dụng chung sông quốc tế như sau:
(a) Đồng ý cộng tác giữa các nước: Hiệp ước được nhận vào năm 1995 giữa các nước lưu vực Mê Kông là khả thi bởi vì các nước đã bằng lòng hợp tác trong khung chương trình của Ủy ban Mê Kông, mặc dù quan điểm của họ khác nhau.
Đối với các nước ở phía thượng lưu cần phải dàn xếp với các nước ở phía hạ lưu để sử dụng các lợi thế của mình như trường hợp ở lưu vực sông Ganges.
(b) Người quyết định là người đứng đầu các nước trong lưu vực: Từ khi nước trở thành vấn đề lớn của mỗi quốc gia, sự tham gia của người lãnh đạo đất nước là cần thiết để hướng dẫn các ý kiến của đất nước tiến đến một sự giải quyết, và sự tham gia của các nhà chính trị và cộng đồng cũng đóng góp quan trọng.
(c) Vai trò trung gian của tổ chức thứ ba cùng với sự giúp đỡ về tài chính: Sự giúp đỡ về tài chính của UNDP, một tổ chức thứ ba đã rất hiệu quả trong trường
hợp lưu vực sông Mê Kông. Còn Liên hợp quốc lại không thành công với vai trò người trung gian trong trường hợp sông Ganges. Ngân hàng Thế giới cũng không thể giải quyết được mâu thuẫn ở sông Ganges, bởi sự giúp đỡ về tài chính của ngân hàng cho Ấn Độ và Pakistan chưa đủ sức thuyết phục.
Câu hỏi và Bài tập chương 2
1. Các nước trên thế giới đang gặp vấn đề gì đối với tài nguyên nước khan hiếm hiện nay?
2. Cách tiếp cận của các nhà kinh tế đối với tài nguyên nước ngày càng khan hiếm?
3. Các đặc điểm để phân biệt nước với các loại hàng hóa khác?
4. Phân tích kinh tế học thực chứng đối với vấn đề tài nguyên nước?
5. Phân tích kinh tế học chuẩn tắc đối với vấn đề tài nguyên nước?
6. Hoạt động của chính sách đối với quản lý nước như thế nào?
7. Chất lượng nước đối với sự sống ngày nay như thế nào? Nêu các chỉ số phản ánh mối quan hệ giữa chất lượng nước và con người?
8. Tại sao nước được coi là lợi ích kinh tế và phúc lợi xã hội?
9. Chính sách nước có liên quan đến quản lý chất lượng môi trường như thế nào?
10. Nêu và phân tích một số ví dụ về sự thất bại và thành công trong việc thỏa thuận quốc tế để quản lý hệ thống sông quốc tế? Điều kiện để dẫn đến thành công trong thảo thuận là gì?
Tài liệu tham khảo chương 2
1. Briscoe, J. (1997), Managing Water as an economic good: rules for reformers, Water Supply, Vol. 15, No. 4Harrogate, Yorkshire, pp. 153-172, in the Management of Water Resources 3, chapter 37.
2. Gleick, Peter H. et al., Measuring Water Well-Being: Water Indicators and Indices in Gleick, Peter H., ed. (2002), The World’s Water 2002-2003. The Bienial Report on Freshwater Resources, Island Press, Washington D.C., pp. 33-42 (Globalization and International Trade of Water) and pp. 87-112 (Measuring Water Well-Being).
3. Nakayama,M. (1997), Success and failures of international organizations in dealing with international waters, Water Resources Development, 13(3), pp.
367-382, in The Management of Water Resources 5 (Wolf, A.T. (2002), Conflict prevention and resolution in water systems), Chapter 26.
4. Young, Robert A., Water Economics in Mays, L. (1996), Water Resources Handbook, McGraw-Hill, New York, pp. 3.1-3.26.