Chương 3 NHỮNG VẤN ĐỀ THỂ CHẾ
3.1. CÁC KHÁI NIỆM VỀ THỂ CHẾ
Khái niệm về thể chế mới của quản lý tổng hợp tài nguyên nước bao gồm ba thành phần chủ yếu: Các chính sách và luật pháp, khung thể chế, và hệ thống quản lý tài nguyên nước. Tất cả các thành phần này đều liên quan với nhau và có mục đích làm sao cho tài nguyên nước được khai thác, sử dụng hiệu quả và được quản lý một cách chặt chẽ đáp ứng các yêu cầu của quản lý theo nguyên tắc tổng hợp (Grigg, 1996).
(1) Chính sách và luật pháp
Chính sách bao gồm các chính sách liên quan đến khai thác sử dụng và quản lý bảo vệ tài nguyên nước như các tiêu chuẩn để lựa chọn dự án, các chính sách về giá nước và thu hồi vốn đầu tư xây dựng các công trình, về phân phối nước giữa các ngành dùng nước cũng như chuyển nước giữa các vùng hay sang lưu vực lân cận, chính sách đóng góp về kinh tế, về sự tham gia của người dùng nước. Các chính sách này có thể được ban hành do các cấp quản lý khác nhau từ trung ương đến địa phương, như chính sách nước quốc gia của cấp trung ương và các chính sách nước của các tỉnh hoặc các tổ chức quản lý lưu vực sông ở cấp địa phương.
Luật pháp về nước bao gồm các văn bản pháp luật về nước và các khía cạnh liên quan đến nước như quy định về quyền sử dụng nước, về giải quyết các xung đột trong sử dụng nước, trách nhiệm và sự tham gia của các thành phần liên quan và cộng đồng dân cư trong quản lý sử dụng nước, các cơ chế điều hành.
Các văn bản pháp luật về nước có thể được soạn thảo dưới dạng các điều luật, các quy tắc, các điều khoản thực hiện hoặc các quy định về tổ chức quản lý.
Chúng được ban hành một cách chính thức trong các nghị định, thông tư, hoặc hướng dẫn của các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền. Ngoài ra chúng còn bao gồm “các quy tắc, quy định về quản lý nước nội bộ” của các tổ chức tham gia quản lý nước trên sông, thí dụ như của cơ quan quản lý lưu vực sông, của các cơ quan quản lý nước tại địa phương về các vấn đề thực hiện quản lý nước ở lưu vực và ở các địa phương (Grigg, 1996).
(2) Khung thể chế
Khung thể chế xác định rõ các đối tượng nào tham gia thực hiện quản lý nước theo nguyên tắc tổng hợp cũng như chức năng quyền hạn và cơ chế cần thiết cho các đối tượng đó tham gia vào công tác quản lý nước được hiệu quả. Khung thể chế của QLTHTNN phải phát triển theo các cấp và các khu vực khác nhau cấp từ trung ương đến địa phương, cho khu vực nhà nước và tư nhân, cho lưu vực sông (Carruthers et. al., 1996).
Khi soạn thảo thể chế cần phân tích và đưa ra được các hình mẫu tổ chức các cơ quan quản lý nguồn nước các cấp phù hợp với điều kiện địa lý, cơ chế tổ chức, chính trị của mỗi quốc gia và điều kiện kinh tế xã hội của lưu vực sông, xác định rõ chức năng cũng như trách nhiệm của cơ quan quản lý nước để làm sao cho các cơ quan này hoạt động tốt và phối hợp với nhau giải quyết các vấn đề nảy sinh trong thực tế.
Việc thành lập các cơ cấu tổ chức cũng phải thích ứng với cách tiếp cận mới của QLTHTNN, đặc biệt là cách tiếp cận từ dưới lên làm sao để đem lại hiệu quả cao nhất cho người dùng nước. Trong trường hợp này có thể đề xuất lập thêm các cơ quan hay tổ chức mới so với trước đây để tham gia vào hệ thống quản lý nguồn nước, như Hội dùng nước tham gia và phát triển quản lý các hệ thống cấp nước.
Đồng thời cũng cần tạo sự cân bằng giữa những tổ chức của cộng đồng dân cư và các cơ quan của nhà nước tham gia trong quản lý tài nguyên nước.
(3) Hệ thống tổ chức quản lý nước
Là hệ thống các văn bản quy định về tổ chức các cơ quan quản lý nước, quản lý lưu vực sông, cũng như các công cụ điều hành, công cụ kinh tế để cho các cơ quan này hoạt động hữu hiệu trong thực tế.
Thể chế và chính sách quản lý nước chịu sự tác động của các nhân tố bên ngoài bao gồm: hệ thống chính trị, các chính sách kinh tế quốc gia, khung luật pháp của nhà nước, điều kiện kinh tế xã hội văn hóa truyền thống, và điều kiện về tài nguyên thiên nhiên của khu vực.
3.1.2. Nội dung về quản lý tổng hợp tài nguyên nước (1) Đối với nước và các yếu tố môi trường liên quan đến nước
Quản lý tổng hợp tất cả các thành phần nguồn nước (nước mặt, nước ngầm và nước vùng cửa sông ven biển).
Quản lý tổng hợp tất cả các ngành sử dụng nước như tưới, phát điện, cấp nước cho sinh hoạt và công nghiệp, nước cho giao thông thủy, phát triển thủy sản, nghỉ ngơi, giải trí, theo cả thời gian và không gian.
Quản lý tổng hợp cả số lượng và chất lượng nước, trong đó chú trọng quản lý và kiểm soát các nguồn nước thải để hạn chế ô nhiễm nước.
Quản lý cả cung cấp nước và nhu cầu nước. Ngoài quản lý nước như hiện tại, QLTHTNN còn quản lý cả nhu cầu với phương châm đáp ứng nước theo nhu cầu của người dùng, nhằm sử dụng nước tiết kiệm và có hiệu quả hơn.
Quản lý sử dụng nước trong mối liên quan với sử dụng đất và các yếu tố sinh thái khác trong lưu vực sông.
Quản lý tổng hợp việc khai thác sử dụng nước cả thượng lưu và hạ lưu, hạn chế các mâu thuẫn trong sử dụng nước của các vùng này.
(2) Về phương diện quản lý
Xem xét tổng hợp cả kinh tế, xã hội và môi trường trong quản lý nước, điều đó có nghĩa là khi ra quyết định về quản lý nước phải dựa trên các chi phí và lợi ích về kinh tế cũng như xã hội và môi trường.
Quản lý thống nhất theo địa giới hành chính, trong đó đẩy mạnh sự phối hợp trách nhiệm quản lý nước và các hoạt động ở mọi cấp, bao gồm cấp trung ương, tỉnh địa phương, cộng đồng. Đồng thời xây dựng một cơ cấu tổ chức và pháp lý rõ ràng đối với quản lý tài nguyên nước.
Quản lý tổng hợp về mặt địa lý, lấy ranh giới thủy văn làm đơn vị cơ sở của quản lý nước hay gọi là quản lý nước theo lưu vực sông. Cùng khai thác sử dụng nước, cần chú trọng quản lý bảo vệ tổng hợp các tài nguyên và môi trường để duy trì khả năng tái tạo của nguồn nước.
Quản lý theo phương thức từ dưới lên, bắt đầu từ cộng đồng dân cư và những người hưởng lợi.
Đảm bảo lợi ích cho tất cả các thành phần tham gia đặc biệt là người dùng nước, thông qua đảm bảo quyền dùng nước, sự công bằng trong dùng nước.
Quản lý nước có sự tham gia của tất cả những thành phần liên quan, đặc biệt là cộng đồng dân cư trong tất cả các lĩnh vực, kể cả trong quy hoạch và thực hiện. Qua đó nâng cao sự tham gia của cộng đồng, đặc biệt là của phụ nữ trong quản lý sử dụng và bảo vệ nguồn nước (Grigg, 1996).
3.1.3. Các nguyên tắc trong quản lý tổng hợp tài nguyên nước
Bốn nguyên tắc Dublin được thảo luận và thống nhất trong Hội nghị về Nước và Môi trường năm 1992 làm cơ sở nền tảng cho QLTHTNN. Những nguyên tắc này đã phản ánh sự thay đổi nhận thức về tài nguyên nước. Sau đây sẽ trình bày vắn tắt các nguyên tắc cơ sở của QLTHTNN này.
(1) Nguyên tắc 1: Nước ngọt là tài nguyên hữu hạn, không tài nguyên nào có thể thay thế được, rất thiết yếu để duy trì cuộc sống, phát triển xã hội và môi trường
Nhận thức nước là một tài nguyên hữu hạn không phải là vô hạn như trước đây quan niệm, đặt ra trong quản lý và sử dụng nước phải hạn chế các sự thất thoát và phải coi nước là một tài sản tự nhiên chính yếu cần thiết phải duy trì đem lại những lợi ích mong muốn và bền vững.
Con người bằng các hoạt động của mình có thể gây nên các tác động tiêu cực làm suy giảm khả năng tái tạo của nguồn nước cũng như làm suy giảm số lượng và chất lượng nước, đồng thời cũng có thể có tác động tích cực tới nguồn nước của sông như điều tiết lại dòng chảy để tăng khả năng sử dụng nước. Các vấn đề này cần phải chú trọng trong quản lý sử dụng nước.
(2) Nguyên tắc 2: Phát triển và bảo vệ tài nguyên nước phải dựa trên phương pháp tiếp cận có sự tham gia của tất cả các thành phần bao gồm những người dùng nước, người lập quy hoạch và người xây dựng chính sách ở các cấp
Quản lý nước truyền thống không chú trọng đến sự tham gia của các thành phần, nhất là của người dùng nước. Nguyên tắc 2 đưa ra cách tiếp cận mới về mặt quản lý có tính quyết định để nâng cao hiệu quả của việc sử dụng nước, trong đó vai trò của người dùng nước cũng phải coi trọng như của người lập quy hoạch cũng như xây dựng chính sách về nước. Nguyên tắc nhấn mạnh sự tham gia thật sự của các thành phần liên quan là một phần của quá trình ra quyết định. Có sự tham gia thể hiện ở các khía cạnh như cộng đồng dân cư tập hợp nhau lại để chọn cách sử dụng cũng như quản lý cung cấp nước, hoặc bầu một cách dân chủ các cơ quan quản lý phân phối nước.
Phương pháp tiếp cận có sự tham gia là cách duy nhất để đạt tới các sự thỏa thuận chung có tính lâu dài trong quản lý và sử dụng nước. Để đạt được điều đó, các thành phần liên quan và các cán bộ của cơ quan quản lý nước cần phải nhận thức được sự bền vững của nguồn nước là vấn đề chung nhất mà tất cả các bên cần phải biết hy sinh quyền lợi riêng (nếu cần) vì một kết quả chung tốt đẹp.
Thực hiện quản lý theo cách tiếp cận có sự tham gia thì chính quyền các cấp từ trung ương đến địa phương cần phải tạo các cơ chế thuận lợi cho sự tham gia của các bên, đặc biệt là của cộng đồng dân cư, những người trực tiếp được hưởng lợi hay bị thiệt hại. Các cấp chính quyền cũng cần hỗ trợ để nâng cao năng lực tham gia của cộng đồng, nhất là của phụ nữ và những tầng lớp dân cư có trình độ thấp trong xã hội. Sự tham gia còn là một phương tiện để cân đối giữa phương pháp quản lý từ trên xuống và phương pháp từ dưới lên.
(3) Nguyên tắc 3: Phụ nữ có vai trò trung tâm trong việc cung cấp, quản lý và bảo vệ nguồn nước
Trong thực tế người phụ nữ có vai trò chủ yếu trong việc sử dụng và bảo vệ nguồn nước dùng cho sinh hoạt của gia đình và cho sản xuất nông nghiệp, nhưng vai trò của họ lại rất hạn chế trong vấn đề quản lý cũng như ra quyết định liên quan đến tài nguyên nước. Từ thực tế nêu trên nguyên tắc 3 đã nhấn mạnh lại vai trò của người phụ nữ và chỉ rõ cần phải có những cơ chế thích hợp để nâng cao khả năng tiếp cận của phụ nữ tham gia vào QLTHTNN. Nguyên tắc này cũng chỉ rõ trong QLTHTNN cần phải có nhận thức đầy đủ về giới tính, cụ thể là phải xem xét cách thức của các xã hội khác nhau ấn định vai trò xã hội, kinh tế, văn hóa của nam giới và phụ nữ để từ đó xây dựng phương thức tham gia đầy đủ và hiệu quả của phụ nữ ở mọi cấp vào việc ra quyết định trong quản lý và bảo vệ nguồn nước.
(4) Nguyên tắc 4: Nước có giá trị kinh tế trong mọi hình thức sử dụng và cần phải được xem như một loại hàng hóa có lợi ích kinh tế
Một sai lầm kéo dài hàng nhiều thế kỷ trước đây là đã không nhận biết được giá trị kinh tế của tài nguyên nước và coi nước như là một nguồn lợi của tự nhiên có thể sử dụng tự do hoàn toàn miễn phí. Điều này khiến cho nước được sử dụng một cách tùy tiện và kém hiệu quả trong các thời gian của quá khứ và người dùng không có ý thức bảo vệ năng lực tái tạo của tài nguyên nước. Trong QLTHTNN cần phải tính toán đầy đủ giá trị của nước bao gồm giá trị kinh tế và giá trị nội tại của tài nguyên nước, và tạo cơ chế cho người dùng nước có đủ khả năng sử dụng nước và trả đủ các chi phí cho việc mua nước cũng như trách nhiệm của họ trong bảo vệ nguồn nước.
Bốn nguyên tắc của Dublin đã chỉ ra những thay đổi trong nhận thức và cách quản lý sử dụng nước cần thiết để tháo gỡ những tồn tại hiện nay. Từ những nguyên tắc này, khái niệm và một phương pháp quản lý tài nguyên nước mới dựa trên nguyên tắc tổng hợp đã hình thành, đáp ứng yêu cầu thực tế.