2.1. Chức năng kinh tế mới của nhà n−ớc
2.1.2. Nhà n−ớc thực hiện chức năng của mình bằng cách nào?
1 - Tạo môi tr−ờng pháp lý, tức là ban hành và điều hành (tổ chức, chỉ
đạo, kiểm tra) thực hiện hệ thống thể chế kinh tế.
Xét về hình thức pháp lý, thì hệ thống thể chế kinh tế th−ờng đ−ợc xác
định là: toàn bộ các luật của Quốc hội, pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ quốc hội, nghị định, nghị quyết của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, thông t− của các bộ, cơ quan ngang bộ. Theo nghĩa rộng, thể chế còn bao gồm cả các tổ chức bảo đảm thực hiện thể chế. Khi đó, thể chế về một lĩnh vực nào đó thường được gọi là thiết chế. Ví dụ thiết chế tài chính bao gồm các văn bản pháp luật và pháp quy về tài chính và các tổ chức của nhà nước bảo đảm thực hiện các văn bản đó.
2- Xét về tính chất và nội dung, hệ thống thể chế kinh tế đ−ợc xác định là:
chiến l−ợc, quy hoạch, kế hoạch, chính sách, chế độ, thủ tục.
Sử dụng các công cụ kinh tế vĩ mô, các nguồn lực vật chất trong tay nhà nước, và các doanh nghiệp nhà nước để hướng dẫn, chỉ đạo toàn bộ nền kinh tÕ.
Trên đây là tóm tắt quan niệm cho đến hiện nay của chúng ta.
Trên thế giới đương đại, mọi trường phái và học thuyết kinh tế đều công nhận vai trò to lớn, thường được cho là vô giá, của nhà nước đối với nền kinh tế thị tr−ờng. Sự bàn luận tranh cãi chủ yếu là ở những điểm cụ thể, tuy có khi là điểm cụ thể rất quan trọng, trong chức năng và cách thực hiện chức năng của nhà n−ớc.
Dưới ánh sáng của thực tiễn đổi mới 17 năm qua ở nước ta, có thể thấy quan niệm hiện hành của chúng ta về vai trò kinh tế mới của nhà n−ớc là một tiến bộ cơ bản, một sự đổi mới thực sự so với quan niệm về nhà nước quản lý kinh tế theo cơ chế cũ tập trung quan liêu bao cấp phi thị tr−ờng. Quan niệm mới về vai trò nhà nước mở đường cho việc đổi mới hệ thống thể chế, giải phóng và phát huy các nguồn lực phát triển kinh tế, xã hội. Tuy vậy, còn nhiều vấn đề phải tiếp tục làm rõ để hoàn thiện quan niệm ấy. Trong khuôn khổ của chương này, chúng tôi chỉ xin nêu một số vấn đề lớn sau:
Về các chức năng của Nhà n−ớc
• Kinh tế thị tr−ờng ở n−ớc ta, từ chỗ bị phê phán, bác bỏ trong hơn 30 năm ở Miền Bắc và hơn mười năm trong cả nước, cho đến khi đất nước đổi mới, trước hết là đổi mới kinh tế, mới dần dần hồi phục và từng bước phát triÓn.
Do vậy, chức năng của nhà n−ớc không chỉ là khuyến khích, h−ớng dẫn một nền kinh tế thị trường đã có sẵn mà còn được bổ sung hai điểm sau đây:
Một là, nhà nước khởi xướng kinh tế thị trường (làm vai trò bà đỡ hoặc nhà đạo diễn cho kinh tế thị trường ra đời).
Có thể hiểu theo ý nghĩa ấy chủ trương "tạo lập đồng bộ các yếu tố thị tr−ờng”. Song câu hỏi là: Ai tạo lập ? Nhà n−ớc trực tiếp tạo lập các yếu tố thị trường chăng ? Hay nhà nước chỉ tạo môi trường pháp lý thuận lợi để các doanh nghiệp và nhân dân tạo lập các yếu tố thị tr−ờng ?
Hai là, nhà nước bảo vệ kinh tế thị trường. Chủ yếu là bảo vệ động lực cạnh tranh, chống độc quyền, chống các loại gian lận. Đồng thời rất quan trọng là giữ ổn định chính trị- xã hội, ổn định kinh tế vĩ mô, bảo vệ, phòng chống các nguy cơ, các cuộc khủng hoảng.
Nhìn lại việc thực hiện chức năng của Nhà n−ớc ta về hai mặt nêu trên, có thể nói còn nhiều khiếm khuyết và yếu kém trong t− duy, chính sách và việc làm .
Một số thị trường có tầm quan trọng cơ bản, như thị trường bất động sản (bao gồm cả quyền sử dụng đất), thị trường vốn, thị trường lao động, thị tr−ờng công nghệ... còn rất sơ khai, một phần quan trọng diễn ra d−ới dạng thị trường ngầm gây nhiều méo mó và tệ nạn. Trong khi đó lại xuất hiện và phát triển một số thị trường mang tính chất rất tiêu cực, tuy là hoạt động ngầm nhưng đôi lúc trắng trợn, như "thị trường bằng cấp", "thị trường giấy phép",
"thị tr−ờng chức vụ"...
• Trong các nền kinh tế, kể cả kinh tế thị trường, có hai vấn đề lớn là phân bổ nguồn lực và phân phối kết quả.
Về hai vấn đề ấy, chức năng của nhà nước là gì ?
Nhà nước chỉ hướng dẫn và điều tiết vĩ mô, để cho thị trường phân bổ nguồn lực và phân phối kết quả, hay là nhà n−ớc trực tiếp phân bổ nguồn lực và phân phối kết quả, bằng kế hoạch, chính sách và công tác điều hành ? hay là có một giải pháp giữa chừng, nửa nhà nước, nửa thị trường nào đó ? Câu hỏi này đến nay vẫn ch−a đ−ợc trả lời sáng tỏ, cả trong t− duy, chính sách và việc làm.
• Nhà nước bổ sung, điều chỉnh, sửa chữa thị trường về những vấn đề gì và như
thế nào ?
ở nước ta, nhận thức và một chừng nào hoạt động có mấy điểm chính mang tính chất thông th−ờng, phổ biến nh− sau:
* Thị tr−ờng chỉ nhằm lợi nhuận (lý luận và thực tiễn của kinh tế thị trường hiện đại có hoàn toàn nhằm lợi nhuận hay không, đó cũng là vấn đề còn tranh cãi). Nhà nước phải chỉ đạo và can thiệp nhằm bảo đảm hiệu quả
kinh tế, xã hội, văn hoá, con người của nền kinh tế, của hoạt động sản xuất, kinh doanh
* Thị tr−ờng chỉ nhìn đ−ợc rất ngắn, rất gần. Nhà n−ớc nhìn xa, rộng bằng chiến l−ợc, kế hoạch trung hạn, dài hạn và chính sách cơ bản.
* Thị trường dẫn đến độc quyền, tự hạn chế, thậm chí phá hoại động lực của chính mình, là cạnh tranh. Nhà n−ớc bảo vệ cạnh tranh lành mạnh, chống
độc quyền.
* Thị tr−ờng khoét sâu thêm sự phân hoá giàu, nghèo, làm trầm trọng sự bất công xã hội. Nhà nước bảo đảm tiến bộ và công bằng xã hội, xoá đói giảm nghÌo.
* Thị tr−ờng gây ra hoặc làm nặng hơn các tệ nạn nh− buôn gian bán lận, tham nhũng, móc ngoặc...; Nhà nước bảo đảm sản xuất, kinh doanh theo pháp luËt.
Còn có thể kể những điểm khác nữa, nh− sự cân đối hay mất cân đối kinh tế, sự ổn định hay mất ổn định xã hội, sự giữ gìn hay tàn phá môi trường v...v...
Cố nhiên, nhà n−ớc làm đ−ợc nh− trên phải là một nhà n−ớc tốt, sáng suốt, có hiệu lực và hiệu quả cao. Khi sai hỏng của nhà n−ớc cộng vào sai hỏng của thị tr−ờng thì rất nguy hiểm.
Thật ra, trên thế giới cũng như ở nước ta, về các chủ đề trên, cuộc tranh cãi trong những thập niên gần đây không còn diễn ra sôi nổi, gay gắt và thiết thực nữa. Tuy nhiên vẫn có câu hỏi: Đâu là những sai hỏng đích thực và mức
độ sai hỏng của nền kinh tế thị trường hiện đại ? Đổ hết tội lỗi cho thị trường hoặc xoá bớt tội cho thị trường, thậm chí ca tụng thị trường đều không đúng.
Về những sai hỏng của thị tr−ờng, có phải chỉ nhà n−ớc mới có thể và hoàn toàn có thể sửa chữa hay không? Hạ thấp hoặc thổi phồng quá đáng vai trò của nhà nước cũng không đúng.
• Nhà n−ớc thực hiện quyền chủ sở hữu các doanh nghiệp nhà n−ớc và quản lý tài sản quốc gia đến đâu và nh− thế nào ?
Về các loại vấn đề này, có hai nhận thức dẫn đến hai cách làm khác nhau:
Một là, nhà n−ớc phải kinh doanh với hiệu quả cao các doanh nghiệp và các tài sản quốc gia. Kiểu t− duy "Nhà n−ớc sản xuất - Nhà n−ớc kinh doanh"
ở dạng cực đoan chỉ còn ở một số rất ít ng−ời, song dấu vết của kiểu t− duy này còn dai dẳng.
Hai là, nhà nước "chỉ quản lý nhà nước" đối với các doanh nghiệp nhà nước và tài sản quốc gia, không can thiệp vào hoạt động kinh doanh, sản xuất của doanh nghiệp nhà nước, cũng không đứng ra trực tiếp sử dụng các tài sản quốc gia. Thuật ngữ "Quản lý nhà n−ớc" một số năm nay đ−ợc nhắc lại luôn
đến mức có phần lạm dụng, song thực sự quản lý nhà nước là gì và như thế nào trong từng trường hợp còn là câu hỏi chưa phải đã rõ ràng, ví dụ hiểu quản lý nhà nứơc là luôn bắt dân phải xin và giữ lấy quyền "cho" thì thật là nguy hiÓm.
• Nhà nước bảo đảm định hướng xã hội chủ nghĩa của nền kinh tế thị trường nghĩa là gì và nh− thế nào ?
ở đây có hai vấn đề lớn:
Trước hết, định hướng xã hội chủ nghĩa của nền kinh tế thị trường nước ta là gì ?
Nếu nói rằng đó là phát huy cao độ nội lực, tranh thủ tối đa ngoại lực, phát triển nhanh và bền vững, kết hợp tăng tr−ởng kinh tế với tiến bộ xã hội ngay từ đầu và trong từng b−ớc đi, thực hiện dân giàu, n−ớc mạnh, xã hội công
bằng, dân chủ, văn minh, thì rất nhiều n−ớc trên thế giới không phải là n−ớc xã hội chủ nghĩa hoặc không định hướng xã hội chủ nghĩa cũng đều đề ra mục tiêu và nhiệm vụ nh− vậy hoặc gần nh− vậy cho nền kinh tế thị tr−ờng n−ớc m×nh.
Vậy sự khác nhau giữa nước định hướng xã hội chủ nghĩa với rất nhiều n−ớc khác là ở chỗ nào?
Thứ hai, nhà nước bảo đảm định hướng xã hội chủ nghĩa của nền kinh tế thị tr−ờng nh− thế nào? Chỉ bằng ph−ơng h−ớng và nhiệm vụ chính trị xã hội hay bằng cả nguyên tắc và chủ trương kinh tế? Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, do Đảng vạch ra và chúng ta đang thực hiện, đã xác định bẩy phương hướng cơ bản của quá trình xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ tổ quốc, trong đó phương hướng hai (về lực lượng sản xuất) và ph−ơng h−ớng ba (về quan hệ sản xuất) là những ph−ơng h−ớng về kinh tế. Chúng ta tuân theo và vận dụng hai phương hướng đó trong từng bước
đi nh− thế nào ?
Đó là vài ví dụ về hàng loạt vấn đề mà chúng ta cần làm rõ. ở đây chỉ nêu vấn đề, muốn giải quyết phải khắc phục sự lạc hậu, bất cập về công tác lý luận và tổng kết thực tiễn mà Đại hội IX đã phê phán và phải phát huy dân chủ trong nghiên cứu, thảo luận, tránh độc quyền chân lý, áp đặt t− duy, quy kết tuỳ tiện.
Về các cộng cụ và biện pháp của nhà nước để thực hiện chức năng kinh tế mới của mình.
• Về kế hoạch của nhà n−ớc, ph−ơng pháp và nội dung kế hoạch hoá của chúng ta đã thay đổi nh− thế nào, và cần tiếp tục đổi mới ra sao?
Đây là câu hỏi rất lớn của hệ thống thể chế, của ph−ơng thức quản lý kinh tế, xã hội.
So với thời bao cấp, kế hoạch của nhà nước ta đã có sự đổi mới cơ bản nh− sau:
- Chuyển từ kế hoạch hoá trực tiếp bằng pháp lệnh với hệ thống chỉ tiêu rất chi tiết do cấp trung −ơng quyết định, sang kế hoạch hoá gián tiếp có tính chất hướng dẫn, giảm đến tối thiểu chỉ tiêu pháp lệnh (chủ yếu chỉ còn giữ
một số chỉ tiêu trong thu, chi ngân sách), nắm vững cân đối vĩ mô thiết yếu, coi trọng các thể chế khuyến khích (tức là chính sách đòn bẩy), mở rộng quyền chủ động kế hoạch hoá của các doanh nghiệp, các cấp, các ngành, không phải báo cáo và bảo vệ kế hoạch tr−ớc cấp trên.
- Chuyển từ chỗ lấy kế hoạch hàng năm là hình thức kế hoạch chủ yếu, thậm chí thời bao cấp còn chỉ đạo thực hiện kế hoạch quý, kế hoạch nửa năm, sang nhấn mạnh tầm nhìn xa rộng, dồn sức xây dựng chiến l−ợc dài hạn, chiến l−ợc trung hạn, lấy kế hoạch nhà n−ớc 5 năm là hình thức kế hoạch chủ yếu,
đồng thời, do tình hình trong và ngoài nước còn nhiều biến động, vẫn coi trọng kế hoạch hàng năm có tính chất h−ớng dẫn.
Đổi mới kế hoạch hoá là một vấn đề phức tạp; trong thực tế còn phải tiếp tục gỡ nhiều vướng mắc, đặc biệt là giải quyết thoả đáng mấy vấn đề quan trọng:
+ Ph−ơng pháp xây dựng và thực hiện các quy hoạch và chiến l−ợc dài hạn- trung hạn (của cả nước, của các ngành, các vùng, các địa phương) sao cho có tầm nhìn xa và cơ sở khoa học, có hiệu quả thiết thực, không hình thức, từ đó mà xử lý tốt việc xây dựng và thực hiện các quy hoạch chi tiết, các kế hoạch 5 năm và hàng năm.
+ Phương pháp giữ vững cân đối vĩ mô, bảo đảm ổn định và tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển kinh tế, xã hội.
+ Ph−ơng pháp kết hợp hài hoà trong kế hoạch hệ thống các thể chế, các
đòn bẩy để phát huy đ−ợc các động lực, tác động tích cực đến tổng thể nền kinh tế xã hội và từng thành phần, từng ngành, từng địa phương, từng doanh nghiệp.
• Về hệ thống thể chế, chúng tôi sẽ trình bày một mục riêng sau mục này
• Về chỉ đạo, điều hành, kiểm tra, nhà nước cần và có thể can thiệp vào nền kinh tế, vào hoạt động sản xuất, kinh doanh nh− thế nào ?
Sự chỉ đạo, điều hành, đôn đốc, kiểm tra của chính phủ và các cấp, các ngành qua từng năm đều có tiến bộ, sát dân, sát doanh nghiệp, sát cơ sở, sát thực tế hơn, kết hợp giữa tr−ớc mắt, trung hạn và dài hạn, coi trọng hơn công tác kiểm tra, chăm lo kinh tế đồng thời rất chú ý giải quyết các vấn đề xã hội, khi xảy ra tình huống bất th−ờng thì xử lý linh hoạt, sáng suốt và có hiệu quả.
Sự yếu kém là thiếu kiên quyết và nghiêm khắc trong đòi hỏi tuân thủ pháp luật và kỷ cương hành chính, kiểm tra không đủ ráo riết và liên tục, chưa tổ chức hiệp đồng hành động giữa các cấp các ngành, từ chính phủ đến chính quyền cơ sở. Nói chung, nền hành chính "tự mình làm" khá hơn là "làm cho ng−ời khác làm" Nghiêm trọng nhất là ch−a có giải pháp và ch−a thật sự ngăn chặn đ−ợc tệ nạn quan liêu, sách nhiễu dân và tham nhũng.
Về sự chỉ đạo, điều hành của chính phủ và các cấp hành chính, cần làm rõ việc sử dụng các biện pháp hành chính. Nhà n−ớc can thiệp vào nền kinh tế
khi cần thiết phải chăng chỉ bằng biện pháp kinh tế, còn sử dụng biện pháp hành chính là sai lầm? Nói nh− vậy hàm ý rằng biện pháp hành chính không bao giờ có thể có tính hợp lý về kinh tế. Điều đó không đúng. Vả chăng, nền hành chính mà không bao giờ dùng biện pháp hành chính thì sao gọi là nền hành chính?
Cũng có ý kiến cho rằng nhà n−ớc có khi cần sử dụng biện pháp hành chính, song biện pháp hành chính phải luôn luôn phù hợp với quy luật của thị trường. Nói cực đoan như vậy cũng không đúng. Nếu luôn phải phù hợp với quy luật thị tr−ờng thì chỉ cần phó mặc cho bàn tay vô hình của thị tr−ờng, không cần đến bàn tay hữu hình của nhà nước. Song thật ra, như đã trình bày ở trên, có những khi nhà nước cần can thiệp để mở đường cho thị trường và cũng có khi nhà nước cần can thiệp để sửa chữa khuyết tật của thị trường.
• Về các công cụ của nhà nước để chỉ đạo, hướng dẫn nền kinh tế, phải chăng nhà n−ớc chỉ dùng các doanh nghiệp nhà n−ớc, hoặc nói rộng hơn là các nguồn lực của nhà nước ? Điều này không đúng cả về lý luận và về thực tế.
Vì lẽ gì chỉ các doanh nghiệp nhà n−ớc mới là công cụ của nhà n−ớc, còn các doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác lại không có vai trò và tác dụng ấy? Thực tế hàng ngày, bằng nhiều biện pháp, nhà nước ta đã coi mọi loại doanh nghiệp vừa là đối t−ợng nhận tác động vừa là công cụ để tác động của mình, nhằm đạt mục tiêu kinh tế, xã hội chung của nền kinh tế, của đất n−ớc. Quan niệm chỉ doanh nghiệp nhà n−ớc mới là công cụ của nhà n−ớc mang dÊu vÕt t− duy cò.
• Về các tác nhân trong nền kinh tế n−ớc ta, phải chăng chỉ có nhà n−ớc và thị tr−ờng? Không phải thế.
Các doanh nghiệp là những thực thể hữu hình có t−ơng tác chặt chẽ với bàn tay vô hình của thị tr−ờng và bàn tay hữu hình của nhà n−ớc.
Các tổ chức phi chính phủ, các hiệp hội nghề nghiệp và nhiều loại hiệp hội khác nhau của nhân dân có vai trò quan trọng, nh−ng lâu nay ch−a đ−ợc quan tâm đúng mức nh− các đoàn thể chính trị-xã hội, trong khi các đoàn thể này ít nhiều có xu h−ớng hành chính hoá, nhà n−ớc hoá.
Trên đây đã nêu lên một số thành tựu, một số khuyết điểm, và một số vấn
đề về chức năng kinh tế mới của nhà nước. Giải quyết tốt và kịp thời những vấn đề ấy sẽ thúc đẩy mạnh công cuộc cải cách hành chính. Không giải quyết, giải quyết chậm hoặc giải quyết sai những vấn đề ấy sẽ trì hoãn, thậm chí cản trở sự tiến triển của công cuộc cải cách hành chính.