Cải cách bộ máy hành chính nhằm mục tiêu chung của toàn bộ công cuộc cải cách hành chính, là xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch và vững mạnh, hiện đại hoá, có hiệu lực và hiệu quả cao, đối với dân thì
thật sự dân chủ, phát huy dân làm chủ, đối với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thì thúc đẩy phát triển, hướng dẫn chủ động hội nhập kinh tế quốc tế trên nguyên tắc bảo vệ độc lập tự chủ, lợi ích quốc gia và bản sắc dân tộc.
Điểm lại tình hình cải cách tổ chức bộ máy hành chính 17 năm qua, nhất là khoảng năm năm gần đây, đã có nhiều tài liệu, từ báo cáo chính thức đến đề
án công tác và công trình nghiên cứu, đã nêu những thành tựu và những yếu kém, phân tích nguyên nhân và kiến nghị các giải pháp. ở đây, để tránh trùng lặp, chúng tôi chỉ lựa chọn và phân tích một số vấn đề đáng đ−ợc quan tâm hơn .
Cải cách tổ chức bộ máy hành chính bao gồm 4 loại việc lớn về:
- Xác định theo hướng đổi mới cơ cấu các bộ phận của bộ máy hành chính từ Trung −ơng đến cơ sở (mỗi cấp gồm những cơ quan nào);
- Xác định theo hướng đổi mới chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cơ quan trong bộ máy hành chính; rất quan trọng là hợp lý hoá
tổ chức của chính phủ, làm rõ chức năng của từng bộ, vạch ra và thực hiện
đúng đắn hệ cấp thẩm quyền, tức là sự phân công giữa các bộ, ngành., phân cấp giữa trung ương, địa phương và cơ sở, với tinh thần làm rõ sự phân công, tránh chồng chéo hoặc bỏ trống, mở rộng phân cấp đích đáng cho cấp dưới.
- Xác định theo hướng đổi mới mối quan hệ cơ bản (chỉ huy, phục tùng, phối hợp v...v...) giữa các cấp, các cơ quan hành chính;
- Xác định theo hướng đổi mới phương thức và phương pháp hoạt động của bộ máy hành chính; nhất là trong quan hệ với doanh nghiệp và nhân dân.
Để cải cách tổ chức bộ máy hành chính với phạm vi và nội dung nh− vậy, cùng với việc cải cách thể chế nhà n−ớc về kinh tế và xã hội, phải cải cách thể chế nhà n−ớc về bản thân nền hành chính.
4.1.1.Chính phủ và các Bô
• Chính phủ đã có những thay đổi có thể coi là một bước của cải cách: đầu mối giảm bớt, biên chế không tiếp tục phình ra nhiều, hội họp và làm việc đều
đặn hơn, có nền nếp hơn, chỉ đạo vừa nắm toàn cục, vừa tập trung vào khâu chính một cách khá hơn, điều hành sát sao hơn, gần dân và gần doanh nghiệp hơn, do đó đã đạt hiệu quả về phát triển kinh tế, xã hội, cải thiện đời sống nhân dân và xoá đói giảm nghèo, đ−ợc đồng bào hoan nghênh và thế giới công nhận.
Song quả thật, bước cải thiện đã thực hiện còn rất khiêm tốn, và hiện nay chính phủ đứng trước một loạt vấn đề lưu cữu đã lâu, rất chậm giải quyết:
- Ch−ơng trình làm việc của chính phủ quá nặng nề, công việc dồn lên Thủ tướng quá nhiều, từ những đề án, những dự thảo văn bản pháp quy phải
xét duyệt, những công văn phải ký, những hội nghị phải dự, những vụ, việc phải giải quyết. Quy chế làm việc của Chính phủ mang nặng tính chất của một hội đồng chuẩn bị và hội họp để ra quyết định, ch−a đủ rõ nét là một tổ chức chiến đấu, chỉ đạo và điều hành, luôn luôn sát dân và sát thực tế.
- Chính phủ và Thủ t−ớng quá bận bịu về những công việc tr−ớc mắt, tuy rất cố gắng nh−ng vẫn không dành đ−ợc thời gian và công sức cho những công việc cơ bản, lâu dài (đây là bệnh chung của mọi chính phủ ở mọi n−ớc, tuy mức độ nghiêm trọng có khác nhau).
- Chính phủ tập trung vào kinh tế là đúng nh−ng còn ít bàn định và chỉ
đạo về giáo dục, đào tạo và khoa học công nghệ, cũng ch−a thật đúng mức và
đầy đủ trong việc chăm sóc về mặt xã hội.
• Số Bộ và cơ quan thuộc Chính phủ giảm bớt không nhiều, một số tr−ờng hợp thu gom đầu mối chỉ là đ−a một cơ quan trực thuộc chính phủ về trực thuộc một bộ, với sự cải tiến về thực chất chẳng bao nhiêu. Xét hình thức, thì số giảm bớt khá hơn là các hội đồng, uỷ ban và ban, lâm thời hoặc dài hạn, trực thuộc Thủ t−ớng.
Chỗ yếu kém nhất đáng nêu rõ là việc hợp lý hoá và đổi mới chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng bộ, vốn là một điều rất quan trọng của cải cách hành chính, lại tiến hành chậm, khó khăn và kết quả không thật
đáng kể. " Giữ nguyên trạng" hoặc "cơ bản giữ nguyên trạng" là một lực cản, một sức ỳ rất khó lay chuyển.
Việc cơ cấu lại tổ chức của bộ máy bên trong các Bộ đ−ợc nghiên cứu từ khá lâu, đạt đến một số ý tưởng mới mẻ (ví dụ như ý tưởng tách chức năng quản lý nhà n−ớc của bộ với chức năng điều hành các tổ chức sự nghiệp công trực thuộc bộ, từ đó tách tổ chức hành chính với tổ chức sự nghiệp công để hoạt động theo các cơ chế riêng, phù hợp và có hiệu quả hơn), nh−ng trong thực tế hầu nh− ch−a tạo đ−ợc chuyển biến.
Biên chế vẫn rất cồng kềnh, tổ chức vẫn nhiều tầng nấc, ph−ơng thức quản lý hành chính vẫn rất quan liêu, xa dân và sách nhiễu dân.
4.1.2. Phân cấp của Chính phủ cho tỉnh, thành phố và huyện, quận
Điều tích cực và đáng ghi nhận là sự dứt khoát và tương đối nhất quán của Chính phủ trong tư tưởng và chủ trương phi tập trung hoá đúng mức, phân cấp cho chính quyền địa phương, mặc dầu những e ngại và vướng mắc từ kinh nghiệm của nước ta và nhiều nước trên thế giới. E ngại và vướng mắc đó tóm tắt nh− sau: Nếu không chuẩn bị tốt các điều kiện cần thiết, đặc biệt là năng lực và phẩm chất của chính quyền địa phương, thì phân cấp chỉ là chuyển các
căn bệnh của nền hành chính từ trung −ơng xuống các cấp d−ới, thậm chí làm các căn bệnh lan rộng, ăn sâu và nặng thêm, rối thêm, hại cho dân thêm.
Việc phân cấp giữa Trung −ơng và tỉnh, thành phố cũng nh− giữa tỉnh, thành phố và huyện, quận đang gặp một số vấn đề mà không giải quyết thì
không thể đạt mục tiêu cụ thể là đến năm 2005 cơ bản xác định xong và thực hiện đ−ợc các quy định mới về phân cấp.
• Việc phân cấp tốt phải chấm dứt hoặc giảm đến mức ít nhất tình trạng chỉ một việc mà mọi cấp hoặc vài ba cấp cùng làm, mỗi cấp làm một phần, một mặt, theo một sự phân công không rõ ràng và không có căn cứ hợp lý.
Thuận lợi nhất là mỗi việc chỉ có một cấp phụ trách, với toàn bộ quyền hạn và trách nhiệm về việc ấy.
Điều này hiện nay ch−a đạt đ−ợc; sự trùng lặp dẫm chân lên nhau giữa các cấp còn nhiều và còn nặng, gây ra trì kéo làm giảm hiệu lực và hiệu quả
của cả nền hành chính.
• Để làm tốt phân cấp phải từ bỏ nhận thức cũ, không đúng và có hại, rằng hội
đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân mỗi cấp giống nh− quốc hội và chính phủ của cấp ấy, với phạm vi quyết định và quản lý toàn diện mọi mặt hoạt động và
đời sống của địa phương.
Mặt khác, cấp trên đã phân cho cấp dưới loại việc gì, thì phân cấp đầy đủ:
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, phương tiện (đặc biệt là nguồn lực về con người và về tài chính), điều kiện thuận lợi..., đồng thời cấp trên
định rõ thể chế và quy tắc chỉ đạo loại việc ấy, và kiểm tra thực hiện, biểu d−ơng thành tựu, uốn nắn sai sót.
Điều này còn phải phấn đấu nhiều mới đạt đ−ợc.
• Trong sự phân cấp chung, trên chủ tr−ơng thì nhiều lần nhấn mạnh sự cần thiết
đặc biệt chú trọng giúp đỡ các địa phương miền núi, vùng sâu vùng xa, nơi sinh sống của đồng bào các dân tộc thiểu số, song trên thực tế ch−a làm đ−ợc nhiều, ch−a tận khả năng của chính phủ, của cả n−ớc, ch−a phát huy đ−ợc cao tiềm năng của các dân tộc anh em, ch−a thoả mãn lòng mong mỏi của nhân dân các địa phương miền núi cũng như của nhân dân cả nước.
• Chủ trương tinh giản bộ máy của hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân các cấp, không rập khuôn cơ cấu và cách thức tổ chức của cấp trung −ơng, thật sự không thực hiện đ−ợc. Đòi hỏi thêm tổ chức, thêm ng−ời (đi liền với thêm quyền lực) là phổ biến và mạnh mẽ.
Các căn bệnh của bộ máy hành chính ở các địa phương không kém phần nặng nề và tác hại.
• Giữa những địa phương cùng theo một hệ thống thể chế và có điều kiện các mặt t−ơng tự nh− nhau, mà có nơi làm giỏi, có nơi làm kém, khoảng cách thật xa nhau. Điều đó hé ra cho thấy nhiều khả năng, nhiều nguồn lực và đặt ra nhiều câu hỏi. Việc đi sâu phân tích thực trạng này, rút kinh nghiệm và nhân rộng các sáng kiến, các thành tựu ch−a đ−ợc đặt ra rõ ràng và thực hiện còn rất kÐm.
4.1.3 Coi trọng chính quyền cơ sở: xã, ph−ờng, thị trấn
Ngày 18 tháng 3 năm 2002, lần đầu tiên từ nhiều năm, có một hội nghị Trung −ơng, là Hội nghị 5 của trung −ơng khoá 9, ra nghị quyết "về đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở xã, phường, thị trấn", trong đó có một phần về đổi mới và nâng cao hiệu lực của chính quyền cơ sở.
Nghị quyết xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cơ sở, đề ra chủ trương và giải pháp đổi mới hoạt động của hội đồng nhân dân, nâng cao hiệu lực của cơ quan hành chính, xây dựng đội ngũ cán bộ cơ sở (đặc biệt nhấn mạnh chế độ đào tạo, bồi d−ỡng cán bộ cơ sở).
Chỉ kể rất vắn tắt nh− vậy chứ ch−a đi vào nội dung cụ thể của Nghị quyết, cũng đã cho thấy đây là một nghị quyết rất quan trọng, có thể mang lại mét chuyÓn biÕn lín.
Đáng tiếc là việc thực hiện Nghị quyết đến nay đã không đ−ợc nh− mong
đợi, chậm trễ, triển khai thiếu sức mạnh và thiếu đôn đốc liên tục, nên hiệu quả sau một năm vẫn ch−a rõ rệt.
4.1.4. Tổ chức quản lý thành phố và đô thị
Một sự thật rất dễ nhận thấy là thành phố và đô thị khác nông thôn; quận trong thành phố khác huyện trong tỉnh; ph−ờng trong quận khác xã
trong huyện.
Vậy mà lâu nay cách tổ chức và quản lý hành chính của chúng ta hầu nh−
đổ đồng, không có sự khác nhau giữa thành thị và nông thôn.
Phương án điều chỉnh tình hình đó một cách hợp lý, làm nhẹ bộ máy, bớt tầng nấc, gần dân hơn, mang lại nhiều hiệu quả hơn, đã đ−ợc đề ra khá lâu và
đ−ợc trình bày trong nhiều dịp, song chỉ đ−ợc chấp nhận một cách chậm trễ, chËt vËt, tõng b−íc, tõng phÇn nhá.
Đây là một vấn đề cải cách hành chính còn đòi hỏi nhiều cố gắng kiên trì
mới có thể đ−ợc giải quyết thoả đáng.
4.1.5. Phân biệt cơ quan hành chính và tổ chức sự nghiệp, đổi mới cơ chế của các dịch vụ hành chính công và các dịch vụ công.
N−ớc ta , nói con số tròn, có gần 30 vạn ng−ời làm trong các cơ quan hành chính và hơn 1 triệu 20 vạn người, đông gấp 4 lần, làm trong các tổ chức sự nghiệp (ch−a kể cấp xã, ph−ờng, thị trấn). Đến sát gần đây, cơ quan hành chính và tổ chức sự nghiệp đ−ợc coi là những bộ phận giống nhau của nền hành chính, cùng một thể chế, cùng một chế độ, cùng một nguồn thu, chi và tiền l−ơng từ ngân sách.
Một điểm quan trọng của cải cách hành chính là phân biệt cơ quan hành chính và tổ chức sự nghiệp, đổi mới cơ chế của các dịch vụ hành chính công và các dịch vụ công. Việc này được thí điểm tại một số địa phương từ mấy năm nay và hiện đã thành chủ trương chính thức.
ở đây đang nổi lên một số vấn đề gây tranh cãi:
• Thế nào là dịch vụ hành chính công (ví dụ nh−: dịch vụ về sinh, tử, giá thú, hộ khẩu, nhận các loại đăng ký, cấp các loại giấy phép...) và thế nào là dịch vụ công (ví dụ nh−: dịch vụ về giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ...).
Lấy một vài ví dụ nh− thế thì quả rõ ràng, không có gì phải bàn luận, song nếu muốn xác định các khái niệm một cách đầy đủ, vững chắc về khoa học và sát hợp về thực tế thì không đơn giản. Trên thế giới không chỉ có một cách hiểu thống nhất, mà ngoài những nét cơ bản chung, khái niệm dịch vụ hành chính công và khái niệm dịch vụ công đ−ợc hiểu với phạm vi rộng hẹp khác nhau và với những điểm riêng biệt theo từng n−ớc. Chúng ta tham khảo và học hỏi kiến thức của các nước, đó là điều cần thiết, song điều đó chỉ góp thêm hiểu biết giúp chúng ta tự mình xác định khái niệm dịch vụ hành chính công và dịch vụ công đúng đắn, thích hợp của nước ta. Việc này đến nay chưa
đ−ợc hoàn thành thoả đáng và chính thức.
• Một câu hỏi quan trọng là: Nhân dân đã đóng thuế cho nhà nước và nhà nước trả lương cho các công chức để các công chức ấy làm các dịch vụ hành chính công. Vậy các cơ quan hành chính và các công chức có quyền yêu cầu trả
thêm phí về các dịch vụ hành chính công không? Lý lẽ rằng trả thêm tiền thì
sẽ nhận đ−ợc các dịch vụ hành chính công nhanh hơn, tốt hơn có thể chấp nhận đ−ợc không? Cần nói rằng, khi còn ngấm ngầm, khoản phí này là cao, có trường hợp rất cao, đến khi chính thức hoá, khoản phí này cũng không ít. Đây là việc làm đích đáng có tính chất cải cách hành chính hay ng−ợc lại? Cuộc thí
điểm thu phí nh− thế này ngay tại Hà Nội đang gây tranh cãi.
• Các tổ chức sự nghiệp nh− giáo dục, y tế, đã đ−ợc chính phủ cho phép chính thức trở thành những tổ chức có thu để trang trải chi phí, mở rộng hoạt động, nâng cao chất l−ợng phục vụ, trả l−ơng tốt hơn cho cán bộ và nhân viên, công khai hoá khoản phí của ng−ời h−ởng dịch vụ, giảm bớt gánh nặng cho ngân sách nhà n−ớc.
Mục đích thật tốt đẹp song khi thực hiện lại gặp những vấn đề đến nay ch−a đ−ợc giải quyết. Đó là:
+ Ai định mức phí và định mức phí nh− thế nào là vừa? Chính phủ có thể giao cho từng trường định học phí, từng bệnh viện định viện phí, hay Chính phủ cần định khung thu phí?
+ Các tổ chức sự nghiệp sẽ có hạch toán thu, chi ra sao, theo chế độ và thủ tục nào?
+ Quan trọng nhất và khó khăn nhất: làm thế nào bảo đảm cho các gia đình nghèo, người nghèo (không có tiền chi trả) được hưởng các dịch vụ công để thực hiện đúng công bằng và tiến bộ xã hội? Tuy hiện nay đã có chính sách giải quyết việc khám chữa bệnh và học tập cho ng−ời nghèo theo tiêu chí đã xác định (thu nhập bình quân một người trong một tháng khoảng 80-100 nghìn đồng ở nông thôn, 150 nghìn đồng ở thành thị), song với tiêu chí
đó, còn nhiều người nghèo vẫn không được hưởng dịch vụ công.
Tóm lại, đây là một chủ trương cải cách hành chính mang rõ tính chất đổi mới, rất quan trọng và đầy hứa hẹn, song còn cần rất nhiều nỗ lực để thực sự khai hoa kết quả trong cuộc sống và không sinh ra trái đắng.
4.1.6. Mở rộng dân chủ cơ sở, thực hiện công khai minh bạch, phát huy vai trò của các tổ chức phi chính phủ,
Mở rộng dân chủ cơ sở theo quy chế chặt chẽ và nề nếp, định rõ loại việc gì do dân quyết định, loại việc gì do chính quyền quyết định nhưng trước đó phải hỏi ý kiến của nhân dân, nói chung, mọi việc đều do "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra", thực hiện công khai minh bạch hoạt động của chính quyền, nêu cao trách nhiệm báo cáo giải trình của chính quyền tr−ớc nhân dân, phát huy vai trò quan trọng của các đoàn thể, các hiệp hội, các tổ chức phi chính phủ, phát triển mối quan hệ đối tác bình đẳng giữa các tổ chức phi chính phủ với chính quyền những chủ trương diễn đạt vắn tắt như vừa nêu là những ph−ơng h−ớng đ−ợc công bố của cải cách nhà n−ớc, cải cách hành chính trên thế giới ngày nay, được thể hiện trong chương trình hành động của nhiều chính phủ, đ−ợc phân tích trong nhiều công trình nghiên cứu, đ−ợc bàn luận trao đổi kinh nghiệm tại nhiều cuộc hội nghị và hội thảo quốc tế lớn,