CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN HÀNH VỀ ĐẠI DIỆN LAO ĐỘNG
3.3 Những đảm bảo pháp lý cho hoạt động của tổ chức đại diện lao động
Để tạo cơ sở cho tổ chức đại diện lao động hoạt động, pháp luật hiện thành đã quy định các bảo đảm về tổ chức, cán bộ; bảo đảm về điều kiện hoạt động công đoàn; bảo đảm cho cán bộ công đoàn và bảo đảm về tài chính của công đoàn. Đặc biệt, nhà nước vừa ban hành Nghị định số 191/CP ngày 21/11/2013 quy định chi tiết về tài chính công đoàn trong đó xác định rõ đối tượng áp dụng, nguyên tắc quản lý và sử dụng tài chính, quy định về kinh phí công đoàn và quy định về ngân sách nhà nước cấp hỗ trợ. Đây là những căn cứ, cơ sở bước đầu rất quan trọng để cho những hoạt động của công đoàn được thực thi hiệu quả trên thực tế. Tuy nhiên, văn bản này ban hành chưa kịp thời để điều chỉnh Luật Công đoàn làm căn cứ cho các bên áp dụng trên thực tế.
Trong quá trình áp dụng, pháp luật quy định về bảo đảm hoạt động của công đoàn trong Bộ luật Lao động và Luật Công đoàn còn trùng lắp, giao thoa nhau không cần thiết ảnh hưởng đến hiệu quả của việc áp dụng. Có một số quy phạm trùng lắp nhau trong hai văn bản luật như Điều 9, Luật Công đoàn và Điều 190, Bộ luật Lao động; Điều 24, Luật Công đoàn và Điều 193, Bộ luật Lao động; Điều 25, Luật Công đoàn và Điều 191, Bộ luật Lao động. Hai văn bản này đều do Quốc Hội ban hành, do đó những nội dung nào đã điều chỉnh bằng một luật đơn hành thì trong luật chung không nên quy định chi tiết và cụ thể. Ngoài ra, trong pháp luật hiện hành quy định thiếu tính logic, tính thống nhất. Trường hợp quy định tại Khoản 2,3, 4 và 5 Điều 24, Luật Công đoàn thuộc phạm vi những bảo đảm điều kiện hoạt động công đoàn là chưa phù hợp với tiêu mục.
Không chỉ vậy, pháp luật quy định về các hành vi bị cấm đối với người sử dụng lao động liên quan đến thành lập, gia nhập và hoạt động công đoàn trong đó
có các nhóm chính như: cản trở, gây khó khăn trong việc thực hiện quyền công đoàn; cưỡng chế thành lập, gia nhập và hoạt động công đoàn (ép buộc người lao động thành lập, gia nhập và hoạt động công đoàn; yêu cầu người lao động không tham gia hoặc rời khỏi tổ chức công đoàn); can thiệp, chi phối, kiểm soát, thao túng đối với tổ chức công đoàn (Phân biệt, đối xử hoặc có hành vi gây bất lợi đối với người lao động vì lý do thành lập, gia nhập và hoạt động công đoàn; phân biệt đối xử về tiền lương, thời giờ làm việc và các quyền, nghĩa vụ khác trong quan hệ lao động nhằm cản trở việc thành lập, gia nhập và hoạt động công đoàn. Sử dụng biện pháp kinh tế hoặc biện pháp khác gây bất lợi đối với tổ chức và hoạt động công đoàn). Tuy nhiên, trên thực tế xảy ra nhiều trường hợp người sử dụng lao động từ chối, né tránh, trì hoãn hoặc hạn chế việc thành lập, gia nhập và hoạt động công đoàn nhưng chế tài điều chỉnh còn chưa đủ mạnh. Bên cạnh đó, các bảo đảm pháp lý đối với hoạt động của công đoàn đã được quy định tương đối đầy đủ theo Khuyến nghị số 143 năm 1971 và pháp luật áp dụng cho các bên tham gia quan hệ.
Đối với trường hợp doanh nghiệp có trách nhiệm bố trí nơi làm việc và tạo điều kiện về phương tiện làm việc cần thiết cho công đoàn hoạt động, thông thường, kinh nghiệm của một số nước xem đây là một điều khoản nằm trong nội dung của thoả ước để khi thương lượng các bên tự do linh hoạt thoả thuận tuỳ tình hình thực tế. Đối với Việt Nam, chưa có thoả ước nào các bên thoả thuận điều khoản này trong quá trình ký kết thoả ước. Mặc dù pháp luật Việt Nam cũng quy định một cơ chế mở theo Khoản 5, Điều 70, Bộ luật Lao động để các bên lựa chọn thoả thuận.
Pháp luật hiện hành chỉ quy định hành vi bảo đảm quyền lợi của cán bộ công đoàn trong thời gian thành lập, hoạt động công đoàn như sử dụng quỹ thời gian;
được nghỉ việc trong một thời gian nhất định để thực hiện trách nhiệm của công đoàn; được hưởng lương; được bảo vệ về các trường hợp hết hạn hợp đồng, đơn phương chấm dứt hợp đồng, sa thải, buộc thôi việc, chuyển công tác. Trong khi đó, Khuyến nghị số 143 năm 1971 về đại diện người lao động quy định tại đoạn 6, điểm f: “công nhận ưu tiên đối với đại diện người lao động để được giữ lại làm việc trong trường hợp cắt giảm lao động”. Pháp luật một số quốc gia quy định việc bảo vệ diễn ra trước trong và sau khi hoàn thành quyền công đoàn. Pháp luật Thụy Điển quy
định trong trường hợp chấm dứt hợp đồng lao động vì lý do kinh tế đại diện công đoàn phải được ưu tiên tiếp tục làm việc. Pháp luật Bỉ cũng quy định sự bảo vệ đối với người tham gia bầu cử vào công đoàn từ trước khi bầu đến hết nhiệm kỳ hoặc bảo vệ tới 2 năm sau bầu cử đối với những ứng viên không được bầu. Pháp luật Campuchia cũng có quy định tương tự đối với người tham gia hoạt động công đoàn.
Đối với Việt Nam, pháp luật chỉ mới quy định việc bảo vệ diễn ra trong thời gian cán bộ thực hiện quyền công đoàn. Trên thực tế, người sử dụng lao động vẫn có những hành vi vi phạm nhất định đối với cán bộ công đoàn bằng các hình thức khác nhau như chuyển công việc trái pháp luật, chấm dứt hợp đồng trái pháp luật hoặc sa thải không đúng thủ tục. Chính vì vậy, việc bảo vệ chỉ trong khi thực hiện quyền công đoàn là chưa thực sự bao phủ các trường hợp thực tế.
Pháp luật hiện hành quy định về bảo đảm hoạt động cho công đoàn nhưng vẫn còn nhiều quy phạm mang tính khái quát không thể áp dụng một cách thống nhất nếu thiếu văn bản hướng dẫn. Trong đó, Chính phủ ban hành 4 Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Công đoàn thì những quy phạm này lại không nằm trong phạm vi được hướng dẫn thực hiện. Khoản 2, Điều 25, Luật Công đoàn quy định: “Đơn vị sử dụng lao động không được đơn phương chấm dứt hợp đồng lao động, hợp đồng làm việc, sa thải, buộc thôi việc hoặc thuyên chuyển công tác đối với cán bộ công đoàn không chuyên trách nếu không có ý kiến thoả thuận bằng văn bản của Ban chấp hành công đoàn cơ sở hoặc Ban chấp hành công đoàn cấp trên cơ sở. Trong trường hợp không thoả thuận được, hai bên phải báo cáo với cơ quan tổ chức có thẩm quyền”; Khoản 3, Điều 25 cũng quy định: "... Công đoàn có trách nhiệm yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền can thiệp”. Trước đây, pháp luật quy định trong trường hợp người sử dụng lao động sa thải người lao động theo Điều 85, Bộ luật Lao động sửa đổi 2006, đơn phương chấm dứt hợp đồng lao động theo Điều 38, Bộ luật Lao động sửa đổi 2006, người sử dụng lao động phải báo cáo cơ quan quản lý nhà nước về lao động địa phương, cơ quan quản lý nhà nước về lao động tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương. Hiện nay, pháp luật cũng chưa quy định các trường hợp này có phải báo hay không? Trong các trường hợp quy định tại Khoản 2, Khoản 3, Điều 25 nêu trên, việc báo cáo cho cơ quan có thẩm quyền ở đây là cơ quan nào?
Nếu công đoàn cơ sở giữ vai trò đại diện thì công đoàn cấp trên trực tiếp có phải là cơ quan có thẩm quyền trong trường hợp này hay không? Hay việc tiếp nhận thuộc quyền của Liên đoàn lao động cấp tỉnh hay thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan quản lý lao động đồng cấp? Việc can thiệp cơ quan nhà nước trong Khoản 3, Điều 25 có nghĩa là gì? i) Huỷ bỏ việc chấm dứt hợp đồng, sa thải, buộc thôi việc trái pháp luật?; ii) Nhận người lao động quay trở lại làm việc; iii) Yêu cầu bồi thường thiệt hại; iv) Xử lý vi phạm. Cho đến nay, những quy định chung như thế này sẽ làm cho cách hiểu, cách áp dụng luật trên thực tế thiếu thống nhất. Ngoài ra, một số quy phạm pháp luật khác cũng nằm trong trường hợp tương tự. Theo đó, Khoản 3, Điều 25 quy định: "Công đoàn hỗ trợ tìm việc làm mới và trợ cấp trong thời gian gián đoạn theo quy định của Tổng liên đoàn”. Nhưng hiện nay, vẫn chưa có một quy định nào hướng dẫn trường hợp này. Thẩm quyền hỗ trợ tìm việc làm mới trong trường hợp này thuộc về Công đoàn cơ sở có cán bộ không chuyên trách hay công đoàn cấp trên trực tiếp? Trong trường hợp công đoàn cấp trên là đại diện trực tiếp thì công đoàn cấp nào sẽ đảm nhận vai trò đại diện hỗ trợ tìm việc? Việc hỗ trợ về vật chất hay về thông tin hay cả hai phương diện này? Việc pháp luật quy định khái quát như hiện nay tạo ra rào cản ảnh hưởng đến chất lượng thực thi trong thực tiễn.
Đối với bảo đảm về tài chính, pháp luật đã quy định cụ thể các vấn đề về: i) Nguồn thu tài chính công đoàn trong đó bắt buộc doanh nghiệp đóng 2% quỹ tiền lương làm căn cứ đóng bảo hiểm xã hội cho người lao động...; ii) Phân cấp thu tài chính: đối với kinh phí công đoàn do liên đoàn lao động tỉnh, thành phố, công đoàn ngành trung ương; Công đoàn Tổng công ty trực thuộc Tổng liên đoàn và công đoàn cấp trên cơ sở được phân cấp thu phí công đoàn của đơn vị hành chính sự nghiệp do ngân sách nhà nước cấp kinh phí hoạt động, tổ chức, doanh nghiệp (nơi đã thành lập công đoàn cơ sở và nơi chưa thành lập công đoàn cơ sở); Liên đoàn lao động tỉnh, thành phố, công đoàn ngành trung ương, Công đoàn Tổng Công ty trực thuộc Tổng liên đoàn và công đoàn cấp trên cơ sở được phân cấp thu phí công đoàn của đơn vị hành chính sự nghiệp do ngân sách nhà nước cấp kinh phí hoạt động, tổ chức, doanh nghiệp (nơi đã thành lập công đoàn cơ sở và nơi chưa thành lập công
đoàn cơ sở); Liên đoàn lao động tỉnh, thành phố, công đoàn ngành trung ương, công đoàn tổng công ty trực thuộc Tổng liên đoàn phân cấp thu phí công đoàn cho các công đoàn cơ sở doanh nghiệp không thụ hưởng kinh phí hoạt động từ ngân sách nhà nước đã thực hiện tốt nhiệm vụ thu, chi, quản lý tài chính công đoàn; đối với đoàn phí và các nguồn thu khác do công đoàn cơ sở thu; iii) Nguồn tài chính được sử dụng: Công đoàn cơ sở sử dụng 65% số thu kinh phí công đoàn, 60% số thu đoàn phí, 100% số thu khác; Công đoàn cấp trên cơ sở, liên đoàn lao động tỉnh, thành phố, công đoàn ngành trung ương, công đoàn Tổng Công ty trực thuộc Tổng liên đoàn và Tổng liên đoàn được sử dụng 35% tổng số thu kinh phí công đoàn và 40%
tổng số thu đoàn phí công đoàn. Thu khác của đơn vị nào, đơn vị đó được sử dụng.
Pháp luật quy định về phân cấp thu như hiện nay trên thực tế rất khó thực hiện.
Bởi lẽ, số lượng cán bộ của công đoàn cấp trên cơ sở chưa đảm bảo đủ cho việc thu kinh phí. Hiện nay tính đến 5/2012 cả hệ thống công đoàn có 2027 công đoàn cấp trên trực tiếp cơ sở do các liên đoàn lao động tỉnh, thành phố và công đoàn ngành trung ương, công đoàn tổng công ty trực thuộc Tổng liên đoàn quản lý, với 4.704 cán bộ công đoàn chuyên trách hưởng lương công đoàn đang quản lý và chỉ đạo 109.604 công đoàn cơ sở và 6.545.001 đoàn viên. Bình quân mỗi công đoàn cấp trên trực tiếp cơ sở có 2,32 cán bộ công đoàn chuyên trách và trực tiếp quản lý 54,12 công đoàn cơ sở, 3.320 đoàn viên công đoàn. Như vậy, một cán bộ công đoàn chuyên trách phải có ít nhất 700 đoàn viên. Do vậy trong thời gian tới số lượng cán bộ chuyên trách không đủ để thực hiện trách nhiệm trực tiếp thu kinh phí công đoàn. Thực tế, khu vực doanh nghiệp (Chiếm 61% số thu kinh phí công đoàn) đặc biệt là doanh nghiệp Nhà nước thu kinh phí công đoàn theo Luật Công đoàn năm 2012 giảm (Tính bình quân chung giảm 56%) ảnh hưởng trực tiếp đến chi tiêu của công đoàn cơ sở, của các công đoàn cấp trên trực tiếp và số thu về Tổng Liên đoàn (bao gồm cả hỗ trợ từ nguồn thu của Tổng Liên đoàn cho các đơn vị không cân đối được thu, chi tài chính)[147].
Bên cạnh đó, việc thu kinh phí phải dựa trên số lượng người lao động tại doanh nghiệp tính theo số lương đóng bảo hiểm xã hội. Tuy nhiên, nếu lấy bảng lương trích đóng góp bảo hiểm xã hội thì số lượng người lao động chưa được đóng
bảo hiểm sẽ rất nhiều. Điều này gây thất thoát cho quỹ công đoàn. Còn trong trường hợp giám sát quỹ lương của người lao động tại doanh nghiệp chưa thành lập công đoàn cơ sở không phải đơn giản.
Ngoài ra, việc xác định đúng quỹ lương để làm căn cứ đóng kinh phí công đoàn của các doanh nghiệp còn gặp nhiều khó khăn. Trong khi đó, nhà nước vẫn chưa ban hành một văn bản nào về việc bổ sung cán bộ thực hiện nhiệm vụ này và những văn bản điều chỉnh sự phối hợp giữa công đoàn cấp trên trực tiếp cơ sở với các cơ quan hữu quan như cơ quan thuế, cơ quan quản lý lao động, cơ quan tài chính, sở kế hoạch đầu tư, kho bạc... để cùng hỗ trợ việc thu kinh phí đầy đủ tới tất cả các doanh nghiệp chưa thành lập công đoàn cơ sở đóng trên địa bàn. Bên cạnh đó, hiện nay nhà nước vẫn chưa ban hành văn bản xử phạt vi phạm đóng kinh phí công đoàn. Điều này ảnh hưởng đến việc thực hiện vai trò của tổ chức đại diện lao động trên thực tế.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3
1. Pháp luật về thành lập và hoạt động của tổ chức đại diện lao động đã thừa nhận quyền công đoàn của người lao động. Pháp luật xác lập các nguyên tắc tổ chức và hoạt động cũng như quy định hình thức tổ chức đại diện lao động, mở rộng thẩm quyền của tổ chức đại diện lao động là công đoàn cấp trên trực tiếp cơ sở trong việc xúc tiến thành lập công đoàn cơ sở. Tuy nhiên trong thực tế áp dụng, nhóm quy phạm pháp luật về thành lập và hoạt động của tổ chức đại diện chưa tạo lập được hành lang pháp lý đủ mạnh và bảo đảm cơ chế để người lao động được thực sự sử dụng quyền tự do thành lập, gia nhập và hoạt động tổ chức đại diện lao động; chưa quy định đầy đủ các phạm vi chủ thể được và không được tham gia thực hiện quyền đại diện; thực tế tổ chức và hoạt động gặp nhiều khó khăn về sự phân cấp trong quản lý, về sự độc lập trong quá trình thực hiện; sự ảnh hưởng và mức độ can thiệp của người sử dụng lao động trong quá trình thành lập, gia nhập và hoạt động tổ chức đại diện lao động; ảnh hưởng của cơ cấu tổ chức đến quyền và trách nhiệm của tổ chức đại diện lao động... Tất cả các vấn đề này cần phải được tiếp tục nghiên cứu, xem xét và sửa đổi trong quá trình xây dựng và hoàn thiện chế định về đại diện lao động.
2. Pháp luật về quyền và trách nhiệm của tổ chức đại diện lao động bước đầu đã tạo cho tổ chức đại diện lao động thực hiện cơ bản chức năng của mình trên thực tế. Tuy nhiên, quyền và trách nhiệm của tổ chức đại diện lao động do pháp luật hiện hành quy định chưa đi vào cuộc sống, việc thực hiện quyền và trách nhiệm của tổ chức đại diện lao động chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra trong giai đoạn hiện nay.
Nhóm quy phạm về quyền và trách nhiệm còn nhiều bất cập, nhiều phạm vi vẫn đặt ngoài lề, nhiều quy phạm không được áp dụng một cách thống nhất vì thiếu các văn bản hướng dẫn thi hành. Quyền và lợi ích của người lao động vẫn bị bi phạm, tình trạng vi phạm luật vẫn xảy ra, tranh chấp lao động gia tăng và đình công vẫn là bài toán đặt ra cho tổ chức đại diện lao động nói riêng, cho người sử dụng lao động và các cơ quan quản lý lao động nói chung.
3. Pháp luật về bảo đảm pháp lý cho hoạt động của tổ chức đại diện là một nội dung được sửa đổi tương đối đầy đủ bước đầu tạo cơ sở để tổ chức đại diện thực