D. QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ
III. QUẢN LÝ TÀI CHI TIÊU CÔNG THEO KẾT QUẢ ĐẦU RA
1.1. Khái niệm, vai trò của chi tiêu công
Chi tiờu cụng là cỏc khoản chi tiờu của cỏc cấp chớnh quyền, cỏc ủơn vị quản lý hành chớnh, cỏc ủơn vị sự nghiệp ủược kiểm soỏt và tài trợ của Chớnh phủ. Ngoài cỏc khoản chi của cỏc quỹ ngõn sỏch, về cơ bản chi tiờu cụng thể hiện cỏc khoản chi của Chớnh phủ ủược Quốc hội thụng qua. Chi tiờu cụng phản ỏnh giỏ trị cỏc hàng hoỏ mà Chớnh phủ mua vào ủể ủú cung cấp cỏc loại hàng hoỏ cụng cho xó hội nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước .
Trong nền kinh tế hiện ủại, cỏc khoản chi tiờu cụng khụng mất ủi mà nú lại tạo ra sự tỏi phõn phối giữa cỏc khu vực trong nền kinh tế, trong ủú Nhà nước ủúng vai trũ trung tõm trong quỏ trỡnh này. Thụng qua các khoản chi tiêu công, Nhà nước cung cấp cho xã hội những hàng hoá mà khu vực tư không có khả năng cung ứng, hoặc cung ứng không có hiệu quả mà nguồn từ các khoản thu nhập xã hội như thuế, phí, lệ phí. Như vậy, Nhà nước thực hiện tái phân phối thu nhập xã hội công bằng hơn, khắc phục những khuyết tật của cơ chế thị trường, bảo ủảm nền kinh tế tăng trưởng và bền vững.
a) Đặc ủiểm của chi tiờu cụng
- Chi tiờu cụng phục vụ lợi ớch chung của cộng ủồng dõn cư ở cỏc vựng hay cỏc quốc gia. Điều này xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện nền kinh tế xã hội của Nhà nước và cũng chính trong quá trình thực hiện chức năng ủú, Nhà nước cung cấp một lượng hàng hoỏ khổng lồ cho nền kinh tế.
- Chi tiêu công luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước thực hiện. Cỏc khoản chi tiờu cụng do chớnh quyền Nhà nước cỏc cấp ủảm nhiệm theo cỏc nội dung ủó ủược quy ủịnh trong phõn cấp quản lý ngõn sỏch Nhà nước và cỏc khoản chi tiờu này nhằm ủảm bảo cho các cấp chính quyền thực hiện chức năng quản lý , phát triển kinh tế - xã hội . Các cấp của cơ quan quyền lực Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết ủịnh cơ cấu, nội dung, mức ủộ của cỏc khoản chi tiờu cụng nhằm thực hiện cỏc mục tiờu, nhiệm vụ kinh tế, chớnh trị, xó hội của ủất nước.
- Chi tiờu cụng mang tớnh chất cụng cộng, tương ứng với những ủơn ủặt hàng của Chớnh phủ về mua hàng hoá, dịch vụ nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước . Đó cũng là những khoản chi cần thiết và phỏt sinh tương ủối ổn ủịnh như chi lương cho ủội ngũ cỏn bộ, cụng chức, chi hàng hoỏ, dịch vụ cụng ủỏp ứng nhu cầu tiờu dựng cụng cộng của dõn cư…
- Chi tiêu công mang tính chất không hoàn trả hay hoàn trả không trực tiếp và thể hiện ở chỗ không phải mọi khoản thu với mức ủộ và số lượng của những ủịa chỉ cụ thể ủều ủược hoàn lại dưới hỡnh thức cỏc khoản chi tiêu công.
b) Vai trũ của chi tiờu cụng ủối với nền kinh tế ủược biểu hiện qua những nội dung sau:
- Chi tiờu cụng cụng vai trũ quan trọng trong việc thu hỳt vốn ủầu tư của khu vực và chuyển dịch cơ cấu kinh tế thể hiện thụng qua cỏc khoản chi cho ủầu tư xõy dựng cơ sở hạ tầng. Việc Nhà nước tạo ra cỏc hàng hoỏ cụng tạo ủiều kiện nõng cao chất lượng sống của dõn chỳng và gúp phần ủiều chỉnh nền kinh tế theo những mong muốn của Nhà nước.
OnThiCongChuc.Tk
- Chi tiờu cụng gúp phần ủiều chỉnh chu kỳ kinh tế . Chi tiờu cụng hỡnh thành nờn một thị trường ủặc biệt. Chớnh phủ tiờu thụ một khối lượng hàng hoỏ khổng lổ ủó làm cho tổng cầu của nền kinh tế ủược gia tăng một cỏch ủỏng kể. Tổng cầu nền kinh tế tăng làm nõng cao khả năng thu hỳt vốn và kớch thớch sản xuất hơn nữa. Như vậy, thị trường của Chính phủ lại trở thành công cụ kinh tế quan trọng của Chính phủ nhằm tớch cực tỏi tạo lại cõn bằng của thị trường hàng hoỏ khi bị mất cõn ủối bằng cỏc tỏc ủộng vào quan hệ cung cầu thụng qua tăng hay giảm mức ủộ chi tiờu cụng của thị trường này.
- Chi tiêu công góp phần tái phân phối thu nhập xã hội giữa các tầng lớp dân cư, thực hiện công bằng xó hội. Nhà nước sử dụng cụng cụ thay thuế và chi tiờu cụng ủể tỏi phõn phối thu nhập xó hội, với cụng cụ thuế mang tớnh chất ủộng viờn nguồn thu cho Nhà nước thỡ chi tiờu cụng mang tớnh chất chuyển giao thu nhập ủú ủến những người cú thu nhập thấp qua cỏc chương trỡnh phỳc lợi xó hội .
1.2. Chiến lược quản lý chi tiờu cụng hiện ủại
Quản lý chi tiờu cụng phản ỏnh hoạt ủộng tổ chức, ủiều khiển và ra quyết ủịnh của Nhà nước ủối với quá trình phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính công nhằm thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của Nhà nước . Nói cách khác, chi tiêu công là một trong những thuộc tính vốn có khách quan của tài chính công, phản ánh sự phân phối nguồn lực tài chính của Nhà nước .
Trong quản lý chi tiờu cụng, Nhà nước là người trực tiếp tổ chức ủiều hành quỏ trỡnh phõn phối, sử dụng nguồn lực tài chớnh cụng với mục tiờu là thỳc ủẩy nền kinh tế tăng trưởng bền vững.
Quản lý chi tiờu cụng cú hiệu quả, ủúng vai trũ quan trọng trong việc thực hiện cỏc dịch vụ nhằm tăng trưởng nền kinh tế và xoỏ ủúi giảm nghốo. Quản lý chi tiờu cụng gắn liền với quỏ trỡnh lập ngõn sỏch Nhà nước, phản ánh về mặt tài chính các lựa chọn kinh tế và xã hội của Nhà nước .
Khi chuyển sang lập ngõn sỏch Nhà nước theo kết quả ủầu ra, thỡ chớnh sỏch quản lý chi tiờu cụng của cỏc nền kinh tế hiện ủại ủó cú những thay ủổi quan trọng về chiến lược theo 3 cấp ủộ nhằm tạo ra một hệ thống ngõn sỏch hoạt ủộng cú hiệu quả, ủú là: kỷ luật tài chớnh tổng thể; phõn bổ và sử dụng cỏc nguồn lực dựa trên chiến lược ưu tiên; tính hiệu quả và hiệu lực của các chương trình cung cấp hàng hoá công.
Có thể nói, ba nội dung chiến lược trên là việc tái lập của 3 chức năng - kiểm soát nguồn lực, lên kế hoạch cho sự phõn bổ nguồn lực và quản lý nguồn lực – mà vốn ủó ủược ủịnh hướng trong cải cỏch quản lý chi tiêu công trong suốt hơn một thế kỷ qua.
a) Tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể
Đối với một nền kinh tế, nguồn lực tài chớnh cung ứng ủể thoả món nhu cầu là cú hạn, nếu ủể chi tiờu ngõn sỏch gia tăng sẽ dẫn ủến những hậu quả: Gia tăng gỏnh nợ của nền kinh tế trong tương lai; Gia tăng gỏnh nặng về thuế; Phỏ vỡ thế cấn bằng kinh tế, ủú là cõn bằng về tiết kiệm- ủầu tư cõn bằng cỏn cõn thanh toỏn, từ ủú ảnh hưởng xấu ủến tăng trưởng kinh tế .
Vỡ vậy, cần thiết phải giữ kỷ luật tài chớnh tổng thể ủể ổn ủịnh kinh tế vĩ mụ. Kỷ luật tài chớnh tổng thể trước hết yờu cầu giới hạn tổng chi tiờu cụng phải ủược thiết lập dựa vào cỏc chỉ tiờu tổng thể vĩ mụ như: quy mô GDP; tỷ suất thu / GDP; sự gia tăng chi hằng năm trong tổng GDP; tỷ lệ nợ/GDP; tỷ lệ tiết kiệm ủầu tư/GDP; mức ủộ thõm hụt cỏn cõn thanh toỏn…Giới hạn tổng chi tiờu ngõn sỏch phải ủược tăng cường trong suốt quỏ trỡnh thực hiện ngõn sỏch và ủược duy trỡ , giữ vững ổn ủịnh trong dài hạn.Thứ ủến, nú yờu cầu chi ngõn sỏch phải ủược dựng thiết lập một cỏch ủộc lập và trước khi ra quyết ủịnh chi tiờu từng phần( từng khoản mục chi tiêu ngân sách).
Việc xây dựng một khuôn khổ tài chính luôn luôn là trách nhiệm của các cơ quan trung ương. Trần chi tiờu tài chớnh tổng thể nờn ủưa vào cỏc cuộc thảo luận của Chớnh phủ ủể phõn tớch hợp lý của chớnh sỏch tài chớnh trong những năm ngõn sỏch tiếp theo. Trong quỏ trỡnh lập kế hoạch, mức trần cú thể ủược ủiều chỉnh sao cho phự hợp với thực tiễn kinh tế xó hội, nhưng sự ủiều chỉnh ủược kiềm chế ở mức tối thiểu ủể ủảm bảo tớnh minh bạch.
Sau khi trần chi tiờu tổng thể ủó ủược cơ quan lập phỏp phờ duyệt, cỏc cơ quan hành phỏp phải tăng cường cỏc biện phỏp ủể thực thi va thường xuyờn kiểm tra chi tiờu thực tế trong suốt quỏ trỡnh chấp hành ngõn sỏch nhằm phỏt hiện sớm những ủiểm gõy ỏp lực ủến mức trần chi tiờu tổng thể. Một sự ràng buộc quan trọng nữa ủối với những người hoạch ủịnh chớnh sỏch là yờu cầu họ phải tổng hợp tất cả cỏc khoản chi tiêu thực tế vào dự toán ngân sách trong suốt quá trình chấp hành ngân sách và công khai khi kết thúc năm ngõn sỏch. Tớnh toàn diện và minh bạch là những ủiều kiện cần thiết cho kỷ luật tài chớnh tổng thể hữu hiệu.
b, Phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược
OnThiCongChuc.Tk
Sau khi ủó xỏc ủịnh tớnh kỷ luật tài chớnh tổng thể, vấn ủề quan trong trong quản lý chi tiờu cụng là làm thế nào ủể ưu tiờn húa những nhu cầu hay mục tiờu cú tớnh cạnh tranh với nguồn lực tài chớnh khan hiếm. Núi khỏc ủi, ủối với một nền kinh tế, do nguồn lực tài chớnh là cú giới hạn, cho nờn chớnh phủ cần phải ủỏnh ủổi và lựa chọn giữa cỏc mục tiờu chiến lược trong từng giai ủoạn phỏt triển kinh tế xó hội. Thử thỏch ở ủõy là cấu trỳc sắp xếp thể chế như thế nào ủể tạo ra ủộng lực cho sự phõn bổ nguồn lực theo cỏc hướng ưu tiờn chiến lược chặt chẽ và nõng cao chất lượng thụng tin cần thiết ủể thực hiện ủiều ủú cú hiệu quả .
Để tạo ra những thụng tin ủỏng tin cậy và kịp thời, ủũi hỏi phải cú hệ thống kế toỏn và luật lệ hợp lý, hệ thống thụng tin quản lý tài chớnh hoạt ủộng hữu hiệu, cũng như năng lực kiểm soỏt và ủỏnh giỏ của bộ mỏy hành phỏp. Chức năng kiểm toỏn bờn ngoài và sự ủộc lập của nú là yếu tố quan trọng trong việc sắp xếp thể chế nhằm tăng cường hoạt ủộng kiểm tra và giỏm sỏt.
Một khi bộ phận hành phỏp soạn, lập xong ngõn sỏch, thỡ những giải phỏp chọn lựa chớnh sỏch ủể thực hiện ngõn sỏch phải ủược trỡnh bày trước cơ quan lập phỏp nhăm tăng tớnh giỏm sỏt và hiệu lực. Giỏm sỏt việc thực hiện chớnh sỏch trong suốt thời gian ủiều hành ngõn sỏch là trỏch nhiệm của
mỗi Bộ, ngành.
c, Kết quả hoạt ủộng – tớnh hiệu quả và hiệu lực.
Chiến lược này ủũi hỏi Nhà nước phải cung cấp hàng húa cụng với mức chi phớ hợp lý ủể ủạt ủược hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất.
Để làm ủược ủiều này, ủũi hỏi phải:
-Người quản lý ủược trao quyền tự chủ trong việc ủiều hành hoạt ủộng của họ và nõng cao tớnh chịu trách nhiệm của họ về kết quả.
-Người quản lý cú ủủ năng lực và chủ ủộng ủề ra những giải phỏp làm giảm chi phớ hoạt ủộng và nõng cao khối lượng hoặc chất lượng ủầu ra cung cấp cho xó hội.
-Tạo ra những ủũn bầy kinh tế khuyến khớch người quản lý cải thiện và nõng cao chất lượng hoạt ủộng.
Cỏc thể chế cần thiết ủể nõng cao hiệu quả quản lý chi tiờu cụng là:
-Cần giới hạn chi phớ hoạt ủộng. Những người quản lý nờn ủược trao quyền tự chủ rộng rói trong việc sử dụng nguồn lực tài chớnh. Thực hiện tốt chế ủộ khoỏn chi ủể người quản lý chủ ủộng trong phõn bổ nguồn lực và tạo ủộng lực kớch thớch tiết kiệm chi phớ và nõnh cao kết quả hoạt ủộng. Đồng thời, cần tăng cường chế ủộ khuyến khớch vật chất và chịu trỏch nhiệm vật chất của người quản lý.
-Thiết lập hệ thống thụng tin minh bạch. Những thụng tin tài chớnh về cụng việc thực hiện cần ủược công khai trong các bản báo cáo hằng năm và trong các tài liệu khác.
-Chuyển dần từ kiểm soỏt chi phớ ủầu vào sang kiểm soỏt cỏc yếu tố ủầu ra. Theo ủú, cần chi tiết húa cỏc kết quả ủầu ra. Những kết quả cần ủược chi tiết húa trong ngõn sỏch và trong cỏc bản bỏo cỏo tài chớnh cú lien quan, qua ủú tạo ủiầu kiện cho người quản lý thấy trước kết quả thực hiện và giỳp cho Chớnh phủ so sỏnh ủược kết quả mục tiờu và kết quả thực tế.
-Phải tách bạch giữa người mua và người cung cấp. Đồng thời tăng cường vai trò kiểm soát của thị trường.
-Tăng cường kiểm soỏt bờn trong và bờn ngoài; tăng cường trỏch nhiệm giải trỡnh ủối với việc sử dụng nguồn lực.
2. Những nội dung cơ bản của lập ngõn sỏch theo kết quả ủầu ra 2.1. Giới thiệu về lập ngõn sỏch theo kết quả ủầu ra.
Trong quản lý chi tiờu cụng cú cỏc phương thức lập ngõn sỏch, ủú là phương thức lập ngõn sỏch theo khoản mục; lập ngân sách theo công việc thực hiện; lập ngân sách theo chương trình và lập ngân sách theo kết quả ủầu ra.
Đối với phương thức lập ngõn sỏch theo khoản mục, chi tiờu ngõn sỏch ủược khoản mục húa.
Những khoản mục này luụn ủược chi tiết và ủịnh rừ khoản chi tiờy cho từng tiểu mục chi. Với phương thức này cỏc cơ quan, ủơn vị phải chi tiờu theo ủỳng khoản mục quy ủịnh và cơ chế trỏch nhiệm giải trỡnh tập trung vào cỏc yếu tố ủầu vào.
OnThiCongChuc.Tk
Lập ngõn sỏch chi tiờu cụng theo khoản mục cú ủiểm mạnh là tớnh ủơn giản và khả năng kiểm soỏt chi tiờu bằng việc so sỏnh dễ dỏng với cỏc năm trước thụng qua việc ghi chộp chi tiết cỏc yếu tố ủầu vào.
Tuy nhiờn phương thức này bộc lộ những ủiểm hạn chế như chỉ nhấn mạnh ủến khõu lập ngõn sỏch với cỏc khoản chi tiờu cú tớnh tuõn thủ mà Nhà nước ủưa ra; Sự phõn phối nguồn lực tài chớnh khụng trả lời ủược cõu hỏi tại sao lại chi tiờu cho cụng việc ủú; Ngõn sỏch chỉ ủược lập trong thời gian ngắn hạn là một năm;
khụng chỳ trọng ủỳng mức ủến tớnh hiệu quả trong phõn bổ nguồn lực và hiệu quả hoạt ủộng trong việc cung ứng hàng hóa, dịch vụ công.
Lập ngân sách chi tiêu công theo công việc thực hiện phân bổ nguồn lực theo những khối lượng hoạt ủộng của mỗi cơ quan, ủơn vị trờn cơ sở gắn kết cụng việc với chi phớ bỏ ra. Lập ngõn sỏch thực hiện cho phép ngân sách được xây dựng khơng gia tăng them mà dựa vào khối lượng cơng việc được tiên đốn trước.
Đõy là phương thức thể hiện sự thay ủổi từ quy trỡnh lập ngõn sỏch dựa vào kiểm soỏt chi tiờu ủến việc lập ngân sách dựa trên cơ sở những quan tâm về hiệu quả quản lý. Tuy nhiên phương thức này cũng biểu hiện những hạn chế như nú khụng chỳ trọng ủỳng mức ủến những tỏc ủộng hay ảnh hưởng dài hạn của chớnh sỏch. Mặt khỏc, lập ngõn sỏch theo cụng việc thực hiện ủược thiết kế hướng vào thực hiện tất cả cỏc mục tiờu trong khi nguồn lực cú giới hạn cho nờn nú ủó khụng quan tõm ủỳng mức ủến tớnh hiệu lực của chi tiờu ngân sách nhà nước.
Lập ngân sách theo chương trình tập trung vào sự lựa chọn của ngân sách trong số các chính sách, chương trình có tính cạnh tranh. Lập ngân sách theo chương trình thiết lập một hệ thống phân phối nguồn lực, gắn kết chi phớ chương trỡnh với kết quả của những chương trỡnh ủầu tư cụng. Đõy là phương thức lập ngõn sỏch ủũi hỏi cỏc mục tiờu chương trỡnh phải kộo dài hơn một năm ngõn sỏch. Bờn cạnh ủú, lập ngõn sỏch theo chương trỡnh yờu cầu phải ủo lường tớnh hiệu lực, nghĩa là ủo lường ủầu ra và tỏc ủộng ủến mục tiêu. Tuy nhiên lập ngân sách theo chương trình cũng bộc lộ những hạn chế như không thể tạo ra chương trỡnh cho tất cả cỏc cơ quan, ủơn vị thực hiện; lập ngõn sỏch chương trỡnh khụng ủảm bảo gắn kết chặt chẽ giữa phõn phối và những mục tiờu chiến lược cần ưu tiờn; khụng gắn kết ủược việc thiết lập chương trỡnh cụng với kế hoạch chi tiờu thường xuyờn ủể sử dụng nguồn lực tài chớnh cụng hiệu quả.
Lập ngõn sỏch theo kết quả ủầu ra trong quản lý chi tiờu cụng là một cụng cụ vụ cựng quan trọng trong quản lý chi tiờu cụng, tạo ủiều kệi ủể sử dụng hiệu quả cỏc nguồn lực nhằm ủạt ủược kết quả mong muốn. Lập ngõn sỏch chi tiờu cụng theo kết quả ủầu ra là phương thức lập ngõn sỏch dựa vào cơ sở tiếp cận thụng tin ủầu ra ủể phõn bổ và ủỏnh giỏ sử dụng nguồn lực tài chớnh nhằm hướng vào ủạt ủược những mục tiêu chiến lược phát triển Nhà nước.
a, Đặc ủiểm của phương thức lập ngõn sỏch theo kết quả ủầu ra.
-Ngân sách lập theo tính chất mở, công khai, minh bạch.
-Cỏc nguồn tài chớnh của Nhà nước ủược tổng hợp toàn bộ trong dự toỏn ngõn sỏch nhà nước.
-Ngõn sỏch ủược lập theo thời gian trung hạn.
-Ngõn sỏch ủược lập căn cứ theo nhu cầu thực tế, hướng tới người thụ hưởng và mục tiờu phỏt triển kinh tế xã hội.
-Ngõn sỏch ủược hợp nhất giữa kế hoạch chi thường xuyờn và chi ủầu tư phỏt triển.
-Ngõn sỏch ủược lập dựa trờn nguồn lực ủược tớnh trong thời gian trung hạn và do vậy cần cú sự cam kết chặt chẽ.
-Việc phân bổ ngân sách dựa trên thứ tự ưu tiên chiến lược.
-Nhà quản lý ủược trao trỏch nhiệm hơn trong quản lý chi tiờu cụng.
Quản lý ngõn sỏch nhà nước theo kết quả ủầu ra cú tầm quan trọng ủặc biệt khi những quyết ủịnh về tài chớnh ủược phõn cấp từ trung ương ủến ủịa phương. Nú tạo ra mối liờn kết giữa cỏc mục tiờu chớnh sỏch của Chớnh Phủ và việc khoỏn kinh phớ từ trung ường cho cỏc ủịa phương ủược phõn cấp và cỏc nguồn lực ủược sắp xếp thứ tự ưu tiờn và sử dụng ủể cung cấp dịch vụ.
Quản lý ngõn sỏch nhà nước theo kết quả ủầu ra nhằm mục ủớch:
OnThiCongChuc.Tk