LUẬT TỎ CHỨC THƯƠNG MẠI THẾ GIỚI
II. H Ệ THỐNG THƯƠNG MẠI GATT
2.1. Bối cảnh ra đòi của hệ thống thương mại GATT Ý tường về một hệ thống thương mại đa phương bắt đầu manh nha hình thành từ sau cuộc Đại khủng hoảng (Great Depression)3 kinh tế trên phạm vi toàn cầu trong suốt thập niên 1930. Cuộc Đại khủng hoảng khởi đầu từ chính sách bảo hộ mậu dịch bằng thuế quan của các cường quốc kinh tế hai bờ Đại Tây Dương nhằm giảm thâm hùt cán cân thương mại và giúp các doanh nghiệp trong nước gia tăng vị thế trên thị trượng nội địa trong thời
2 Hội đồng tương hỗ kinh tế (Council for Mutual Economic Assistance - CMEA, còn gọi là SEV), tồn tại từ 1949-1991, là một tổ chức kinh tế cùa nhóm các nước xã hội chủ nghĩa. CMEA được thành lập như một sự đáp trá lại sự hình thành cùa Cộng đồng chung Châu Âu.
3 Đại khùng hoảng (Great Depression) là cuộc khùng hoảng kinh tế thế giới lớn nhất, dài nhất và khốc liệt nhất (từ 1930-1940) kết thúc trước Chiên tranh thê giới II. Cuộc Đại khùng hoàng bắt nguồn từ cuộc khùng hoảng của thị trường chứng khoán Hoa Kỳ dẫn tới sự sụp đổ của thị trượng chứng khoán vào ngày 29/10/1929 (được biet tới như “Ngày thứ ba đen tối”). Từ thời diêm đó, cuộc khùng hoảng đã nhanh chóhg lan rộng sang hầu hết các quốc gia trên thế giới.
Cuộc Đại khùng hoảng đã gay ra sự sáo trộn lớn đối với nền kinh tế thế giới, khơi mào cho những học thuyết và mô hình phát triển kinh tê mới.
gian kinh tế khó khăn. Hoa Kỳ, với việc ban hành Đạo luật thuế Hawley - Smoot4 đã gây nên hiệu ứng dây truyền kéo theo các chí nil sách trả đũa thuế quan của các quốc gia khác. Kết quả của cuộc chiến thương mại này là toàn bộ hoạt động thương mại quốc tê bị ngưng trệ và giảm sút nghiêm trọng. Sự suy giảm nhanh chóng của thương mại quốc tế trong thập nhiên 1930 là yếu tố ảnh hưởng mạnh tới sự suy thoái kinh tế của nhiều quốc gia, đặc biệt là các quốc gia phụ thuộc nhiều vào hoạt động xuất nhập khẩu. Cuộc khủng hoảng chỉ được chấm dứt do cuộc Chiến tranh thế giới II.
Tuy nhiên, các quốc gia đều nhận thấy mặt trái của chính sách bảo hộ tiêu cực và sự cần thiệt của một mô hình hợp tác kinh tế đa phương với sự đan chéo về lợi ích kinh tế thương mại.
Khi cuộc Chiến tranh thế giới II sắp kết thúc, các cường quốc trong phe đồng minh đã xúc tiến đàm phán xây dựng một mô hình trật tự kinh tế thế giới trong khuôn khổ các định chế kinh tế quốc tê có khả năng gắn kết các nền kinh tể trên thế giới, đẩy mạnh hợp tác kinh tế toàn diện về các mặt tài chính, tiền tệ và thương mại.
Tại hội nghị thượng đỉnh giữa các nước đồng minh thắng trận được tổ chức vào năm 1944 tại Bretton Woods, New Hampshire nước Anh, các cường quốc kinh tế đã thống nhất thành lập một hệ
4 Đạo luật thuế quan Smoot - Hawley được quốc hội Hoa Kỳ thông qua ngày 17 tháng 6 năm 1930 (được đặt tên theo tên cùa hai nhà bào trợ cho đạo luật này là Thượng nghị sĩ Hoa Kỳ Reed Smoot và c . W illis Hawley). Hoa Kỳ Đạo luật Smoot - Hawley đã tăng mức thuế quan a d va lo rem cùa Hoa Kỳ đối với 20.000 mặt hàng nhập khẩu đến mức kỷ lục 59.1%. Đạo luật này đã dẫn đến một loạt các biện pháp trà đũa bằng thuế cùa các quốc gia khác đối với hàng hoá của Hoa Kỳ.
51
thống tài chính tiền tệ toàn cầu - Hệ thống Bretton Woods, có khả năng đẩy mạnh sự hợp tác kinh tế đa phương trên phạm vi toàn cầu. Hệ thống Bretton Woods đuợc dự định sẽ là một hệ thống các định chế kinh tế quốc tế trong khuôn khổ Liên Hiệp Quốc với ba trục cơ bản là Quỹ tiền tệ quốc tế (International Monentary Fund), Ngân hàng thế giới (World Bank - WB) và Tổ chức thương mại thế giới (International Trade Organisation - ITO)5. Trong đó, IMF sẽ phải bảo đảm cho sự ổn định của tiền tệ và tạo điều kiện cho sự ừao đổi chính sách tiền tệ giữa các quốc gia; World Bank sẽ hỗ ttợ tái thiết các quốc gia bị tàn phá ttong chiến tranh và hỗ trợ tài chính cho các nước đang phát triển trong việc xây dựng và phát triển kinh tế. ITO sẽ là tổ chức điều phối và xúc tiến họp tác thương mại quốc tế.
Ngay trong năm 1945, các bản Hiến chương và văn bản liên quan tới việc thành lâpJM F và WB đã được hoàn tất và các quốc gia ký kết phê duyệt để đưa hai tổ chức kinh tế quốc tế quan trọng này vào hoạt động. Hội đồng kinh tế và xã hội của Liên Hiệp Quốc6 (ECOSOC) trong kì họp đàu tiên của mình năm 10/1945
5 vấ n đề thành lập ITO không được đề cập chính thức tại các văn bản của Bretton Woods, tuy nhiên các nước tham gia hội nghị đã công nhận sự cân thiêt cùa một tồ chức quốc tế cho thương mại bên cạnh IMF và World Bank. Xem Jackson John, "'The W orld Trade O rganization : C on stitu tion a n d Jurisprudence", Royal Institute o f International Affairs, UK (1998), tr.15—16.
6 Hội đồng Kinh tế và Xã hội Liên Hiệp Quốc ( U n ited N ation s E conom ic a n d S ocial Council - ECOSOC) là'một trong năm cơ quan quan trọng nhất của LHQ chịu trách nhiệm phối hợp hoạt động của các ban về kinh tê - xã hội, và đưa ra các kiên nghị chính sách tới các quốc gia thành viên và cho toàn hệ thông LHQ.
cũng đã đưa ra nghị quyết kêu gọi một hội nghị nhằm phác thảo hiến chưcmg cho ITO. Liên Hiệp Quốc đã thành lập một ủy ban trù bị để chuẩn bị cho việc thành lập tổ chức thuơng mại quốc tế. ủ y ban này đã tiến hành các cuộc họp để soạn thảo Hiến chương cho ITO tại London và Geneva vào năm 1947. Trong khuôn khổ các cuộc họp này các quốc gia đã có những cuộc đàm phán về một hiệp định thương mại đa phương đầu tiên trong lịch sử - Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại (General Agreement on Tariff and Trade — GATT). Hiệp định GATT đã được ký kết tại Geneva vào 10/1947 và được coi là văn bản nền tảng cho sự vận hành của hệ thống thương của ITO và là m ột phần không thể tách rời của bản Hiến chương ITO.
Tuy nhiên, việc thành lập ITO để xúc tiến tự do hoá thương mại và loại bỏ chủ nghĩa bảo hộ đã vấp phải những trở ngại chính trị đáng kể từ các nhóm lợi ích kinh té của nhiều quốc gia, đặc biệt là tại Hoa Kỳ. Vào thời điểm kết thúc hội nghị Geneva, các bên đàm phán đều nhận thấy rằng việc đàm phán và soạn thảo bản Hiến chương ITO sẽ không thể hoàn tất trước năm 1948. Mặc dù GATT được dự định phải là một phần quan trọng trong khung pháp lý của ITO, lãnh đạo các quốc gia đã quyết định không chờ tới khi bản Hiến chương ITO được hoàn tất mới tiến hành thực thi
Xem ECOSOC, “Background information about the ECOSOC”
[httpV/w w w.un.org/en/ecosoc/about/index.shtml] (xem lần cuối ngày 2 0 /0 9 /2 0 1 1 ).
53
GATT.7 Ngày 30/10/1947, các đoàn đàm phán tại Hội nghị Geneva đã đồng tình ký vào “Nghị định thư về việc áp dụng tạm thời hiệp định chung về thuế quan và mậu dịch” (Protocol of Provisional Application of the General Agreement of Tariffs and Trade - PPA).8 Như vậy, Kể từ 1/1/1948, GATT 1947 đã chính thức có hiệu lực trên cơ sở PPA. Theo quy định của PPA, Phần I của GATT 1947 (bao gồm các quy định về nghĩa vụ đãi ngộ tối huệ quốc và các nhượng bộ thuế quan) và Phần III (bao gồm các quy định mang tính thủ tục) được áp dụng đầy đủ ngay lập tức, trong khi Phần II (bao gồm hầu hết các quy định thực định có thể dẫn tới việc phải sửa đổi, bổ sung pháp luật trong nước và đòi hỏi
Xem Jackson John, The W orld Trade O rganization : C onstitution a n d J u risp ru d en ce”, Royal Institute o f International Affairs, UK-(1998), tr. 17-18.
Tại thời điềm cuối Hội nghị Geneva 1947, các bên đàm phán bắt đầu lo lắng về khả năng thành công của dự án thậnh lập ITO vì hai lý do:
(i) Thứ nhất, mặc dù trong quá trình đàm phán các nhượng bộ thuế quan vẫn còn là bí mật, các bên đàm phán biết răng nội dung của các cam kết nhượng bộ sẽ sớm vượt ra khỏi phòng đàm phán. Phe chống đối tự do hoá thương mại tại quốc hội cùa các nước, một khi tiếp cận được các thông tin này, sẽ ngăn cản việc phê duyệt Hiến chương ITO để trì hoãn việc thành lập tổ chức này ITO...
Mô hình hệ thống thương mại do đó có thể bị phá vỡ nghiêm trọng nếu một sự chậm trễ kéo dài xảy ra trước khi các nhân nhượng thuế quan có hiệu lực.
(ii) Thứ hai, các nhà đàm phán Hoa Kỳ chỉ được quôc hội nước mình ủy quyên đàm phán và ký kêt hiệp định thương mại tự do cho tới đâu năm 1948. Hêt thời hạn đó, nêu Hiên chương ITO (vì một lý do nào đó) chưa hoàn tât hoặc không được quốc hội Hoa Kỳ phê duyệt thì họ sẽ phải chờ quôc hội thông qua một ủy quyền khác (khả năng này không rõ ràng vì phe cộng hoà năm đa sô tại hạ viện Hoa Kỳ). Điều này có thề biến kết quả đàm phán GATT của các bên, đặc biệt là phái đoàn Hoa Kỳ sẽ là vô nghĩa. s
8 Vào thời điểm 30/10/1947, chỉ có 8 trong số 23 đoàn đàm phán ký vào văn bản cùa Nghị định thư PPA.15 đoàn đám phán khác chỉ ký tắt vào văn bản của Nghị định thư PPA và sau đó lần lượt ký chính thức vào đâu năm 1948.
quá trình nội luật hoá thông qua các cơ quan lập pháp) sẽ chỉ được áp dụng trong mức độ không trái với các quy định của pháp luật hiện hành của quốc gia. Cũng theo PPA, các bên ký kết GATT 1947 được quyền bảo lưu một số quy định và tiếp tục duy trì những quy định pháp luật không phù hợp với các nghĩa vụ được quy định ừong Phần II của GATT 1947. Ngoại lệ này được coi là cách thức hiệu quả để giảm nhẹ và phân tán áp lực đổi với chính phủ các quốc gia khi thuyết phục quốc hội nhanh chóng phê duyệt việc áp dụng GATT. Hiệp định GATT 1947 đã được áp dụng trên cơ sở PPA mãi cho tới năm 1995 (khi GATT 1947 trở thành một phần của GATT 1995).
Tháng 3/1948, các quốc gia đàm phán đã kết thúc đàm phán nội dung bản Hiến chương ITO và cùng ký văn bản này tại Hội nghị tại Havana, Cuba (“H iến chư ơng H a v an a ”)9. Hiến chương Havana sẽ phải là cơ sở cho việc thành lập của ITO, đông thời thiêt lập các quy tắc, nguyên tắc cơ bản đối với hoạt động thương mại quốc tế và một số vấn đề kinh tế quốc tế khác. Tuy nhiên, Hiến chương Havana đã không bao giờ có hiệu lực do Quốc hội Hoa Kỳ đã phủ quyết việc thông qua điều ước quốc tế này. Do sự bảo trợ của Hoa Kỳ (cường quốc kinh tế số một của thế giới thời hậu thê chiến) cho ITO là tối quan trọng, các quốc gia đã sẵn sàng phê chuẩn Hiến chương ITO đều ngưng phể chuẩn và chờ động thái của Hoa Kỳ. Tới năm 1950, sau nhiều lần thuyết phục bât thành, chính phủ Hoa Kỳ quyết định không tiếp tục tìm kiếm sự châp
9 Hiến chương Havana được ký kết vào ngày 24/3/1948
55
thuận của quốc hội cho Hoa Kỳ tham gia vào ITO. Đó cũng là thời điểm ITO chính thức bị khai tử.
2.2. GATT - một định chế thương m ại quốc tế ad hoc Việc ITO không thể được hình thành đã để lại một lỗ hổng lớn trong cấu trúc của hệ thống các định chế kinh tế quốc tế khi các quốc gia đã dự định thành lập ITO như là nhánh quyền lực thứ ba (bên cạnh IMF và WB) thời hậu thế chiến. Tuy nhiên, khi ITO không được thành lập các quốc gia đã quay lại với phương án tình thế đã được các bên tham gia hội nghị Geneva dự trù - đó là sử dụng Hiệp định GATT 1947 như một công cụ để điều phối hoạt động thương mại quốc tế.
Lãnh đạo các quốc gia đều chấp nhận rằng mặc dù GATT chỉ là một hiệp định thương mại đa phương nhằm mục đích cắt giảm thuế quan, không phải là một tổ chức quốc tế, tuy nhiên nó vẫn sẽ là hạt nhân để cho sự vận hành của hệ thống thương mại đa phương. Cách tiếp cận mềm dẻo này đã tạo cho GATT một vị thế pháp lý đặc biệt và dần bién GATT thành một định chế thương mại quốc tế ad hoc với sự tham gia của hầu hết các quốc gia và vùng lãnh thổ trên thế giới.
Sự tồn tại và phát triển của hệ thống thương mại quốc tế trong khuôn khổ GATT là một mô hình hợp tác quốc tế có một không hai trong lịch sử. Do GATT không phải là một tổ chức quốc tế nên sự vận hành của hệ thống thương mại đa phương này không được quản lý, điều phối bởi bất cứ một bộ máy quản lý nào (thực tế GATT chỉ có một ban thư ký nhỏ chủ yếu thực hiện công việc tiếp nhận giấy tờ và đầu nối liên lạc giữa các bên ký kêt). Các quôc
gia tham gia vào hệ thống GATT không được gọi là thành viên mà chỉ là “các bên ký kết” hiệp định GATT. Các quốc gia tham gia GATT họp định kỳ tại Geneva để thảo luận các vấn đề liên quan tới việc thực thi và phát triển hiệp định G A TT10 cũng như xúc tiến quá trình tự do hóa thưorng mại trong khuôn khổ hệ thống thương mại GATT.
GATT đã bảo đảm một khung pháp lý cơ bản cho hoạt động hợp tác trao đổi hàng hoá trong toàn hệ thống thương mại đa phương. Theo thời gian, nội dung của GATT đã được bổ sung và phát ưiển thành một hệ thống phức tạp với nhiều thỏa ước thương mại và một cơ chế giải quyết tranh chấp như một tổ chức quốc tế.
Hệ thống thương mại của GATT không chỉ còn tập trung vào việc căt giảm thuế quan như mục tiêu ban đầu của hiệp định mà đã chuyên sang các vấn đề phức tạp hơn trong thương mại hàng hoá như mua sắm chính phủ, chống bán phá giá, trợ cấp chính phủ, mua bán hàng nông sản, v.v. Các vấn đề mở rộng này đều được đàm phán ký kết thành các thoả ước quốc tế dưới hình thức các phụ lục (codes) của GATT 1947.
Mặc dù vậy, sự tồn tại của một định chế dưới dạng ad hoc vẫn tạo ra những vấn đề mang tính cố hữu cho sự phát triển của hệ thống thương mại đa phương về lâu dài, có thể khái quát như sau:
1,1 Đ iều X X V GATT. Các đại diện của các bên kí kẹt sẽ họp định kì để đảm bảo thực hiện các quy định của Hiệp định này và tạo điều kiện cho hiệp định này được thực thi cũng như cho phép đạt được các mục tiêu cúa Hiệp định.
57
(i) GATT khong co tir each phap nhan va thieu mot ca cau to chuc, thu tuc bao dam su van hanh on dinh cho he thong thuang mai;
(ii) Thuc trang sir ton tai cua he thing GATT chi mang tinh tarn thcri;
(iii) PPA cho phep Cac ben ky k it GATT duy tri mot so cac quy che, quy dinh phap luat trai voi quy dinh cua GATT (duqc biet nhu dac quyen cua ngucri sang lap); va
(iv) Thieu mot ca chi giai quylt tranh chap manh, ro rang va hieu qua, du de bao dam cac quyen va lqi ich cua tat ca cac ben ky ket theo quy dinh cua GATT va cac thoa thuan lien quan.11
Xuat phat tir nhung han che nay cac quoc gia tham gia vao he thong thuang mai GATT da phai dam phan xay dung mot dinh che thucmg mai quoc te hoan thien han vao giua thap nien 1980. Va ket qua cua qua trinh dam phan do chinh la sir ra dai To chuc thuang mai the gidi (W T6) vao nam 1995.
2.3. Nghia vu c<r ban cua quoc gia trong khuon kho he thong thirong mai GATT
GATT buoc cac Ben ky k it phai c it giam th u l quan b^ng each han che cac hinh thuc thue quan va cat giam thue suat theo quy dinh tai Bieu nhan nhuqng thue quan (Dieu II) va nhung nhugng bo thue quan nay phai dugc ap dung tu dong
11 Jackson John, “R estru ctu rin g the G A T T S ystem ” , Chatham House Papers, (1990), tr.38-41; Jackson John, “ The Ju rispru den ce o f G A T T a n d the WTO:
Insight on T reaty L a w a n d E conom ic R elations", Cambridge University Press (2000), tr. 17-49
cho tất các các B ên ký k ết G A TT (chế độ M FN ) (Đ iều I). Các biểu nhân nhượng thuế quan của quốc gia được đưa vào phần phụ lục của G A TT và được coi là m ột phần không thể tách rời của hiệp đ ịn h .12
Bên cạnh đó GATT cũng quy định những quy tắc và nguyên tăc hành xử trong thương mại giữa các bên ký kết. Hầu hêt các quy tăc đó được xây dựng để bảo đảm những cam kết nhượng bộ thuế quan được áp dụng đúng mục đích và không bị bóp méo. Ngoài nghĩa vụ cắt giảm thuế quan như nêu trên, các bên ký kết của GATT còn phải thực hiện một sổ nghĩa vụ cơ bản khác, có thể tóm tắt như sau:
- Thực hiện chế độ đãi ngộ quốc gia đối với hàng hoá nhập khẩu của các bên ký kết (Điều III)
- Không được phép áp dụng các biện pháp hạn chế số lượng như hạn ngạch, giấy phép nhập khẩu hay xuất khẩu hoặc các biện pháp khác, ngoại trừ một số ngoại lệ (Điều XI) và các điều khoản đặc biệt về hạn ngạch phim ảnh (Điều IV);
- Phải cho phép hàng hoá của các bên ký kế tự do quá cảnh (Điều V);
- Phải áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại đặc biệt (trợ cấp, chống bán phá giá) theo các nguyên tắc, trình íự thủ tục do GATT quy định (Điều VI và Điều XVI);
- Phải xác định trị giá tính thuế .quan theo quy tắc thống nhất (Điều VII);
12 Điều X X X IV , GATT
59