II. GATT VÀ CÁC HIỆP ĐỊNH ĐA PHƯƠNG LIÊN QUAN CỦA WTOQUAN CỦA WTO
2.3.2. Hàng rào phi thuế quan trong thương mại hàng hóa
Hiểu theo nghĩa thông thường hàng rào phi thuế quan đối với hàng hóa là những biện pháp biên giới nằm ngoài phạm vi thuế quan cộ thể được quốc gia sử dụng quản lý hàng nhập khẩu. Trong khuôn khổ hệ thống GATT/WTO, hàng rào phi thuế quan được hiểu là những biện pháp phi thuế quan của chính phủ mang tính cản trở đối với thương mại quốc tế.
Các biện pháp phi thuế quan bị coi là “rào cản” đối với thương mại quốc tế rất đa dạng, ví dụ như các biện pháp hạn chế định lượng, thủ tục hành chính/hải quan (quy trình kiểm định, đánh giá hải quan, phân loại thuế, yêu cầu về giấy tờ...), phí và lệ phí (hài quan, phí quản lý hành chính...) tiêu chuẩn (chất lượng, kỹ thuật), đánh nhãn hàng hóa, v.v. Nhìn chung, WTO có xu hướng hạn chế các quốc gia thành viên thiết lập và áp dụng các hàng rào phi thuế quan. Tuy nhiên, quốc gia thành viên WTO vẫn có thể áp dụng các biện pháp phi thuế quan nếu đảm bảo các yêu cầu về nội dung và quy trình theo quy định của luật WTO.
Một số loại hàng rào phi thuế quan phổ biến và yêu cầu của luật WTO trong việc áp dụng chúng sẽ được phân tích ở phần dưới đây.
2.3.2.1. Hạn chế định lượng và các biện pháp hạn chế nhập khẩu khác
(a) Khái quát về hạn ché định /irợngMột biện pháp hạn chế dịnh lượng là biện pháp giới hạn số lượng sản phẩm nhất định có thể được nhập khẩu hay xuất khẩu. Các biện pháp loại này có thể Uiang các hình thức sau đây:
189
- cấm xuất khẩu, cấm nhập khẩu: có thể là cấm hoàn toàn hoặc cấm có điều kiện.
- Hạn ngạch: đây là biện pháp chỉ ra số lượng một hàng hóa nhất định được phép xuất khẩu hoặc nhập khẩu ữong một giai đoạn cụ thể (thường là một năm). Một biện pháp hạn ngạch có thể mang tính toàn cầu (theo nghĩa biện pháp đó hạn chế tổng số lượng hàng hóa nhập khẩu từ tất cả các nước), hoặc là một sự hạn chế theo từng quốc gia (ví dụ như quốc gia nhập khẩu quy định một số lượng nhất định hàng hoá nào đó được phép nhập khẩu từ Nhật Bản và quy định một số lượng khác được chấp nhận từ ú c )39.
- Giấy phép nhập khẩu.
- Các biện pháp hạn chế định lượng khác thông qua các công ty thương mại nhà nước hay hạn chế xuất khẩu tự nguyện40.
Biện pháp hạn chế nhập khẩu bằng hạn ngạch, cho đến nay, là rào cản thương mại hiệu quả và thông dụng nhất41 do biện pháp này hạn chế được việc cung cấp các sản phẩm nhập khẩu (thường là rẻ hơn) vào thị trường nội địa, việc này tạo điều kiện cho hàng hóa nội địa tranh thủ được thị phần và do đó làm tăng giá sản phẩm đó khi đến nay người tiêu dùng. WTO khuyến khích các
39 John H. Jackson and W illiam J. Davey, “L e g a l P ro b le m s o f In tern a tio n a l E conom ic R elations: C ases, M a teria ls a n d Text”, (2nd ed.), West Publishing Company Press, (1986), tr. 366.
40 Uy ban thương mại hàng hóa WTO, Ọuyết đỊnh về thủ tục thông báo v ề các hạn chế định lượng, G/L/59, (10/1/1996), Phụ lục Danh sách các biện pháp hạn chế định lượng.
41 Mitsuo Matsushita, Thom as J. Schoenbaum and Petros c . Mavroids, “ The W orld Trade O rgan ization : Lct\v, P ractice a n d P o lic y” (2nd ed.), Oxford University Press, (2006), tr. 270.
190
quốc gia thành viên sử dụng thuế quan hơn là các biện pháp hạn chế định lượng42, điều này được phản ánh trong các quy định của Hiệp định GATT 1994 sẽ được trình bày trong phần tiếp theo.
(b) Quy định về các biện pháp hạn chế định lượng của WTO Điều XI:1 Hiệp định GATT 1994 được gọi là quy định “Triệt tiêu chung các hạn chế định lượng” thiết lập quy định cấm đối với các hạn chế định lượng, bất kể các quy định này được áp dụng trong hoạt động xuất khẩu hay nhập khẩu, cụ thể như sau:
Không một sự cấm hay hạn chế nào khác ngoại trừ thuế quan và các khoản thu khác, dù mang hình thức hạn ngạch, giấy phép nhập khẩu hay xuất khẩu hoặc các biện pháp khác sẽ được bất cứ một bên ký kết nào định ra hay duy trì nhằm vào việc nhập khẩu từ lãnh thổ của bất kỳ bên ký kết nào hay nhằm vào việc xuất khau hay bán hàng để xuất khẩu đến lãnh thổ cùa bất kỳ bên ký kết nào.
Quy định này được hiểu là áp dụng đối với tất cả các biện pháp được đặt ra hoặc duy trì bởi một quốc gia thành viên để cấm hoặc hạn chế nhập khẩu, xuất khẩu hoặc bán hàng để xuất khẩu trừ các biện pháp ở dạng thuế hoặc các khoản thu khác43. Trên thực tế, các biện pháp không được cho phép theo quy định tại điêu XI :1 được hiểu khá rộng, và muốn xác định một biện pháp
D Kh,‘ =SO các biện PháP ‘huế quan với các biện pháp hạn chế số lượng, , an. . , ộ J tr0ng vụ Thồ N h ì Kỳ - Hàns d ệ t m ay (D S34) lưu ý răng "m ột
¿ T CL ár! , CÚa Hiệ. p địn h Ó A T T là " *'? Z uan đư ợ c L tiên s ử d ụ n g v à ơirợc c h o p nhận n hư là m ộ t cách thức bà o vệ nền kinh te... C ae qu v đinh cấm sư
y n g c á c biện p h á p hạn c h ế s ổ lư ợ n g th ế hiện r õ tinh than n a v ”
X em báo cáo cũa Ban hội thẩm, vụ kiện Nhật Bân - Thương mai đối với cae sàn phâm bán đẫn (Japan- Trade in Semi-Conductors) L/6309 (4/5/1988), Goạn 104.
191
nhât định có thuộc phạm vi của điều XI :1 hay không, yểu tố then chôt chính là bản chất của biện pháp đó là một “sự hạn chế liên quan đến nhập khẩu”. 44
Có khá nhiêu tranh chấp trong WTO cho thấy các biện pháp hạn chê định lượng liên quan đến điều XI :1 được hiểu rất rộng. Ví dụ như:
- Trong vụ Hoa Kỳ — cấm nhập khẩu một sổ loại tôm và sàn phẩm từ tôm (Hoa Kỳ- Tôm và Rùa biển), lệnh cấm nhập khẩu tôm và các sản phẩm từ tôm được đánh bắt bằng tàu của các quốc gia nước ngoài không được chứng nhận bởi cơ quan có thẩm quyền của Hoa Kỳ về việc sử dụng các phương pháp đánh bắt không dẫn đến việc giết chết các loài rùa biển được Ban hội thẩm kết luận là không phù hợp với Điều XI: 1 45
- Trong vụ EEC - Giá nhập khẩu tối thiểu, Ban hội thẩm nhận thấy rằng quy định cấm các biện pháp hạn chế định lượng tại điều XI :1 được áp dụng đối với hệ thống giá nhập khẩu tối thiểu46.
- Trong vụ Ẩn độ - Hạn chế định lượng đổi với hàng nông sản, dệt may và các sản phẩm công nghiệp nhập khẩu khác (India
44 Báo cáo Ban hội thẩm, vụ kiện Ẩn Đ ộ — C á c biện p h á p ảnh h ư ở n g tớ i ngành cô n g n ghiệp ô-tô (India — Measures Affecting the Automotive Sector), W T/DS146/R,đoạn 7.246.
45 Xem báo cáo của Ban Hội thâm, vụ kiện H oa K ỳ — c ấ m n hập khẩu m ột sô lo ạ i tôm và sán p h ẩ m từ tôm (US — Import Prohibition o f Certain Shrimp and Shrimp Products), (W T/DS58/R) ("15/6/2001), đtoạn 7.17 và 8.1.
46 Xem báo cáo của Ban Hội thâm, vụ kiện E E C - C hính sá c h g iá n h ậ p khẩu tố i th iêu g ià y p h é p vờ đ ặ t cọ c đ ô i v ớ i m ột sô lo ạ i ra u CỊuà (EEC Programme o f Minimum Import Prices, Licenses and Surety D eposits for certain Processed Fruits and Vegetables) (EEC - Minimum Import Prices), BISD 2 5 S /6 8 , đ o ạ n 4. 14.
192
- Quantitative Restrictions), Ban hội thẩm cho rằng hệ thống giấy phép nhập khẩu không tự động được sử dụng là biện pháp hạn ché nhập khẩu bị cấm theo quy định của Điều XI: l 47.
- Điều XI GATT không chỉ nhằm vào luật hoặc các quy định của một quốc gia cụ thể mà còn áp dụng với “các biện pháp khác” gây ra hạn chế thương mại. Khái niệm này được hiểu khá rộng, các biện pháp này có thể là bất cứ yêu cầu hoặc quy định nào được xây dựng nhằm cản trở nhập khẩu hoặc xuất khẩu.48
Do đó, các yêu cầu về thu thập dữ liệu và giám sát49, hệ thống giá tối thiểu (cùng vụ trên), cấm việc nhập khẩu các sản phẩm có bản quyền không được sản xuất trong thị trường nội địa50, yêu cầu về các khoản tiền đảm bảo51 đều đã bị xem là không phù họp với Điêu XI: 1 Hiệp định GATT trong các vụ tranh chấp được đưa ra cơ quan giải quyết tranh chấp của tổ chức này.
Điêu XI :1 cũng được áp dụng với hạn ngạch và các biện pháp khác không cần xem xét đến cách thức mà các quy định này
47 Xem báo cáo của Ban Hội thẩm, vụ kiện Ấn Đ ộ — H ạn c h ế định lư ợ n g đ ố i vớ i hàng n ô n g sản, d ệ t m a y và cá c sản ph ẩm cô n g nghiệp nhập khấu khác (India - Quantitative Restrictions Imports o f Agricultural, Textile and Industrial Products), W T/DS90/R, (6/4/1999), đoạn 5.130.
Xem báo cáo cùa Ban hội thẩm, vụ kiện N h ậ t B àn - T hương m ạ i đ ố i v ớ i các sả n p h ẩ m bán dẫ n (Japan - Trade in Semi - Conductors) BISD 3 5 S /1 16 (4/5/1988), đoạn 1046. Một biện phập đựợc đặt ra hoặc duy trì bời một thành viên làm hạn chê nhập khẩu hoặc xuất khẩu sẽ thuộc sự điều chinh cùa điều luật này không phân biệt hình thức cùa biện pháp đó.
Xem báo cáo của Ban hội thẩm, vụ kiện N hật B ản — S ản p h ẩ m b án dãn, BISD BISD 3 5 S /1 16, (4/5/1988). đoạn 132.
X em B áo cáo cùa Ban hội thẩm GATT, H oa K ỳ - Đ iề u khoán sàn x u ấ t (UnitedStates Manufacturing Clause), BISD 31S/74, đoạn 105
' Xem Báo cáo cùa Ban hội thẩm GATT, E E C - G iá nhÔD khấu tối th iểu ,
B l s i r í o e e M R ' r
193
được thi hành. Ban hội thẩm trong vụ Nhật Bản — Thương mại đổi với các sản phẩm bán dan {Nhật Bàn — Sản phẩm bán dân) cho rằng điều XI :1 có thể áp dụng với các biện pháp không được thực thi một cách hợp pháp nếu các biện pháp này đáp ứng hai yêu cầu sau: (i) Có cơ sở họp lý để tin rằng có sự khuyến khích thích đáng hoặc không khuyến khích tồn tại nhằm tạo điều kiện cho các biện pháp đó đạt được hiệu quả, và (ii) việc áp dụng các biện pháp đó chủ yếu phụ thuộc vào hành động của chính phủ52.
Các biện pháp hạn chế định lượng không thực sự cản trở thương mại cũng bị cấm theo điều XI: 1 Hiệp định GATT. Nói cách khác, khi chứng minh một biện pháp hạn ngạch hoặc các biện pháp khác là vi phạm điều XI: 1, không cần thiết phải chỉ rõ việc áp dụng các biện pháp đó đã tạo ra một tác động cụ thể nào đó đối với thương mại. Ban hội thẩm trong vụ kiện EEC — Hạt có dầu I diễn giải điều XI: 1 như sau: “v/ệc thiết lộp các điểu kiện cạnh tranh, hạn ngạch hoặc cái biện pháp khác là không phù hợp với điều XI: 1 mặc dù không có tác động thực tế nào lên
hoạt động thương mại ”.53
(c) Các trường hợp ngoại lệ
Theo quy định tại Điều Xl:2 Hiệp định GATT, có ba ngoại lệ được ghi nhận đối với quy định cấm các biện pháp hạn chế định lượng. Các ngoại lệ này bao gồm: (1) hạn chế xuất khẩu nhàm giảm bớt sự khan hiếm lương thực54; (2) những hạn chế cần thiết ____________________________\
52 Xem báo cáo cùa Ban hội thẩm, vụ kiện N hật Bản — Sản ph ẩm bán dẫn BISD L/6309 (4/5/1988), đoạn 109
53 Xem báo cáo Ban hội thẩm GATT, E E C — H ạt có dầu /, B1SD 37S/86.
54 GATT, Điều XI:2(a)
194
cho việc áp dụng các tiêu chuẩn nhằm phân loại sản phẩm55; (3) hạn chế nhập khẩu đối với các sản phẩm nông sản hay thủy sản trong một số tình huống nhất định56. Ngoại lệ thứ ba được xem là ngoại lệ quan trọng nhất trong số ba ngoại lệ trên.
Ngoại lệ liên quan đến khan hiếm lương thực và các sản phẩm trọng yếu khác: ngoại lệ này cho phép các quốc gia thành viên WTO áp dụng “các biện pháp cấm hay hạn chế xuất khẩu tạm thời nhằm ngăn ngừa hay khắc phục sự khan hiếm trầm trọng về lương thực hay các sản phẩm khác mang tính trọng yếu đối với với xuất khẩu của bên ký kết”. Như vậy, thành viên WTO có thể cấm hoặc hạn chế nhập khẩu một sản phẩm nếu đáp ứng được các điều kiện rằng sản phẩm đó mang tính “trọng yếu ” đối với quốc gia xuất khẩu, việc cấm hoặc hạn ché chỉ được áp dụng "tạm th ờ i” với mục tiêu “ngăn ngừa hay khắc p h ụ c ” tình trạng khan hiếm sản phẩm đó.
Ngoại lệ liên quan đến xếp hạng và phân loại sản phâm:
ngoại lệ này cho phép thành viên WTO áp dụng các biện pháp
“cấm hay hạn chế nhập khẩu hoặc xuất khẩu cần thiết cho việc áp dụng các tiêu chuẩn hoặc quy định về phân loại, xếp hạng hay tiếp thị hàng hóa trên thị trường quốc tế”. Do đó, thành viên WTO có thể cấm hoặc hạn chế nhập khẩu hoặc xuất khẩu với các điều kiện sau: việc cấm hoay hạn chế đó liên quan đến việc áp dụng các tiêu chuẩn hoặc quy định cho việc phân loại, xêp hạng hoặc tiếp thị hàng hóa “trên thị trường quốc t ế ” hơn là
55 GATT, Điều Xl:2(b) 56 GATT, Điều XI:2(C)
195
nhằm thực hiện các chính sách nội địa, và các biện pháp này không vượt quá mức “cầw thiết ”.
Ngoại lệ liên quan đến nông sản hay thủy sàn: ngoại lệ này cho phép thành viên WTO áp dụng các biện pháp hạn chế nhập khẩu đối với bất cứ sản phẩm nông sản hay thủy sản nào cần thiết cho việc thực hiện các biện pháp của chính phủ nhằm các mục đích như (i) hạn chế quảng cáo hoặc sản xuất sản phẩm nội địa tương tự (hoặc nếu không có m ột nền sản xuất trong nước đáng kể thì để hạn chế định lượng m ột sản phẩm nội địa có thể bị sản phẩm nhập khẩu trực tiếp thay thế); (ii) loại trừ tình trạng dư thừa một sản phẩm nội địa tương tự (hoặc nếu không có nền sản xuất sản phẩm tương tự đáng kể thì để loại trừ tình trạng dư thừa một sản phẩm trực tiếp thay thế) bằng cách phân phối miễn phí số lượng dư thừa đó cho một nhóm người tiêu dùng nhất định hoặc với giá thấp hơn giá thị trường hoặc (iii) hận chế sản xuất đối với một súc sản mà việc sản xuất trực tiếp phụ thuộc vào hàng hóa nhập khẩu, nếu ngành sản xuất nội địa của mật hàng đó không đáng kể.
Ngoại lệ thứ ba này cho phép thành viên WTO đảm bảo rằng việc nhập khẩu nông sản hay thủy sản không gây trở ngại cho các chương trình nội địa của chính phủ được xây dựng nhằm hỗ trợ hoặc phân phối nông sản hay thủy sản. Điểm cần lưu ý là, không giống hai ngoại lệ đầu tiên, ngoại lệ này không cho phép việc cấm nhập khẩu mà chỉ cho phép hạn chế nhập khẩu các sản phẩm này mà thôi. Thêm vào đồ, khi tiến hành hạn chế nhập khẩu, quốc gia áp dụng phải công bố tổng số lượng sản phẩm bị hạn chế nhập khẩu và phải đảm bảo rằng việc hạn chế nhập khẩu không làm
giảm khối lượng nhập khẩu trong tương quan với tổng khối lượng được sản xuất trong nước.57
Ngoài ba ngoại lệ được trình bày ở ữên, Điều XII Hiệp định GATT cũng ghi nhận ngoại lệ liên quan đến việc bảo vệ cán cân thanh toán - cho phép quốc gia hạn chế định lượng hay trị giá hàng hoá cho phép nhập khẩu nhưng không được vượt quá mức cần thiết để bảo vệ tình hình tài chính đối ngoại và cán cân thanh toán.
Các trường hợp ngoại lệ khác cũng được quy định rải rác trong Hiệp định GATT như tại Điều XX (Các ngoại lệ chung), Điều XXI (Các ngoại lệ về vấn đề an ninh).
Điều cần lưu ý là dù cho phép các quốc gia thành viên sử dụng các hạn chế định lượng trong một số tình huống nhất định, GATT vẫn yêu cầu việc sử dụng này phải tuân theo các nghĩa vụ khác được quy định trong GATT. Hầu hết các nghĩa vụ này được ghi nhận tại điều XIII. Điều khoản này thực chất áp dụng nghĩa vụ đối xử tối huệ quốc đối với các biện pháp hạn chế định lượng.
Cụ thể, Điều XIII đưa ra ba loại nghĩa vụ sau: (i) đối xử MFN;
(ii) các nguyên tắc quy định chi tiết cách thức áp dụng các biện pháp hạn chế số lượng, và (iii) các nghĩa vụ yêu cầu về thông báo và tham vấn.
2.3.2.2. Luật và cơ chế quản lý hải quan
Hiệp định GATT ghi nhận một số quy tắc liên quan đến việc ban hành luật và các thủ tục hải qụan của các nước thành viên tại điều X với những yêu cầu chung sau đây:
57 GATT, Điều XI:2(c)
197
(a) Đảm bảo tính minh bạch trong việc ban hành các quy định liên quan đến thương mại thông qua việc công bố một cách nhanh chỏng các quy định đó.
(b) Đảm bảo việc quản lý luật, các quy tắc và các quyết định liên quan đến thương mại phải được thực hiện thống nhất, vô tư và hợp lý.
(c) Đảm bảo việc duy trì các toà án và thủ tục về chấp pháp, trọng tài hay hành chính cũng như các nội dung khác nhằm xem xét và điều chỉnh khẩn trương các hành vi hành chinh trong lĩnh vực thương mại.
2.3.2.3. Phỉ hải quan và thù tục hài quan
Liên quan đến phí hải quan và các khoản thu khác áp dụng đối với hàng nhập khẩu hay xuất khẩu, GATT yêu cầu các khoản thu này sẽ chỉ giới hạn trong chừng mực đủ bù các chi phí cung cấp dịch vụ và không được mang tính chất bảo hộ gián tiếp cho sản phẩm nội địa hoặc được sử dụng như thuế đánh vào hàng nhập khẩu58. Ngoài ra, GATT cũng nhấn mạnh việc cần thiết phải giảm thiểu số lượng và chủng loại các khoản phí và khoản thu kể trên59.
v ề các thủ tục hải quan, GATT lưu ý các quốc gia thành viên cần hạn chế xuống tối thiểu các tác động cũng như tính phức tạp
58 GATT, Đ iều 11:2 (c) vấ VIII: 1(a). X em Báo cáo Ban hội thẩm GATT, vụ kiện H oa K ỳ - P h í H ài quan (US - Customs User Fee), BISD 35S/245 (2/2/1988).
Ban hội thầm trong vụ kiện này đã kêt luận hệ thông thuê quan ad valorem cùa Hoa Kv khône phù hợp với các nghĩa vụ ghi nhận tại Điều ỊI:2(c) GATT do quy định liên quan tạo ra khoán phí phải thu vượt quá chi phí cung cấp dịch vụ, đoạn 125.
5<,GATT, Điều VIII: 1(b).
198