Chương 2 THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN NỢ CHÍNH PHỦ Ở VIỆT NAM,
2.1. Tình hình vay nợ, quản lý Chính phủ trong những năm gần đây
2.1.1. Tình hình vay nợ Chính phủ trong những năm gần đây
Tính đến cuối năm 2005, tổng mức dư nợ nước ngoài của Quốc gia là 16,83 tỷ USD, trong đó dư nợ nước ngoài của Chính phủ là 12,98 tỷ USD, dư nợ nước ngoài của Doanh nghiệp 3,85 tỷ USD. Nếu tính theo cơ cấu nợ nước ngoài (tính bằng đồng tiền vay nợ) thì nợ bằng USD chiếm 21,5%, nợ bằng SRD chiếm 27,8%, nợ bằng JPY chiếm 37%, nợ bằng EUR chiếm 9,1%, nợ bằng đồng tiền khác chiếm 4,6%. Xét theo cơ cấu nợ trên có thể thấy nợ bằng JPY chiếm tỷ trọng lớn nhất và Nhật Bản cũng là nước cung cấp tín dụng lớn nhất cho Việt Nam (xem bảng 1 Cơ cấu vay nợ Chính phủ). Tuy nhiên chúng ta cũng có thể thấy cơ cấu nợ cũng đa dạng nên có thể tránh rủi ro về tỷ giá cũng như các rủi ro chính trị có thể xảy ra ở nước cho vay nợ.
Bảng 1: Cơ cấu vay nợ Chính phủ đến 31/12/2005 Loại ngoại tệ Số dư nợ (triệu USD) tỷ trọng (%)
Tổng số 12.980,1 100
USD 2.790,72 21,5
SDR 3.608,47 27,8
EUR 4.802,64 37
Khác 597,08 4,6
Nguồn: Bộ Tài chính
Xét theo thời hạn vay nợ nước ngoài chúng ta thấy đa số các khoản vay nợ là các khoản nợ dài hạn có thời hạn trên 12 năm là chủ yếu, các khoản vay ngắn hạn chiếm tỷ lệ không đáng kể. Nợ trên 12 năm chiếm 88,97%, nợ từ 6 đến 12 năm chiếm 10,82%, nợ từ 4 đến 5 năm chiếm 0,2%.
Xét về lãi suất vay nợ cho chúng ta thấy đa số các món vay đều có lãi suất thấp làm giảm thiểu chi phí trả lãi vay. Nhóm lãi suất từ 0% đến 0,99% chiếm 3% các món vay, nhóm lãi suất từ 1% đến 2,99% chiếm 73,7% các món vay, nhóm lãi suất từ 3% đến 5,99% chiếm 13,36% các món vay, nhóm lãi suất cao từ 6% đến 10% chiếm 6,99% các món vay. Đây là mức lãi suất vay tương đối hấp dẫn do chúng ta dựa chính vào các khoản vay ưu đãi (ODA), các khoản vay thương mại chiếm tỷ trọng không đáng kể.
(2) Nợ trong nước của Chính phủ
Nợ trong nước của Chính phủ chiếm tỷ trọng không cao. Tổng số dư nợ tính đến 31/12/2005 đạt mức 89.093 tỷ đồng, trong đó dư nợ vay bù đắp bội chi
NSNN 53.479 tỷ đồng ( vay tín phiếu kho bạc thời hạn dưới 1 năm 17.886 tỷ đồng; thời hạn trên 01 năm 35.593 tỷ đồng); dư nợ trái phiếu công
trình trung ương 20.625 tỷ đồng; dư nợ công trái giáo dục 5.395 tỷ đồng; dư nợ trái phiếu đặc biệt 9.540 tỷ đồng. Tuy nhiên trong số nợ Chính phủ chưa tính số vay nợ của các cấp chính quyền địa phương, số vay nợ của các doanh nghiệp được Chính phủ, các cấp chính quyền địa phương bảo lãnh cũng như các nghĩa
vụ nợ dự phòng phát sinh từ hệ thống ngân hàng, các tổ chức tài chính nhà nước.
Qua tình hình vay nợ Chính phủ trong những năm gần đây chúng ta có thể rút ra mấy nhận xét sau đây:
- Nhìn chung, dư nợ Chính phủ của Việt Nam vẫn đang ở mức an toàn và có thể kiểm soát được, thể hiện qua một số chỉ tiêu: Dư nợ Chính phủ chiếm 35,2% so GDP trong khi ngưỡng an toàn theo đánh giá của IMF đạt 60% GDP, trong đó, nợ trong nước ở mức 11,2% GDP, dư nợ nước ngoài ở mức 24, % GDP. Nếu tính theo kim ngạch xuất khẩu thì dư nợ nước ngoài của quốc gia so với giá trị xuất khẩu ở mức 51,56%; nghĩa vụ trả nợ Chính phủ so với thu ngân sách nhà nước ở mức 16,85%; dư nợ nước ngoài của quốc gia chiếm 31,1%
GDP. Các thông số trên cho thấy mức vay nợ của Việt Nam vẫn trong khả năng kiểm soát của Chính phủ và đảm bảo khả năng trả nợ.
- Các khoản vay nợ Chính phủ đều được sử dụng cho mục đích đầu tư, không vay để tiêu dùng. Trước hết, vấn đề này xuất phát từ quy định của Luật Ngân sách nhà nước, các khoản bội chi ngân sách chỉ được dùng để đầu tư. Mặt khác các khoản vay công trái, trái phiếu, vay ODA đều thực hiện mục đích đầu tư phát triển kinh tế xã hội, qua đó tạo thêm cơ sở hạ tầng và năng lực cho nền kinh tế từ đó góp phần tăng trưởng kinh tế tạo thêm nguồn thu cho NSNN để có thể trả nợ khi đến hạn.
- Phần lớn các khoản vay với lãi suất thấp, nhiều món vay ưu đãi theo hiệp định song phương hoặc đa phương, chi phí tạo lãi thấp do đó không tạo áp lực nhiều cho NSNN. Nhiều khoản vay về cho vay lại phục vụ cho các doanh nghiệp đầu tư kết cấu hạ tầng, các công trình có khả năng thu hồi vốn do vậy đảm bảo khả năng trả cả gốc và lãi.
- Về cơ cấu vay, chúng ta đa dạng hoá các khoản vay với nhiều đồng tiền khác nhau nên rủi ro về lãi suất thấp.
- Các món vay có thời hạn vay dài là chủ yếu, các khoản vay ngắn hạn chiếm tỷ trọng không đáng kể trong tổng số vay nợ
2.1.2. Tình hình quản lý nợ Chính phủ (nguồn số liệu: Bộ Tài chính)
Vay nợ của Chính phủ là 15,2 tỷ USD (33,36% GDP) (trong đó nợ trong nước là 4 tỷ USD và nợ nước ngoài là 11,2 tỷ USD); dư nợ của doanh nghiệp
được Chính phủ bảo lãnh ước khoảng gần 4% GDP. Các chỉ tiêu đánh giá khác cũng nằm trong giới hạn an toàn. Chúng ta xem xét việc quản lý vay nợ Chính phủ ở Việt Nam trên mấy vấn đề sâu đây:
(i) Về phương thức hạch toán ngân sách đối với các hình thức huy động vốn vay:
- Luật NSNN năm 2002 quy định “Bội chi Ngân sách Nhà nước được bù đắp bằng nguồn vay trong nước và ngoài nước...” (Điều 8, Khoản 2).
Như vậy, số giải ngân thực tế từ các khoản vay nước ngoài để cấp phát cho các dự án đầu tư hoặc chi cho các mục tiêu sự nghiệp của ngân sách (tức là không kể các khoản vay về cho vay lại) và các khoản thu trong năm tài chính từ việc phát hành trái phiếu và tín phiếu Kho bạc và một số nguồn huy động trong nước khác sẽ được hạch toán vào ngân sách như là các khoản vay bù đắp bội chi Ngân sách trong năm đó. Vay bù đắp thâm hụt ngân sách: mức vay này theo dự toán NSNN và được Quốc hội xem xét khi quyết định dự toán: thời kỳ 1991 - 1995 bội chi NSNn 4,4% trong đó vay nước ngoài 1,7%, vay trong nước 2,7%.
Thời kỳ 96 - 2000 bội chi 4,1% vay trong nước 2,8%, vay nước ngoài 1,1%.
Năm 2004 bội chi NSNN 4,9% vay trong nước 3,8%, vay nước ngoài 1,1%.
Đối với trái phiếu công trình trung ương, mặc dù Nghị định 141/2003 có quy định “Các khoản vay từ trái phiếu công trình trung ương được tập trung vào Ngân sách trung ương để chi cho công trình đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Ngân sách trung ương bảo đảm việc thanh toán gốc, lãi và phí đối với trái phiếu công trình trung ương” (Điều 33), nhưng do loại trái phiếu này được phát hành để “... nhằm huy động vốn theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ cho các dự án thuộc nguồn vốn đầu tư của ngân sách trung ương, đã ghi trong kế hoạch nhưng chưa được bố trí vốn ngân sách trong năm” (Điều 28, Khoản 2) nên thu về Trái phiếu CTTƯ sẽ không được hạch toán là nguồn bù đắp bội chi trong năm tài chính phát hành. Điều này dẫn tới nguy cơ không đánh giá đúng mức bội chi của ngân sách năm tài chính. Thực tế này xảy ra tương tự trong trường hợp huy động dưới hình thức công trái.
- Các khoản Chính phủ vay về cho vay lại hiện đang được hạch toán riêng và không đưa vào cân đối NSNN khi xây dựng dự toán cũng như báo cáo ngân sách. Trong khi đó kế hoạch trả nợ được xây dựng bao gồm cả hai phần vay về cấp phát và vay về cho vay lại và được ngân sách ứng trả theo đúng lịch trả nợ đã cam kết với nhà tài trợ. Tổng số nợ phải trả đối với các khoản cho vay lại sẽ được Quỹ tích luỹ trả nợ nước ngoài tính toán và hoàn trả lại cho ngân sách trên cơ sở định kỳ (hàng quý). Theo quan sát của các chuyên gia quốc tế (IMF, WB..), cách hạch toán như trên cũng chứa đựng nguy cơ không đánh giá hết được các phát sinh về nợ của Chính phủ và các nghiệp vụ thu-chi ngân sách.
Vay về cho vay lại: Chính phủ thực hiện vay về cho vay lại đối với các doanh nghiệp khi thực hiện các dự án. Trong những năm qua chủ yếu cho ngành điện vay lại (tính đến cuối 2003 số dư về ODA cho vay lại là 2,4 tỷ USD, trong đó gần 75% là đối với ngành điện).
- Phương pháp xác định bội chi ngân sách của Việt Nam hiện chưa phù hợp với thông lệ quốc tế: Theo quy định hiện hành, các khoản trả nợ gốc được hạch toán vào tổng chi ngân sách, do vậy, vay bù đắp bội chi ngân sách sẽ bao gồm số tổng (gross amount) các khoản vay trong nước và giải ngân vốn vay nước ngoài trong năm. Trong khi đó theo các hướng dẫn thống kê ngân sách do các tổ chức tài chính quốc tế quy định thì các khoản trả nợ gốc sẽ được trừ khỏi tổng số vay trước khi xác định số vay bù đắp bội chi ngân sách, tức là chỉ tính số vay ròng (net amount).
(ii) Thị trường trái phiếu Chính phủ trong nước chưa phát triển cả về quy mô lẫn trình độ: tỷ trọng trái phiếu có thời hạn dài (5 năm trở lên) còn thấp, chưa xây dựng được đường cong lãi suất chuẩn, lãi suất trái phiếu chưa được xác định hoàn toàn dựa trên các yếu tố thị trường...
- Hiện vẫn còn khoảng 6 - 7% tổng số trái phiếu Chính phủ được huy động thông qua kênh bán lẻ và sử dụng hệ thống Kho bạc Nhà nước trên toàn quốc.
Đây là một phương thức phát hành có chi phí cao, chủ yếu do việc phát hành trái phiếu chứng chỉ, và gây phức tạp trong việc theo dõi, hạch toán và quản lý. Việc bán lẻ trái phiếu Kho bạc được thực hiện kéo dài trong cả năm, ngày phát hành
và đáo hạn khác nhau, không đủ điều kiện niêm yết và giao dịch trên thị trường chứng khoán.
- Đối với các hình thức huy động khác như đấu thầu trái phiếu qua thị trường giao dịch chứng khoán và bảo lãnh phát hành cũng tồn tại những vấn đề kỹ thuật như: chưa thực hiện được phát hành theo “lô lớn” hay phát hành “trái phiếu chuẩn” (benchmark bond), trái phiếu phát hành theo các phiên (thông thường khoảng 4-5 phiên/tháng) lại có ngày đáo hạn khác nhau. Do vậy, số lượng các loại trái phiếu Chính phủ niêm yết trên thị trường giao dịch chứng khoán là rất lớn (tính đến cuối năm 2005 có gần 300 loại), trong khi đó khối lượng của mỗi loại lại nhỏ ( khoảng 300-500 tỷ Đồng). Các điều kiện này làm cho tính thanh khoản của trái phiếu Chính phủ trên thị trường thứ cấp thấp, thiếu hấp dẫn đối với các nhà đầu tư thể chế có tiềm năng lớn.
Tháng 9 năm 2006, Bộ trưởng Bộ Tài chính đã ban hành Quyết định về
“Quy chế phát hành trái phiếu Chính phủ theo lô lớn” nhằm khắc phục một bước các hạn chế trên đây. Tuy nhiên, để thi hành quyết định này, cần có thời gian nhất định để chuẩn bị. Mặt khác, quy chế này hiện còn một số quy định chưa hoàn toàn phù hợp với thông lệ quốc tế về thị trường tài chính, đặc biệt là việc tiếp tục duy trì lãi suất trần trong đấu thầu trái phiếu. Do vậy, nếu không có những giải pháp kiên quyết, tích cực thì trong một vài năm tới trình độ phát triển thị trường trái phiếu Chính phủ của Việt nam vẫn tiếp tục còn có khoảng cách khá xa so với các nước khác và so với yêu cầu.
Chúng ta có thể thấy việc số vay nợ của Chính phủ và nợ của các doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh thông qua bảng sau đây:
Bảng 1: Vay nợ thuần của Chính phủ (Đơn vị: Ngàn tỷ đồng)
ChỈ tiêu 2000 2001 2002 2003 2004
Nợ trong nước 6,1 7,3 4,7 13,9 14,3
Nợ nước ngoài 15,4 13,3 13 15,9 17
Tổng cộng 21,5 20,6 17,7 29,8 31,3
Chi trả lãi 3,8 5,2 5,4 6,5 6,8
Trong nước 1,7 2,1 2,5 3,4 3,1
Nước ngoài 2,1 3,1 2,9 3,1 3,7
Nguồn: Bộ Tài chính – Confidential Offering Circular US$750,000,000.
*Qui đổi theo tỷ giá hối đoái được chấp nhận tại ngày giao dịch.
Nguồn: Bộ Tài chính – Confidential Offering Circular US$750,000,000.
Như vậy, nợ Chính phủ trong những năm qua có xu hướng tăng lên qua các năm và chi phí vay cũng tăng lên đã đưa gánh nặng nợ Chính phủ lên cao.
Các khoản vay của doanh nghiệp nhà nước được Chính phủ bảo lãnh cũng có xu hướng tăng cao và hiện nay chưa được quản lý một cách thống nhất giữa các cơ quan Chính phủ. Bảng 2 cho thấy số liệu nợ của các doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh.
Bảng 2: Nợ của doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh (Triệu USD)
ChỈ TIÊU 2000 2001 2002 2003 2004 6tháng năm
2005
Nợ trong nước 21 45 177 321 406 415
Nợ nước ngoài 318 372 496 797 1.104 1.036
Tổng cộng 339 417 673 1.118 1.510 1.451
Nói đến nợ Chính phủ ở Việt Nam còn phải kể đến khoản vay để cho vay lại của Quỹ hỗ trợ phát triển nay gọi là Ngân hàng Phát triển Việt Nam huy động thông qua Quỹ bảo hiểm xã hội, tiết kiệm bưu điện và phát hành trái phiếu Chính phủ là một nghĩa vụ nợ dự phòng lớn của Chính phủ. Tính đến cuối năm
2004, mức dư nợ của quỹ này chiếm 12% GDP là một con số tương đối lớn trong khi đối tượng cho vay là các dự án ưu đãi và khó tiếp cận với nguồn vốn ngân hàng thương mại. Giả dụ rằng các khoản nợ vay của quỹ được trả nợ đúng hạn thì chênh lệch giữa lãi suất huy động và lãi suất cho vay cũng là một khoản chi phí do Chính phủ trợ cấp.
* Đánh giá về quản lý vay nợ Chính phủ ở Việt Nam
Mặc dù vậy, cũng phải thận trọng trong quản lý nợ công, phải tăng cường hiệu quả sử dụng số tiền vay nợ được. Một nghiên cứu của IMF cho thấy rằng, 55% các quốc gia rơi vào tình trạng mất khả năng thanh toán có tỷ lệ nợ công/
GDP năm gần kề là nhỏ hơn 60%. Trong thời gian tới, nợ Chính phủ của Việt Nam có tiếp tục nằm trong tầm kiểm soát được hay không cũng tùy thuộc vào việc xây dựng và thực thi chiến lược quản lý nợ, tỷ lệ bội chi NSNN và tốc độ tăng trưởng kinh tế. Và nếu nợ công tiếp tục nằm trong phạm vi kiểm soát được sẽ giảm áp lực chi trả lãi vay, từ đó giảm áp lực đối với cân đối NSNN Việt Nam trong những năm tới. Đây là một thách thức không nhỏ đối với Chính phủ Việt Nam trong bối cảnh của một nền kinh tế chuyển đổi. Mặt khác cần phải lưu ý là khi Việt Nam thoát ra khỏi ngưỡng nghèo thì nguồn tín dụng ưu đãi (ODA) sẽ giảm dần, thay vào đó các khoản tín dụng thương mại sẽ tăng lên và chi phí vay nợ Chính phủ sẽ tăng lên.
Thứ nhất, Xét về khía cạnh thể chế, Việt Nam chưa cụ thể hoá được trách nhiệm của các cơ quan chịu trách nhiệm quản lý nợ
Khung pháp lý về quản lý nợ công ở Việt Nam được đề cập ở nhiều văn bản pháp lý khác nhau và do nhiều cơ quan ban hành, và đặc biệt là không phải bao giờ cũng đề cập cụ thể đến quản lý nợ. Trong đó, có đề cập đến phạm vi nợ Chính phủ; các cơ quan chịu trách nhiệm về quản lý nợ. Song: Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan chịu trách nhiệm quản lý nợ chưa được cụ thể hóa. Theo các qui định hiện hành, ba cơ quan chịu trách nhiệm về quản lý nợ Chính phủ ở Việt Nam là Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT, và NHNN. Trong đó, Luật NSNN hiện hành quy định rằng Bộ Tài chính chịu trách nhiệm thống nhất trong quản lý nợ (điều 21.5 và 21.1). Tuy nhiên, chưa có qui định cụ thể về cơ chế phối hợp giữa
các cơ quan nói trên, việc xác định chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan này vẫn còn một số nội dung chung chung, thiếu rõ ràng hoặc trùng lắp. Vẫn còn những điểm chưa được hiểu thống nhất; một số chức năng và khái niệm chưa được làm rõ, chẳng hạn như: hoạch định kế hoạch; chiến lược nợ Chính phủ và quốc gia; quản lý thống nhất nợ Chính phủ và quốc gia… Chưa có những qui định về phổ biến thông tin nợ cũng như các biện pháp kiểm soát và đánh giá năng lực hoạt động của các cơ quan quản lý nợ.
Thứ hai, Chưa đảm bảo tính minh bạch trong quản lý nợ Chính phủ nói chung, nợ công nói riêng
Tuy trong thời gian qua, một số vấn đề quan trọng trong quản lý nợ cơ bản đã được công bố một cách công khai nhưng công chúng vẫn khó tiếp cận những thông tin về nợ Chính phủ như: cơ cấu nợ (cơ cấu về thời hạn, cơ cấu về tiền tệ và cơ cấu lãi suất…), vị thế tài chính tổng thể của Chính phủ… Vẫn còn nhiều loại trái phiếu Chính phủ được phát hành ngoài dự toán và không phản ánh trách nhiệm chi trả vào NSNN. Một trong những yêu cầu khác của tính minh bạch và trách nhiệm trong quản lý nợ công là các hoạt động quản lý nợ cần phải được cơ quan kiểm toán độc lập kiểm toán hàng năm, thì vẫn chưa được thực hiện ở Việt Nam.
Thứ ba, Chưa xây dựng được chiến lược quản lý nợ và khuôn khổ quản lý rủi ro trong quản lý nợ Chính phủ
Cho đến nay, Việt Nam chưa xây dựng được chiến lược tổng thể về quản lý nợ công, chưa thiết lập được một mô hình cho phép các nhà quản lý nợ xác định và quản lý được khả năng hoán đổi giữa chi phí mong đợi và rủi ro trong danh mục nợ công. Thị trường trái phiếu Chính phủ và Chính quyền địa phương cũng như trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh ở Việt Nam chưa phát triển. Đây cũng là một trong những khó khăn cho việc giảm thiểu chi phí và rủi ro trong chiến lược quản lý nợ Chính phủ trung và dài hạn.
Đặc biệt, những khoản ODA cho vay lại và bảo lãnh thường xuất phát từ nhu cầu mà không gắn với việc dự toán và đánh giá rủi ro tín dụng. Cho vay lại ODA là một phần của quá trình thu hút ODA, đối tượng thụ hưởng là các dự án