TỔ CHỨC KIỂM TOÁN CÁC KHOẢN VAY NỢ CỦA CHÍNH PHỦ
Chương 1 MỘT SỐ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ NỢ CHÍNH PHỦ
1.1.1. Một số khái niệm cơ bản
Nợ Quốc gia hay chính xác hơn là nợ nước ngoài của Quốc gia được hiểu là toàn bộ số vay nợ nước ngoài của khu vực công và khu vực tư nhân tại một thời điểm có trách nhiệm hoàn trả trong một thời kỳ nhất định. Nợ nước ngoài tại một thời điểm là số dư các nghĩa vụ nợ thực tế (không kể nghĩa vụ dự phòng) mà người vay phải thanh toán lãi và/hoặc gốc vào một hoặc nhiều thời điểm trong tương lai, và là nợ của người cư trú đối với người không cư trú. Theo định nghĩa này, các khoản nợ được phát hành trong nước (ví dụ trái phiếu Chính phủ), không kể là bằng ngoại tệ hay nội tệ, nếu do người không cư trú nắm giữ cũng được coi là “Nợ nước ngoài”.
Căn cứ theo đối tượng là người vay, Nợ nước ngoài cũng được phân thành: Nợ nước ngoài của Chính phủ, nợ nước ngoài của khu vực công, nợ nước ngoài của khu vực tư nhân.
Nợ công là kết quả của tình trạng bội chi NSNN, vừa có thể là nguyên nhân làm gia tăng bội chi NSNN trong tương lai. Hiện có nhiều quan điểm khác nhau về xác định nợ công. Michael Parkin1 cho rằng nợ công là nợ của Chính phủ, là tổng số tiền Chính phủ đã vay mượn từ các hộ gia đình, các doanh nghiệp trong nước và từ các chủ thể khác ở nước ngoài. Tuy nhiên, đứng trên giác độ nghĩa vụ chi trả thì khái niệm này chưa bao quát được những khoản nợ do các chủ thể khác vay nhưng được Chính phủ bảo lãnh thanh toán. Đây lại là vấn đề rất cần thiết khi bàn đến quản lý nợ công, đặc biệt là đối với thực tiễn của Việt Nam. Một khi Chính phủ đã bảo lãnh thanh toán thì trách nhiệm thanh toán cuối cùng thuộc về Chính phủ. Như vậy, nếu doanh nghiệp không thanh toán được Chính phủ sẽ phải trả nợ thay. Từ đó tạo áp lực đối với cân đối NSNN của năm phát sinh khoản thanh toán nợ.
Hoặc, theo định nghĩa được đăng tải trên các trang web2, nợ công là số tiền mà chính quyền ở tất cả các cấp (trung ương, liên bang, địa phương…) nợ các chủ thể khác. Khái niệm rất khái quát, và cũng chưa làm rõ: các khoản nợ của các doanh nghiệp thuộc khu vực công và tư, mà được chính quyền bảo lãnh, có được xem là nợ công hay không?
Còn theo định nghĩa của WB, nợ công là nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm các nghĩa vụ nợ của:
Chính phủ trung ương và các bộ;
Các cấp chính quyền địa phương;
Ngân hàng trung ương;
Các thể chế độc lập, nhưng nguồn vốn hoạt động của nó do NSNN quyết định
1 Giáo sư Trường Quản Lý Nhà Nước Kenedy thuộc đại học Harvard
2 www.cia.gov; www.ofina.gov; www.wordnet.princeton.edu; www.enwikipedia.org
(trên 50% vốn thuộc sỡ hữu nhà nước) và trong trường hợp vỡ nợ nhà nước phải trả nợ thay cho thể chế đó.
Từ những phân tích trên và vì tầm quan trọng của việc xác định nợ công, theo chúng tôi, khi đưa ra khái niệm nợ công cần đáp ứng các yêu cầu sau: Tính chính xác; Tính rõ ràng; Tính thống nhất; Tính toàn diện; Tính thích hợp..
Những định nghĩa khác nhau về nợ công được sử dụng cho các mục đích khác nhau. Chẳng hạn, báo cáo nợ công phục vụ cho phân tích kinh tế vĩ mô và xác định nghĩa vụ thanh toán cuối cùng thì nợ công là toàn bộ nợ của khu vực công. Còn nếu báo cáo nợ công được sử dụng để minh chứng tính trách nhiệm về quản lý NSNN của Chính phủ trước Quốc hội thì định nghĩa nợ công sẽ hẹp hơn, chỉ bao gồm các khoản nợ của các cấp chính quyền.
Như vậy, để phục vụ cho chủ đề nghiên cứu cân đối NSNN, theo chúng tôi, nợ công bao gồm:
Nợ Chính phủ;
Nợ của chủ thể khác nhưng được Chính phủ bảo lãnh thanh toán, kể cả các khoản nợ công bất thường.
Trong hướng dẫn chung về khái niệm nợ công được phát hành bởi INTOSAI tháng 5 năm 2000 đã định nghĩa nợ công như sau:
“Khoản phải trả hay các cam kết khác được gánh chịu trực tiếp bởi các cơ quan công quyền như là :
ắ Chớnh phủ trung ương, hay một Chớnh phủ liờn bang, tuỳ thuộc vào thể chế chính trị của từng nước;
ắ Cỏc Chớnh phủ bang, tỉnh, đụ thị, khu vực và địa phương khỏc;
ắ Cỏc doanh nghiệp, đơn vị kinh doanh do Nhà nước sở hữu hay quản lý;
ắ Cỏc đơn vị Nhà nước khỏc.
Khoản phải trả hay các cam kết khác mà các cơ quan Nhà nước phải gánh vác với vai trò đại diện cho các doanh nghiệp tư nhân hay các đơn vị khác.
Việc xử lý đối với các khoản phải trả của ngân hàng trung ương tuỳ thuộc vào địa vị rõ ràng của các ngân hàng và mức độ độc lập của chúng từ Chính phủ trung ương”.
Hướng dẫn của INTOSAI đã bao hàm các khoản nghĩa vụ trả nợ chưa chắc chắn là nợ công một cách đặc biệt. Trong những năm gần đây, mức độ các khoản nghĩa vụ trả nợ chưa chắc chắn đó tăng một cách đáng kể trong một số nước. Trong nhiều nước các khoản nợ chưa chắc chắn đó đã trở thành nợ thật, như đã xảy ra trong một số nước Châu Á cuối những năm 1990. Vì vậy, nó được khuyến cáo rằng các khoản vay được bảo lãnh bởi Chính phủ nên được bao gồm là một phần của nợ công, hoặc là tổng số hoặc chỉ trích dự phòng một phần nào đó.
Hệ thống báo cáo nợ của Ngân hàng Thế giới (WB) (tháng 1/2000) định nghĩa nợ khu vực công (nợ công) như sau:
Khu vực công bao gồm các loại thể chế sau đây:
a) Chính phủ trung ương và các cơ quan của nó;
b) Chính quyền địa phương như bang, tỉnh và thành phố;
c) Ngân hàng trung ương;
d) Các tổ chức tự chủ (Các công ty tài chính và phi tài chính; các ngân hàng thương mại, các đơn vị công ích...) khi:
i) Ngân sách của tổ chức đó là do Chính phủ báo cáo phê duyệt; hay ii) Chính phủ sở hữu hơn 50% số cổ phần có quyền biểu quyết hay hơn
phân nửa số thành viên ban giám đốc là các đại diện của Chính phủ;
hay
iii) Khi vỡ nợ, nhà nước sẽ phải chịu trách nhiệm trả nợ của tổ chức đó.
Nợ tư nhân được nhà nước bảo lãnh là khoản nợ của một cá nhân hay doanh nghiệp tư nhân mà việc thanh toán trả nợ được bảo lãnh bởi một tổ chức công theo như định nghĩa ở trên.
Như vậy về cơ bản, khái niệm về nợ công do INTOSAI đưa ra đồng nhất với khái niệm nợ công của WB và chúng ta cũng coi như đây là những thông lệ chung mang tính quốc tế. Kể từ đây, các nghiên cứu liên quan đến nợ công, nợ Chính phủ ở các phần tiếp theo sẽ được hiểu theo khái niệm nợ của WB, INTOSAI đưa ra.
Nợ Chính phủ bao gồm các nghĩa vụ nợ ngoài nước và nợ trong nước do Chính phủ trực tiếp vay hoặc bảo lãnh cho các đối tượng khác vay. Qua đây có thể thấy nợ Chính phủ bao gồm các khoản vay trong nước, vay nước ngoài của Chính phủ trung ương, Chính quyền địa phương và các thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường thuộc Chính phủ kiểm soát và tài trợ.
* Phân biệt nợ công và nợ Chính phủ: nợ Chính phủ là một bộ phận của nợ công. Nợ công gồm nợ Chính phủ và nợ của các thể chế tự quản thuộc sở hữu nhà nước hoặc được nhà nước quyết định ngân sách hoặc chịu trách nhiệm tài chính khi bị phá sản (Doanh nghiệp nhà nước, các đơn vị cung cấp dịch vụ công...).
* Nghĩa vụ nợ dự phòng (có nhiều tài liệu gọi là nghĩa vụ nợ bất thường hay nợ tiềm ẩn) không phải là các nghĩa vụ nợ hiện tại mà là các nghĩa vụ tiềm tàng trong tương lai. Các nghĩa vụ nợ này chưa được coi là “nợ” cho đến khi thể hiện rõ và bị đòi phải trả (ví dụ như các khoản bảo lãnh Chính phủ cho các doanh nghiệp vay nước ngoài hoặc huy động vốn trong nước). Hiện nay, khái niệm “ Nghĩa vụ nợ dự phòng”
còn chưa được biết đến nhiều ở Việt Nam trong khi đó ở những nước có thực tiễn quản lý tốt, các Chính phủ đều dành quan tâm rất lớn đối với việc tổ chức theo dõi, ghi chép, dự báo mức độ ảnh hưởng đến NSNN và đưa vào khoản mục dự phòng khi xây dựng dự toán NSNN để có nguồn chi trả khi nghĩa vụ trả nợ phát sinh trong năm ngân sách.
Trong phạm vi đề tài nghiên cứu này, các tác giả chỉ tập trung nghiên cứu các khoản vay nợ Chính phủ cũng như kiểm toán nợ Chính phủ, không đi sâu nghiên cứu nợ công và các khoản nợ của khu vực tư nhân. Đối với các nghĩa vụ nợ dự phòng sẽ
được đề cập với những nội dung có liên quan đến vay nợ Chính phủ. Các khoản nợ dự phòng khác không đề cập đến trong đề tài nghiên cứu này.
1.1.2. Các hình thức vay nợ Chính phủ 1.1.2.1. Vay nước ngoài của Chính phủ
Vay nước ngoài của Chính phủ: là hình thức Chính phủ vay của các Chính phủ, tổ chức hay cá nhân người nước ngoài thông qua việc phát hành các công cụ vay nợ.
Hiện hành, có các hình thức vay nợ như sau:
(1) Vay theo điều kiện Hỗ trợ phát triển chính thức (Official Development Assistance - ODA).
(2) Vay thương mại dưới các hình thức vay trực tiếp và / hoặc phát hành trái phiếu Chính phủ ra thị trường quốc tế.
Một phần vốn vay của Chính phủ (bao gồm cả vay ODA và vay thương mại) được cho các chủ thể trong nước vay lại để đầu tư cho các chương trình, dự án đầu tư phát triển trọng điểm của Nhà nước hoặc nằm trong danh mục, phù hợp với quy hoạch đầu tư phát triển của Nhà nước đã được cấp thẩm quyền phê duyệt. Các khoản cho vay lại không được hạch toán trực tiếp vào Ngân sách Nhà nước như các khoản vay bù đắp bội chi ngân sách (cấp phát) nhưng được báo cáo hàng năm cho Quốc hội cùng với quyết toán NSNN.
1.1.2.2. Bảo lãnh của Chính phủ cho các khoản vay nợ nước ngoài
Ngoài các khoản vay trực tiếp của Chính phủ, để tạo điều kiện cho một số tổ chức, doanh nghiệp mà chủ yếu là doanh nghiệp, Chính phủ phát hành nghiệp vụ bảo lãnh vay cho các đơn vị này. Nợ nước ngoài của Doanh nghiệp nhà nước và Doanh nghiệp tư nhân được Chính phủ bảo lãnh sẽ được theo dõi và thống kê vào chỉ tiêu
“Nợ nước ngoài của khu vực công và được khu vực công bảo lãnh” làm cơ sở đánh giá được đầy đủ các nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ.
1.1.2.3. Vay nợ nước ngoài của Chính quyền địa phương
Các Chính quyền địa phương có thể vay nợ nước ngoài để tài trợ thâm hụt ngân sách hoặc thực hiện các chương trình, dự án theo mục tiêu đã xác định. Tuỳ từng quốc gia khác nhau mà có quy định khác nhau về việc vay nợ của Chính quyền địa phương. Ở Việt Nam, chính quyền địa phương không được trực tiếp vay hoặc vay lại nguồn vay nước ngoài của Chính phủ, tuy nhiên, theo quy định đặc biệt của Chính phủ, một số Uỷ ban Nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ để đầu tư cho các chương trình, dự án phát triển của địa phương và sử dụng ngân sách địa phương để trả nợ, như: Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Đà Nẵng...
1.1.2.4. Vay trong nước của Chính phủ
Có thể có các hình thức vay nợ trong nước của Chính phủ như sau:
(1) Tín phiếu kho bạc và Trái phiếu kho bạc
- Tín phiếu kho bạc là loại trái phiếu Chính phủ có kỳ hạn dưới 01 năm do Kho bạc Nhà nước phát hành nhằm phát triển thị trường tiền tệ và huy động vốn để bù đắp
thiếu hụt tạm thời của Ngân sách Nhà nước trong năm tài chính.
- Trái phiếu Kho bạc là loại trái phiếu Chính phủ có kỳ hạn từ 01 năm trở lên, do Kho bạc Nhà nước phát hành để huy động vốn bù đắp thiếu hụt của Ngân sách Nhà nước hàng năm đã được Quốc hội quyết định.
(2) Trái phiếu công trình trung ương
Trái phiếu công trình trung ương được KBNN phát hành nhằm huy động vốn theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ, cho các dự án thuộc nguồn vốn đầu tư của ngân sách trung ương, đã ghi trong kế hoạch nhưng chưa được bố trí ngân sách trong năm.
(3) Trái phiếu đầu tư
Trái phiếu đầu tư có kỳ hạn từ 01 năm trở lên do các tổ chức tài chính nhà nước, các tổ chức tài chính tín dụng được Thủ tướng Chính phủ chỉ định phát hành nhằm huy động vốn để đầu tư theo chính sách của Chính phủ. Phương thức phát hành tương tự như trái phiếu KBNN. Hiện nay Quỹ Hỗ trợ phát triển (HTPT) đang là tổ chức được chỉ định phát hành trái phiếu đầu tư. Ngân sách Nhà nước thanh toán một phần hay toàn bộ lãi suất hoặc cấp bù lãi suất cho tổ chức phát hành theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ đối với từng mục tiêu kinh tế cụ thể.
(4) Công trái
Công trái là một loại trái phiếu Chính phủ được phát hành cho những mục đích đặc biệt, chủ yếu là công trái xây dựng Tổ quốc và công trái giáo dục được phát hành thông qua hệ thống Kho bạc Nhà nước với lãi suất cố định và thời hạn 5 năm.
(5) Trái phiếu Chính quyền địa phương
Chính quyền cấp tỉnh được phát hành Trái phiếu Chính quyền địa phương để huy động vốn cho các dự án, công trình thuộc nguồn vốn ngân sách địa phương, đã ghi trong kế hoạch nhưng chưa được bố trí vốn trong năm. Hiện nay Vụ NSNN chưa có cơ sở dữ liệu để theo dõi việc phát hành trái phiếu chính quyền địa phương. Tuy nhiên, theo quy định hiện hành các tỉnh có trách nhiệm báo cáo định kỳ hoặc theo yêu cầu của Bộ Tài chính về kết quả phát hành và thanh toán Trái phiếu CQĐP.
(6) Trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh
Trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh là loại trái phiếu có kỳ hạn từ 01 năm trở lên, do các doanh nghiệp phát hành nhằm huy động vốn cho các dự án đầu tư theo chỉ định của thủ tướng Chính phủ.
(7) Các hình thức huy động trong nước khác của Chính phủ
Là một số hình thức vay tạm thời của NSNN như vay của Bảo hiểm Xã hội và một số Quỹ tài chính khác trong quá trình cân đối và điều hành ngân sách hàng năm.
1.1.3. Cơ chế quản lý nợ Chính phủ
Thường có 2 mô hình điển hình, đó là:
(1) Hệ thống phi tập trung
Nhìn chung theo mô hình này thì các chức năng quản lý nợ khác nhau không
được phân giao cho cùng một cơ quan quản lý. Hay nói cách khác, có rất nhiều vai trong hệ thống. Chúng ta có thể thấy có rất nhiều đơn vị hay bộ phận quản lý, chủ yếu là trong Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước thực hiện một vài chức năng được đề cập trên đây và đôi khi thậm chí chồng chéo nhau hay thực hiện cùng một chức năng ở các Bộ khác nhau. Hệ thống như vậy là phi tập trung, như là mô hình của Việt Nam hiện nay (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước, Kho bạc Nhà nước…).
(2) Hệ thống tập trung
Khi tất cả các chức năng quản lý nợ được thực hiện bởi hoặc là Ngân hàng Nhà nước, hoặc là Bộ Tài chính, hoặc bởi cơ quan riêng biệt (hoặc nửa riêng biệt) không thuộc Ngân hàng Nhà nước cũng không thuộc Bộ Tài chính – Cơ quan quản lý nợ công thống nhất (DMO – Debt Managerment Office). Theo mô hình này thì việc quản lý nợ công thường tập trung vào một đầu mối, có thể là riêng là một Bộ hay cơ quan trực thuộc Chính phủ hoặc thậm chí chỉ là một Vụ chuyên quản lý nợ quốc gia trực thuộc Bộ Tài chính… thì hệ thống như vậy gọi là tập trung.
Ở Việt Nam hiện nay có rất nhiều Bộ, đơn vị trực thuộc các Bộ tham gia vào việc quản lý nợ công và đều là đối tượng kiểm toán. Các cơ quan chịu trách nhiệm chính về nợ và quản lý nợ bao gồm:
ắ Thủ tướng Chớnh phủ
Có thẩm quyền phê chuẩn về nợ nước ngoài của Chính phủ và phê duyệt các khoản bảo lãnh của Chính phủ theo yêu cầu của các doanh nghiệp để đi vay nước ngoài; các kế hoạch hàng năm về vay và trả các khoản vay nợ nước ngoài của Chính phủ. Trình chiến lược và các kế hoạch nợ lên Quốc hội phê chuẩn trong phiên họp ngân sách.
ắ Bộ Kế hoạch và Đầu tư
- Hoạch định chiến lược quốc gia về vay và trả nợ nước ngoài và gắn kế hoạch dài hạn về vay nợ nước ngoài và trả nợ của đất nước;
- Điều phối các nhu cầu ODA và xin phê duyệt.
ắ Bộ Tài chớnh
- Xây dựng các chiến lược và kế hoạch về vay và trả nợ nước ngoài và trong nước (Luật NSNN 01/2002).
- Xây dựng kế hoạch hàng năm về vay và trả nợ nước ngoài trình Thủ tướng phê chuẩn. Báo cáo Chính phủ về thực tế thực hiện kế hoạch hàng năm;
- Thực hiện quản lý tài chính các khoản vay nợ nước ngoài của Chính phủ;
- Cấp bảo lãnh cho các doanh nghiệp không phải là các tổ chức tín dụng ; - Về các dự án/chương trình ODA đã được phê chuẩn:
Đàm phán và ký kết các hiệp định quốc tế cụ thể ; Xây dựng chế độ quản lý tài chính; Tổ chức việc cho vay lại và thu hồi vốn cho vay lại của các chương trình và dự án ODA được tài trợ từ các khoản vay nợ được Nhà nước cho vay lại; Báo cáo tóm tắt