Chương 3 ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP
3.2. Các giải pháp tổ chức kiểm toán các khoản vay nợ Chính phủ
3.2.3. Hoàn thiện phương thức tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ
Tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ cần được tiến hành thường xuyên để có thể kiểm soát các rủi ro do việc quản lý nợ gây ra. Tuy nhiên, trên thực tế có thể áp dụng các phương thức kiểm toán như sau:
- Tổ chức kiểm toán các chuyên đề về quản lý nợ Chính phủ: Cơ quan kiểm toán tối cao có thể lựa chọn các chuyên đề về quản lý nợ để tiến hành kiểm toán. Việc lựa chọn chuyên đề phải tuỳ thuộc vào tình hình thực tiễn quản lý trong từng thời kỳ. Chẳng hạn như kiểm toán vay nợ nước ngoài của Chính phủ;
Chuyên đề kiểm toán vay nợ trong nước, Kiểm toán các khoản Chính phủ bảo lãnh; kiểm toán việc kiểm soát rủi ro vay nợ; kiểm toán chi phí vay nợ...
- Tổ chức kiểm toán báo cáo thường niên về quản lý nợ. Đây là loại hình kiểm toán báo cáo tài chính kết hợp với kiểm toán tuân thủ. Việc kiểm toán này nhằm mục đích cung cấp số liệu và tình hình quản lý cho Chính phủ, Quốc
hội nắm được tình hình quản lý nợ Chính phủ phục vụ cho việc ra các quyết định vay nợ.
- Kiểm toán nợ Chính phủ trong mối liên hệ với tài trợ thâm hụt ngân sách hàng năm. Khi tiến hành kiểm toán quyết toán NSNN hàng năm sẽ kiểm toán việc vay nợ Chính phủ để tài trợ thâm hụt ngân sách. Thông qua việc vay bù đắp thâm hụt, và kiểm toán quyết toán NSNN hàng năm, cơ quan kiểm toán tối cao có được thông tin về tình hình tài trợ thâm hụt ngân sách từ đó có những khuyến cáo về vay nợ trong các năm tiếp theo cũng như có biện pháp giảm thâm hụt ngân sách trong tương lai.
Năm đầu tiên kiểm toán nợ Chính phủ cần tập trung kiểm toán phương diện tài chính đó là tính trung thực, chính xác của các báo cáo tài chính về nợ công của các cơ quan quản lý nợ công. Từ đó tập hợp thành một Profile về nợ công của quốc gia. Các năm tiếp theo có thể tiến hành kiểm toán hoạt động đối với hoạt động đối với việc quản lý nợ chính phủ.
Đối với một số đơn vị đước kiểm toán mang tính đặc thù ở Việt Nam cần có phương thức tổ chức riêng ngoài các phương thức kiểm toán trên hoặc kết hợp các phương thức trên. Cụ thể một số điểm như sau:
- Kiểm toán việc vay về cho vay lại của Ngân hàng Phát triển Việt Nam cần kết hợp chuyên đề kiểm toán vay về cho vay lại kết hợp với kiểm toán báo cáo tài chính thường niên của Ngân hàng Phát triển Việt Nam. Do đây là cơ quan đảm nhận nhiệm vụ vay về cho vay lại, các dự án cho vay lại chủ yếu do Chính phủ chỉ định hoặc do các Doanh nghiệp nhà nước thực hiện, các khoản vay về cho vay lại chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nợ Chính phủ do vậy ngoài việc kiểm toán tổng thể báo cáo nợ do Bộ Tài chính lập có khoản vay về cho vay lại cần kiểm toán tại Ngân hàng Phát triển Việt Nam để đảm bảo các khoản vay về cho vay lại được thực hiện đúng mục tiêu đã định, báo cáo tình hình vay và cho vay lại là trung thực, hợp lý. Việc kiểm toán có thể kết hợp với kiểm toán báo
cáo tài chính thường niên, kiểm toán chuyên đề vay về cho vay lại tại Ngân hàng Phát triển Việt Nam.
- Kiểm toán vay nợ của chính quyền địa phương: Theo quy định tại khoản 3 Điều 8 Luật Ngân sách nhà nước, ngân sách địa phương cấp tỉnh được vay để đầu tư cho các công trình phục vụ phát triển của địa phương và trong kế hoặc kinh tế xã hội đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định. Mặc dù khoản vay này hiện tại ở Việt Nam chưa được coi là nợ Chính phủ song theo thông lệ quốc tế thì đây là khoản nợ Chính phủ cần được kiểm soát. Hơn nữa khoản vay này tác động đến chính sách tài khoá của Chính phủ, tác động đến an ninh tài chính quốc gia nên phải được kiểm toán và kiểm soát chặt chẽ. Một số địa phương áp dụng cơ chế tài chính đặc thù (Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh...) được phát hành trái phiếu địa phương, trái phiếu công trình địa phương nên cũng cần được kiểm toán và kiểm soát chặt hành vi vay nợ này. Ngoài việc kết hợp kiểm toán vay nợ của chính quyền địa phương cùng với kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương, KTNN còn kiểm toán hành vi vay nợ ngân sách địa phương khi kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm. KTNN cùng có thể thực hiện kiểm toán chuyên đề về quản lý nợ của chính quyền địa phương để đánh giá việc quản lý, sử dụng vay nợ của ngân sách địa phương cũng như tác động của nó đến chiến lược quản lý nợ của Chính phủ, chính sách tài khoá của Chính phủ.
- Với kiểm toán tại các bộ, cơ quan trung ương: Mặc dù báo cáo tài chính các bộ, ngành, cơ quan trung ương không liên quan đến báo cáo nợ Chính phủ, song trong một số trường hợp việc vay nợ phát sinh ở bộ, ngành, cơ quan trung ương và thông thường các khoản vay này liên quan đến từng dự án cụ thể.
Chàng hạn như việc vay ODA để thực hiện cải cách giáo dục. Mặc dù các món vay này đã được hạch toán, quan lý và kiểm toán (nếu có) tại Bộ Tài chính nhưng khi kiểm toán ở Bộ Giáo dục và Đào tạo cũng cần chú ý đến việc quản lý các khoản vay này và thông qua đây mới có thể đánh giá hiệu quả của vay nợ Chính phủ cho phát triển giáo dục. Do vậy kiểm toán vay nợ Chính phủ ở các
bộ, cơ quan trung ương chủ yếu là kiểm toán từng món vay do Chính phủ phát hành để phục vụ phát triển của ngành đó. Cuộc kiểm toán này có thể thực hiện kết hợp giữa kiểm toán báo cáo nợ Chính phủ tại Bộ Tài chính và các cơ quan liên quan với việc kiểm toán chuyên đề đối với từng món vay được phát hành.
Chẳng hạn như kiểm toán việc phát hành công trái giáo dục. Ngoài việc kiểm toán việc phát hành vay, quản lý, giải ngân khoản công trái giáo dục phát hành qua Kho bạc Nhà nước, KTNN có thể kiểm toán riêng chuyên đề về quản lý, sử dụng công trái giáo dục mà đầu mối là Bộ Giáo dục và Đào tạo.
- Với các tập đoàn kinh tế, các Doanh nghiệp nhà nước có phát hành nợ thông qua nghiệp vụ bảo lãnh của Chính phủ, KTNN có thể thực hiện kiểm toán việc sử dụng các khoản bảo lãnh theo mục đích cũng như hiệu quả vay nợ.
Tuy nhiên cần phải lưu ý rằng, kiểm toán nợ Chính phủ mà cơ quan KTNN thực hiện cũng như phạm vi đề tài này nghiên cứu vẫn tập trung vào kiểm toán báo cáo nợ Chính phủ hàng năm do Bộ Tài chính lập và các vấn đề liên quan đến nghiệp vụ quản lý nợ ở các cơ quan quản lý và hoạch định chính sách về nợ là chính. Việc kiểm toán theo từng món nợ phát hành cụ thể ở từng địa phương, bộ, cơ quan trung ương hay tập đoàn chỉ là những vấn đề mang tính minh hoạ cho việc quản lý, sử dụng nợ cụ thể.
3.2.3.2. Trình tự kiểm toán nợ Chính phủ
Cũng như các cuộc kiểm toán thuộc các lĩnh vực khác, cuộc kiểm toán nợ Chính phủ cũng bao gồm các bước cơ bản như sau:
ắ Chuẩn bị kiểm toỏn
ắ Thực hiện kiểm toỏn
ắ Lập và gửi bỏo cỏo kiểm toỏn
ắ Kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toỏn.
Tuy nhiên, riêng bước 4 cuối cùng là kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán thì có SAIs có, có SAIs không. Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thì có đủ cả 4 bước như trên (quy định tại Điều 50 Luật Kiểm toán nhà nước).
(1) Chuẩn bị kiểm toán: Gồm các công việc như sau:
- Khảo sát thu thập thông tin về nợ, hệ thống kiểm soát nội bộ và các thông tin khác có liên quan về quản lý nợ Chính phủ, các cơ quan có liên quan đến quản lý nợ Chính phủ. Thông tin về nợ Chính phủ chủ yếu được thu thập tại Bộ Tài chính, có thể một số nội dung liên quan đến Ngân hàng Nhà nước, Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
- Đánh giá các thông tin đã thu thập được và hệ thống kiểm soát nội bộ đối với công tác quản lý nợ Chính phủ;
- Với các cuộc kiểm toán chuyên đề cần xác định chủ đề kiểm toán nợ Chỉnh phủ. Việc lựa chọn chủ đề kiểm toán cần được tiến hành trên cơ sở phân tích tình hình về quản lý nợ cũng như những tác động của thị trường liên quan đến danh mục nợ, chi phí vay nợ Chính phủ và các thông tin về tình hình kinh tế, chính trị có liên quan;
- Xác định trọng yếu và rủi ro kiểm toán;
- Lập kế hoạch kiểm toán nợ Chính phủ.
(2) Thực hiện kiểm toán: áp dụng các phương pháp chuyên môn, nghiệp vụ kiểm toán để thu thập và đánh giá các bằng chứng kiểm toán làm cơ sở cho các ý kiến đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị về những nội dung đã kiểm toán. Đối với các cuộc kiểm toán báo cáo tài chính về nợ Chính phủ cần thu thập thông tin, kiểm toán việc hạch toán và báo cáo nợ Chính phủ để đưa ra ý kiến về tính trung thực, hợp lý của các báo cáo nợ hàng năm của Chính phủ. Với các cuộc kiểm toán chuyên đề, kiểm toán hoạt động, cần thu thập bằng chứng để đánh giá về công tác quản lý nợ theo từng nội dung, phương diện quản lý trên cơ sở đó đưa ra ý kiến đánh giá về quản lý nợ Chính phủ.
(3) Lập và gửi báo cáo kiểm toán: Báo cáo kiểm toán là sản phẩm của cuộc kiểm toán thể hiện các ý kiến đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị về những nội dung đã kiểm toán. Ngoài các nhà quản lý nợ, Lãnh đạo kiểm toán, các tổ chức cung cấp tín dụng, còn có công chúng quan tâm nên báo cáo kiểm toán phải được viết một cách súc tích, ngắn gọn và dễ hiểu. Báo cáo kiểm toán nợ Chính phủ cần được lập và gửi cho cơ quan có thẩm quyền theo quy định của
pháp luật. Trong một số trường hợp hoặc theo quy định của pháp luật của mỗi quốc gia, báo cáo kiểm toán về quản lý nợ Chính phủ có thể còn phải công bố công khai cho công chúng.
(4) Kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán: Kiểm tra việc thực hiện các khuyến nghị của KTNN đưa ra nhằm cải tiến công tác quản lý nợ Chính phủ của cơ quan quản lý nợ và các cơ quan hữu quan. Việc kiểm tra không nhất thiết phải thực hiện riêng rẽ mà thông qua kiểm toán nợ Chính phủ năm hiện hành kết hợp với việc xem xét đánh giá việc thức hiện các khuyến nghị của các cuộc kiểm toán trước từ đó đưa ra khuyến nghị phù hợp ở năm hiện tại và năm tiếp theo. Cơ quan KTNN cũng có thể yêu cầu cơ quan quản lý nợ báo cáo (trong trường hợp pháp luật cho phép) tình hình thực hiện các khuyến nghị về cải tiến công tác quản lý nợ đồng thời báo cáo Chính phủ, Quốc hội về tình hình thực hiện kết luận, kiến nghị của KTNN.