Chương 3 ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP
3.2. Các giải pháp tổ chức kiểm toán các khoản vay nợ Chính phủ
3.2.1. Mục tiêu và nội dung kiểm toán nợ Chính phủ
(1) Mục tiêu kiểm toán nợ Chính phủ: Khái quát chung thì mục tiêu của việc kiểm toán nợ Chính phủ là nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của các hoạt động quản lý nợ; nhằm mục tiêu đảm bảo cho việc quản lý nợ Chính phủ bao gồm việc lập và thực hiện chiến lược quản lý nợ của một quốc gia được tiến hành một cách hiệu quả, nhằm huy động được một lượng vốn theo yêu cầu, đảm bảo sao cho các nhu cầu tài chính và trách nhiệm thanh toán của Chính phủ được đáp ứng ở chi phí thấp nhất có thể trong trung hạn và dài hạn;
đạt được các mục tiêu về kiểm soát rủi ro và chi phí, và đáp ứng được các mục tiêu quản lý nợ chủ quyền khác nhà nước đặt ra như thiết lập và duy trì một thị trường hiệu quả đối với chứng khoán Chính phủ. Xét một cách cụ thể thì việc kiểm toán nợ Chính phủ có các mục tiêu sau:
ắ Xỏc định mức độ vay nợ Chớnh phủ trong mối quan hệ với mức độ an ninh tài chính quốc gia: Một mục tiêu quan trọng mà kiểm toán nợ Chính phủ hướng tới là hạn chế rủi ro tài chính quốc gia. Trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô, kiểm toán nợ Chính phủ giúp Chính phủ tìm cách đảm bảo quy mô và tốc độ tăng trưởng nợ bền vững, duy trì khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau, trong khi vẫn đáp ứng được các mục tiêu về rủi ro và chi phí. Kiểm toán giúp cho Chính phủ có được một bức tranh tổng thể về tất cả các khoản nợ trong đó có nợ bất thường. Các khoản nợ này lớn và không có nguồn chi trả đã và đang là yếu tố quan trọng dẫn đến các cuộc khủng hoảng kinh tế tại nhiều nước trong lịch sử một cách trực tiếp và gián tiếp. Việc quản lý nợ Chính phủ một cách cẩn trọng, cùng các chính sách hợp lý về quản lý công nợ bất thường có thể làm cho các nước đỡ bị ảnh hưởng do cơ chế lan truyền và rủi ro tài chính.
ắ Đỏnh giỏ mục đớch sử dụng cỏc khoản vay Chớnh phủ: Thụng qua kiểm toán nợ Chính phủ, có thể đánh giá một cách tổng thể về mục đích sử dụng các khoản vay nợ. Liệu việc vay nợ Chính phủ đã đúng mục đích với chiến lược phát triển kinh tế đất nước trong từng thời kỳ. Các khoản vay nợ có được sử dụng đúng mục đích theo các quy định của pháp luật hiện hành hay không.
Chẳng hạn như quy định hiện hành, việc vay nợ chỉ được sử dụng cho mục đích đầu tư, không sử dụng cho mục đích tiêu dùng. Kiểm toán cần khẳng định rằng các khoản vay nợ đã đúng mục đích theo quy định của pháp luật hiện hành. Mặt khác với các khoản nợ do Chính phủ hoặc các cơ quan của Chỉnh phủ bảo lãnh cần được kiểm soát để duy trì khả năng thanh toán để hạn chế rủi ro tài chính quốc gia trong trường hợp các đơn vị nhận bảo lãnh không đủ khả năng thanh toán. Qua kiểm toán cần đưa ra các cảnh báo về mục đích sử dụng các khoản vay nợ, các khoản phát hành bảo lãnh để từ đó Chính phủ, cơ quan lập pháp có những biện pháp thích ứng và kịp thời nhằm hạn chế rủi ro tài chính Chính phủ và quốc gia.
ắ Đỏnh giỏ khả năng trả nợ và nguồn để trả nợ: Thụng qua đỏnh giỏ các chỉ số về vay nợ, quản lý nợ, cơ quan KTNN đưa ra các đánh giá về khả năng thanh toán nợ của Chính phủ bao gồm nợ trực tiếp, các khoản nợ gián tiếp, nghĩa vụ nợ dự phòng... cũng như việc xác định nguồn trả nợ để có hoạch định vay nợ thích hợp trong trung hạn cũng như trong dài hạn. Chẳng hạn như qua kiểm toán, KTNN đưa ra cảnh bảo về khả năng trả nợ của các tập đoàn kinh tế nhà nước đối với các khoản vay về cho vay lại và các khoản bảo lãnh vay nợ của Chính phủ để từ đó các cơ quan quản lý nợ, Chính phủ, cơ quan lập pháp có những biện pháp thích ứng với những tình huống cụ thể.
ắ Đỏnh giỏ cụng tỏc quản lý nợ Chớnh phủ: Kiểm toỏn cụng tỏc quản lý nợ Chính phủ từ khâu xác định chiến lược vay nợ; chính sách vay, trả nợ;
mục đích sử dụng các khoản vay nợ; việc hạch toán và báo cáo vay nợ. Cơ quan KTNN đưa ra đánh giá một cách độc lập về công tác quản lý vay nợ Chính phủ, đưa ra những cảnh báo về những thiếu hụt trong công tác quản lý vay nợ, đưa ra
những khuyến nghị về cải tiến công tác quản lý vay nợ Chính phủ. Thậm chí trong một số tình huống, KTNN có thể kiến nghị với Chính phủ, Quốc hội về cải tiến bộ máy quản lý vay nợ nhằm duy trì hệ thống quản lý vay nợ một cách hiệu quả. Những khủng hoảng thị trường nợ trong những năm gần đây làm chúng ta phải chú ý đến tầm quan trọng của các biện pháp quản lý nợ phù hợp và nhu cầu về một thị trường vốn hợp lý và hiệu quả. Mặc dù các chính sách quản lý nợ Chính phủ chưa hẳn đã là nguyên nhân duy nhất, thậm chí nguyên nhân chính dẫn đến các khủng hoảng đó, nhưng cơ cấu đáo hạn và lãi suất cùng kết cấu tiền tệ trong danh mục nợ của Chính phủ, và nghĩa vụ về các công nợ bất thường lớn đã góp phần làm cho những khủng hoảng này thêm nghiêm trọng. Thậm chí trong các tình huống khi có môi trường chính sách kinh tế vĩ mô tốt, các biện pháp đầy rủi ro trong quản lý nợ cũng làm tăng khả năng tổn thương của nền kinh tế đối với các cú sốc kinh tế và tài chính. Đôi khi những rủi ro này có thể được giải quyết ngay bằng các biện pháp tương đối trực tiếp, như kéo dài thời gian đáo hạn và trả các chi phí dịch vụ nợ liên quan cao hơn hay điều chỉnh lượng, thời gian đáo hạn và kết cấu dự trữ ngoại hối, và đánh giá lại các tiêu chí, cách thức quản lý liên quan đến nợ bất thường.
(2) Nội dung kiểm toán nợ Chính phủ
• Kiểm toán tính trung thực và hợp lý của các báo cáo công nợ do các cơ quan quản lý nợ Chính phủ thực hiện (Kiểm toán báo cáo vay nợ Chính phủ hàng năm): Hàng năm Chính phủ có trách nhiệm báo cáo tình hình nợ Chính phủ với cơ quan lập pháp và giám sát. Để đảm bao độ tin cậy của thông tin, báo cáo cáo cần được kiểm toán và đây cũng là yêu cầu đặt ra mang tính quốc tế nhất là trong điều kiện Việt Nam đang trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế thì đây là yêu cầu đặt ra. Mặt khác, việc kiểm toán báo cáo nợ Chính phủ hàng năm đảm bảo việc kiểm soát chặt chẽ việc vay nợ Chính phủ đồng thời bảo đảm an ninh tài chính quốc gia. Để kiểm toán vay nợ Chính phủ có thể thực hiện một số nội dung sau đây:
- Việc xem xét hệ thống báo cáo nợ để cung cấp thông tin một cách xác thực còn thực hiện đánh giá nợ thông qua các chỉ số: Ngân hàng Thế giới sử dụng 2 chỉ số nợ quan trọng để đánh giá mức độ mắc nợ nước ngoài của các nước đó là Tổng số nợ phải trả (PV) và GNP; Giá trị hiện tại của tổng số nợ phải trả và tổng giá trị xuất khẩu. Một quốc gia được xem là mắc nặng nợ nếu giá trị hiện tại của tổng số nợ phải trả lơn hơn 80% GNP hoặc giá trị hiện tại của nợ pahỉ trả lơn hơn 220% xuất khẩu.
- Kiểm toán tổng mức vay nợ: Tổng mức nợ Chính phủ phải trong tình trạng an toàn, kiểm soát được. Mức an toàn trong phạm vi 60% GDP. Đến cuối năm 2003 nợ Chính phủ ở Việt Nam khoảng 37% GDP. Kiểm toán tổng mức vay nợ để xác định một cách xác thực tổng mức vay cũng như từng khoản nợ trong tổng số vay của Chính phủ. Thông qua xác định tổng mức vay nợ có thể đánh giá tính bền vững của tình hình nợ Chính phủ đồng thời cung cấp thông tin xác thực, tin cậy về nợ Chính phủ cho cơ quan lập pháp, cho công chúng để có thể kiểm soát tình hình vay nợ một cách tốt nhất.
- Kiểm toán việc giải ngân các khoản vay nợ trong năm: Thông qua kiểm toán đánh giá tiến độ giải ngân nhằm đảm bảo sử dụng hiệu quả các khoản vay nợ. Tiến độ giải ngân thực hiện nhanh, phát huy được tối đa việc sử dụng các nguồn lực vay nợ, sớm đưa các công trình dự án sử dụng nguồn vay nợ, phát huy được hiểu quả việc sử dụng vốn vay. Nguồn công trái giáo dục là một ví dụ về xem xét tiến độ giải ngân. Chúng ta phát hành công trái giáo dục từ năm 2002 và đã vay nợ của dân và phải trả lãi hàng năm, tuy nhiên việc giải ngân nguồn này chậm dẫn đến nguồn vốn tồn và không phát huy được hiệu quả. Tuy nhiên về vấn đề này cũng cần đánh giá một cách toàn diện khi cơ quan quản lý có khả năng sử dụng linh hoạt giữa các nguồn vốn.
- Kiểm toán việc trả nợ hàng năm. Xác định mức trả nợ hàng năm là một trong những yêu cầu của công tác kiểm toán báo cáo nợ. Để kiểm toán nội dung này chúng ta cần:
+ Tổng số nợ đến hạn phải trả trong năm
+ Xác định mức trả hàng năm theo từng khoản vay trong tổng số phải trả đến hạn;
+ Xác định nguồn trả nợ: Nguồn NSNN đã ghi trong dự toán; Nguồn thu hồi từ các dự án; Nguồn từ quỹ tích luỹ; Nguồn khác...
+ Số thực trả nợ trong năm: là số đã xuất quỹ để trả cho các đối tác như các định chế tài chính, các nước, các tổ chức và cá nhân trong, ngoài nước.
• Kiểm toán cơ cấu vay nợ: Cơ cấu vay nợ liện quan đến rủi ro về tỷ giá cũng như tác động đến chính sách tiền tệ của quốc gia do vậy việc kiểm soát chặt cơ cấu vay nợ sẽ giảm thiểu rủi ro về tỷ giá và từ đó giảm thiểu rủi ro vay nợ. Chằng hạn, Chính phủ tập trung vay chủ yếu bằng đồng EUR, khi sử dụng chuyển đổi sang đồng VNĐ, và khi tỷ giá lên cao dẫn đến gánh nặng nợ qua tỷ giá. Do vậy để chia sẻ rủi ro thì cần xác định một cơ cấu nợ thích hợp để giảm thiểu rủi ro về tỷ giá. Qua kiểm toán, KTNN cần có khuyến nghị để cơ quan quản lý nợ đưa ra được danh mục nợ hợp lý, hạn chế các rủi ro xảy ra nhất là các rủi ro về tỷ giá, tiền tệ, lãi xuất.
• Kiểm toán chi phí vay nợ: Chi phí vay nợ liên quan đến chi phí của Chính phủ cũng như là một trong những yếu tố cần xem xét khi quyết định vay nợ. Do vậy khi kiểm toán cần chú ý đến chi phí vay nợ để đảm bảo chi phí vay được rẻ nhất. Báo cáo vay nợ của Chính phủ phải được thể hiện chi phí vay, cách thức vay và trả nợ. Việc báo cáo đầy đủ chi phí vay phải trả, thời hạn trả, cách thức trả sẽ giúp cho Chính phủ có được thông tin để hoạch định chính sách vay nợ Chính phủ đồng thời giúp cho việc kiểm soát chi phí vay được chặt chẽ.
Chẳng hạn như một khoản vay phát sinh từ năm 2005 và chi phí vay phát sinh với mức phải trả hàng năm và thời hạn trả là 10 năm. Do vậy, hàng năm Chính phủ cần tính toán dồn tích chi phí vay để tạo nguồn trả lãi. Cách hạch toán dồn tích này khác hiện nay là chúng ta chỉ phản ánh chi phí thực trả trong năm chứ không tính toán số phải trả trong năm do vậy thiếu chính xác số lãi vay phải trả đồng thời không đủ thông tin về vay, trả nợ cũng như việc hoạch định chính sách quản lý nợ Chính phủ.
• Kiểm toán việc sử dụng các khoản vay nợ: Trong quản lý nợ, việc quan trọng không chỉ là kiểm soát tổng mức vay, khả năng trả nợ cũng như các rủi ro xảy ra mà điều quan trọng là kiểm soát tính mục đích của việc sử dụng các khoản vay nợ theo cam kết của hiệp định vay nợ, hay sự cho phép của Quốc hội cũng như các quy định của pháp luật. Ở Việt Nam, việc vay bù đắp bội chi NSNN nói riêng và vay nợ nói chung được thực hiện theo nguyên tắc thận trọng, chỉ được vay để đầu tư, không được sử dụng vào mục đích tiêu dùng. Kết thúc kiểm toán, KTNN cần đưa ra các đánh giá việc sử dụng vay nợ để các cơ quan hữu quan và dân chúng biết được việc sử dụng vay nợ của Chính phủ.
• Kiểm toán việc tuân thủ pháp luật và các quy định liên quan đến quản lý nợ Chính phủ: Cơ quan KTNN tiến hành kiểm toán mang tính tuân thủ đối với hoạt động quản lý nợ Chính phủ từ khâu hoạch định chính sách vay nợ đến các khâu quản lý khác. Việc kiểm toán cần tập trung kiểm soát các nghiệp vụ vay, bảo lãnh cũng như trách nhiệm quản lý, thanh toán nợ. Lưu ý đến tỷ lệ vay nợ được Quốc hội cho phép, mục đích sử dụng các khoản vay, các khoản bảo lãnh theo quy định của pháp luật. Chẳng hạn như KTNN cần kiểm toán các nghiệp vụ bảo lãnh để đưa ra nhận định rằng liệu các cơ quan phát hành bảo lãnh nợ đã tuân thủ theo mục đích và thẩm quyền phát hành bảo lãnh hay không; các điều kiện phát hành bảo lãnh có được tuân thủ theo các quy định của pháp luật hiện hành hay không. Thông thường các khoản vay trực tiếp của Chính phủ có thể nhằm bù đắp bội chi ngân sách hay sử dụng theo mục tiêu định trước đều được kiểm soát chặt chẽ bởi Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. Tuy nhiên, các khoản bảo lãnh vay nợ luôn chứa đựng nhiều rủi ro và khó kiểm soát cần được tập trung kiểm toán. Trong những năm gần đây, các nước, các định chế tài chính quốc tế luôn tập trung vào việc kiểm soát các khoản phát hành bảo lãnh cũng như nghĩa vụ nợ tiềm ẩn, dự phòng.
• Kiểm toán tính hiệu lực và hiệu quả trong quản lý nợ Chính phủ: Đây là cuộc kiểm toán hoạt động đối với quản lý nợ Chính phủ. Việc kiểm toán hoạt động đối với quản lý vay nợ Chính phủ sẽ đảm bảo rằng chiến lược
quản lý nợ được xây dựng đảm bảo kiểm soát chặt chẽ các khoản nợ phát sinh kể cả nghĩa vụ nợ dự phòng, đảm bảo các cơ quan quản lý và kiểm soát nợ hoạt động có hiệu quả; các khoản nợ được sử dụng đúng với mục đích vay nợ; duy trì mức nợ hợp lý đảm bảo an ninh tài chính quốc gia, đảm bảo việc vay, đảm bảo khả năng chi trả của nền kinh tế kể cả gốc và lãi. Chúng ta sẽ nghiên cứu kiểm toán hoạt động quản lý nợ Chính phủ tại mục 3.2.2 chương 3.
(3) Đối tượng kiểm toán nợ Chính phủ: Đối tượng kiểm toán nợ Chính phủ là toàn bộ hành vi quan lý nợ Chính phủ, trong đó tập trung vào một số đối tượng chính sau đây:
• Báo cáo nợ chính phủ hàng năm do Chính phủ lập;
• Việc hoạch định chiến lược vay nợ, chính sách quản lý nợ chính phủ;
• Vay và sử dụng vay nợ của Chính phủ và các thể chế trực thuộc Chính phủ, do Chính phủ bảo lãnh hay chịu trách nhiệm theo mục tiêu đã được xác định trong chiến lược vay nợ và theo quy định cua rpháp luật: Chính phủ trung ương, các bộ, chính quyền địa phương các cấp, các thể chế cung cấp dịch vụ công do Chính phủ đảm bảo hoạt động, các doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh vay nợ;
• Công tác quản lý nợ Chính phủ của các cơ quan chức năng: Bộ Tài chính, Ngân hàng nhà nước, Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
(4) Đơn vị được kiểm toán nợ Chính phủ: Đơn vị được kiểm toán nợ Chính phủ theo sự phân công quản lý nợ hiện hành của Chính phủ trước hết phải tập trung ở Bộ Tài chính là cơ quan chịu trách nhiệm trước Chính phủ trong việc xác định chiến lược vay nợ, ký kết vay nợ, tổng hợp số nợ vay kể các các khoản vay và phát hành bảo lãnh do Bộ Tài chính trực tiếp phát hành hay do Ngân hàng nhà nước phát hành. Các đơn vị được kiểm toán có liên quan sẽ là Bộ Kế hoạch đầu tư, Ngân hàng Nhà nước.