TỔ CHỨC KIỂM TOÁN CÁC KHOẢN VAY NỢ CỦA CHÍNH PHỦ
Chương 2 THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN NỢ CHÍNH PHỦ
2.3.2. Bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam trong tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ
Qua nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia có kinh nghiệm về kiểm toán nợ Chính phủ chúng ta có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm về kiểm toán nợ Chính phủ cho KTNN Việt Nam như sau:
(1) Về phạm vi kiểm toán nợ Chính phủ, gồm: vay nợ của Chính phủ trung ương, vay nợ của chính quyền địa phương các cấp, các khoản vay nợ do nhà nước.
(2) Nội dung kiểm toán nợ Chính phủ: bao gồm toàn bộ việc quản lý nợ Chính phủ, các nghiệp vụ vay, trả nợ, bảo lãnh vay nợ, cũng như kiểm soát rủi ro phát sinh từ vay nợ, đánh giá công tác quản lý vay nợ.
(3) Về tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ: Cần thiết phái có bộ phận chịu trách nhiệm kiểm toán vay nợ Chính phủ với lực lượng chuyên gia về quản lý nợ.
(4) Nghĩa vụ cung cấp thông tin và báo cáo: Cơ quan KTNN cần được cung cấp đầy đủ, kịp thời, chính xác thông tin về quản lý nợ quốc gia, nợ Chính phủ. Cơ quan KTNN co trách nhiệm kiểm toán và báo cáo định kỳ, báo cáo đột xuất hoặc báo cáo đặc biệt, riêng rẽ về tình hình, kết quả kiểm toán Chính phủ với Chính phủ, Quốc hội.
Đối với báo cáo định kỳ về tình hình quản lý nợ Chính phủ hàng năm cần được công bố công khai. Trong báo cáo của mình, KTNN cũng cần đưa ra các khuyến nghị nhằm cải tiến công tác quản lý nợ Chính phủ để đảm bảo an ninh tài chính quốc gia.
Chương 3
ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NỢ CHÍNH PHỦ
3.1. Định hướng tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ của KTNN
(1) Việc kiểm toán phải được đặt trong nguyên tắc kiểm soát nợ Chính phủ với nguyên tắc mang tính bao trùm là thế hệ hiện tại không xâm lấn lợi ích của thế hệ tương lai.
Để có thể hoàn trả các khoản nợ vay hiện tại, Chính phủ chỉ có hai cách:
(i) Sử dụng phần lợi nhuận thu được từ những khoản vay đầu tư để hoàn trả cả gốc và lãi đã vay. Với cách thức này, việc vay phải đảm bảo sử dụng vào các nhiệm vụ có khả năng tạo ra nguồn thu trong tương lai. (ii) tăng thuế trong tương lai hoặc bán tài nguyên để có nguồn hoàn trả các khoản vay hiện tại. Trường hợp này chính là Chính phủ hay thế hệ hiện tại đã XÂM LẤN lợi ích của thế hệ tương lai. Do vậy, việc quản lý, kiểm soát nợ Chính phủ cần đảm bảo rằng các khoản vay cần được sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm, hiệu quả để không xâm lấn lợi ích của thế hệ sau, không tạo thành gánh nặng nợ cho thế hệ sau. Nội dung này phải được coi như là nguyên tắc trong quản lý, kiểm soát vay nợ Chính phủ.
(2) Kiểm toán vay nợ phải được đặt trong mối quan hệ tổng thể về cải cách tài chính công. Cải cách tài chính công đặt ra việc kiểm soát chặt chẽ các khoản vay nợ Chính phủ nhằm đảm bảo an ninh tài chính quốc gia đảm bảo các khoản vay nợ Chính phủ được sử dụng đúng mục đích theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước.
Việc kiểm toán phải được thực hiện theo các tiêu chuẩn thông lệ được chấp nhận. Kết quả kiểm toán hàng năm cần được công bố công khai.
Kiểm toán nợ Chính phủ trong mối quan hệ với kiểm toán Quyết toán NSNN.
Ngoài việc kiểm toán theo các chuyên đề thì việc kiểm toán nợ Chính phủ hàng năm cần được đặt trong mối liên hệ với kiểm toán quyết toán NSNN. Cơ quan KTNN thực hiện kiểm toán chuyên đề về nợ Chính phủ. Thông qua kiểm toán chuyên đề về nợ Chính phủ, có thể chỉ rõ những yêu kém bất cập trong quản lý nợ để từ đó có chiến lược quản lý nợ một cách bền vững
Xây dựng đội ngũ cán bộ, chuyên gia cũng như quy trình kiểm toán nợ Chính phủ. Đây là định hướng trong thời gian tới những cũng là đòi hỏi trong công tác kiểm toán nợ Chính phủ. Đồng thời, công tác kiểm toán nói chung và kiểm toán nợ Chính phủ nói riêng luôn tuân theo các chuẩn mực, quy trình nghiệp vụ do vậy việc xây dựng quy trình kiểm toán nợ là yêu cầu đặt ra đáp ứng nhu cầu thực tiễn. Đây là cơ sở để hướng dẫn, kiểm tra, giám sát hoạt động kiểm toán nợ Chính phủ.
3.2. Các giải pháp tổ chức kiểm toán các khoản vay nợ Chính phủ 3.2.1. Mục tiêu và nội dung kiểm toán nợ Chính phủ
(1) Mục tiêu kiểm toán nợ Chính phủ: Khái quát chung thì mục tiêu của việc kiểm toán nợ Chính phủ là nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của các
hoạt động quản lý nợ; nhằm mục tiêu đảm bảo cho việc quản lý nợ Chính phủ được tiến hành một cách hiệu quả, đạt được các mục tiêu về kiểm soát rủi ro và chi phí. Xét một cách cụ thể thì việc kiểm toán nợ công có các mục tiêu sau:
ắ Xỏc định mức độ vay nợ Chớnh phủ trong mối quan hệ với mức độ an ninh tài chính quốc gia: Một mục tiêu quan trọng mà kiểm toán nợ Chính phủ hướng tới là hạn chế rủi ro tài chính quốc gia. Kiểm toán giúp cho Chính phủ có được một bức tranh tổng thể về tất cả các khoản nợ trong đó có nợ bất thường.
ắ Đỏnh giỏ mục đớch sử dụng cỏc khoản vay Chớnh phủ: Thụng qua kiểm toán nợ Chính phủ, có thể đánh giá một cách tổng thể về mục đích sử dụng các khoản vay nợ. Kiểm toán cần khẳng định rằng các khoản vay nợ đã đúng mục đích theo quy định của pháp luật hiện hành. Qua kiểm toán cần đưa ra các cảnh báo về mục đích sử dụng các khoản vay nợ, các khoản phát hành bảo lãnh để từ đó Chính phủ, cơ quan lập pháp có những biện pháp thích ứng và kịp thời nhằm hạn chế rủi ro tài chính Chính phủ và quốc gia.
ắ Đỏnh giỏ khả năng trả nợ và nguồn để trả nợ: Thụng qua đỏnh giỏ cỏc chỉ số về vay nợ, quản lý nợ, cơ quan KTNN đưa ra các đánh giá về khả năng thanh toán nợ của Chính phủ bao gồm nợ trực tiếp, các khoản nợ gián tiếp, nghĩa vụ nợ dự phòng... cũng như việc xác định nguồn trả nợ để có hoạch định vay nợ thích hợp trong trung hạn cũng như trong dài hạn.
ắ Đỏnh giỏ cụng tỏc quản lý nợ Chớnh phủ: Kiểm toỏn cụng tỏc quản lý vay nợ Chính phủ từ khâu xác định chiến lược vay nợ; chính sách vay, trả nợ; mục đích sử dụng các khoản vay nợ; việc hạch toán và báo cáo vay nợ. Cơ quan KTNN đưa ra đánh giá một cách độc lập về công tác quản lý vay nợ Chính phủ, đưa ra những cảnh báo về những thiếu hụt trong công tác quản lý vay nợ, đưa ra những khuyến nghị về cải tiến công tác quản lý vay nợ Chính phủ.
(2) Nội dung kiểm toán các khoản vay nợ Chính phủ
• Kiểm toán tính trung thực và hợp lý của các báo cáo công nợ do các cơ quan quản lý nợ Chính phủ thực hiện (Kiểm toán báo cáo vay nợ Chính phủ hàng năm):
- Việc xem xét hệ thống báo cáo nợ để cung cấp thông tin một cách xác thực còn thực hiện đánh giá nợ thông qua các chỉ số: Tổng số nợ phải trả (PV) và GNP;
Giá trị hiện tại của tổng số nợ phải trả và tổng giá trị xuất khẩu.
- Kiểm toán tổng mức vay nợ: Tổng mức nợ Chính phủ phải trong tình trạng an toàn, kiểm soát được. Mức an toàn trong phạm vi 60% GDP.
- Kiểm toán việc giải ngân các khoản vay nợ trong năm: Thông qua kiểm toán đánh giá tiến độ giải ngân nhằm đảm bảo sử dụng hiệu quả các khoản vay nợ.
- Kiểm toán việc trả nợ hàng năm. Xác định mức trả nợ hàng năm là một trong những yêu cầu của công tác kiểm toán báo cáo nợ. Để kiểm toán nội dung này chúng ta cần xác định: Tổng số nợ đến hạn phải trả trong năm; Xác định mức trả hàng năm theo từng khoản vay trong tổng số phải trả đến hạn; Xác định nguồn trả nợ (Nguồn NSNN đã ghi trong dự toán; Nguồn thu hồi từ các dự án; Nguồn từ quỹ tích luỹ;
Nguồn khác...); Số thực trả nợ trong năm: là số đã xuất quỹ để trả cho các đối tác như các định chế tài chính, các nước, các tổ chức và cá nhân trong, ngoài nước.
• Kiểm toán cơ cấu vay nợ: Cơ cấu vay nợ liên quan đến rủi ro về tỷ giá cũng như tác động đến chính sách tiền tệ của quốc gia do vậy việc kiểm soát chặt cơ cấu vay nợ sẽ giảm thiểu rủi ro về tỷ giá và từ đó giảm thiểu rủi ro vay nợ.
• Kiểm toán chi phí vay nợ: Chi phí vay nợ liên quan đến chi phí của Chính phủ cũng như là một trong những yếu tố cần xem xét khi quyết định vay nợ.
Do vậy khi kiểm toán cần chú ý đến chi phí vay nợ để đảm bảo chi phí vay được rẻ nhất.
• Kiểm toán việc sử dụng các khoản vay nợ: KTNN cần đưa ra các đánh giá việc sử dụng vay nợ để các cơ quan hữu quan và dân chúng biết được việc sử dụng vay nợ của Chính phủ.
• Kiểm toán việc tuân thủ pháp luật và các quy định liên quan đến quản lý nợ Chính phủ: Việc kiểm toán cần tập trung kiểm soát các nghiệp vụ vay, bảo lãnh cũng như trách nhiệm quản lý, thanh toán nợ.
• Kiểm toán tính hiệu lực và hiệu quả trong quản lý nợ Chính phủ:
Đây là kiểm toán hoạt động đối với quản lý nợ Chính phủ. Việc kiểm toán hoạt động đối với quản lý vay nợ Chính phủ sẽ đảm bảo rằng chiến lược quản lý nợ được xây dựng đảm bảo kiểm soát chặt chẽ các khoản nợ phát sinh.
(3) Phạm vi kiểm toán nợ Chính phủ: Phạm vi kiểm toán nợ Chính phủ phải bao hàm được toàn bộ các khoản nợ thuộc nghĩa vụ trực tiếp của Chính phủ, các nghĩa vụ nợ dự phòng và nghĩa vụ nợ theo trách nhiệm đạo đức của Chính phủ. Phạm vi kiểm toán bao gồm: Nợ của Chính phủ trung ương; Nợ của Chính quyền địa phương; Nợ của các Doanh nghiệp nhà nước vay theo bảo lãnh của Chính phủ hoặc các cơ quan của Chính phủ; Các khoản bảo lãnh và nợ phát sinh, nghĩa vụ nợ dự phòng.
Ngoài ra, việc kiểm toán còn phải chú ý đến các nghiệp vụ quản lý nợ. Đây là hoạt động nhằm đảm bảo cho việc quản lý nợ tuân thủ theo đúng các quy định cũng như chính sách quản lý nợ đã được hoạch định. Phạm vi kiểm toán các nghiệp vụ quản lý nợ bao gồm: Chiến lược và các chế độ quản lý nợ đã được hoạch định;
Công tác kiểm soát việc vay nợ Chính phủ; Báo cáo; Hạch toán nợ Chính phủ và Chuẩn mực kế toán áp dụng.
3.2.2. Kiểm toán hoạt động đối với nợ Chính phủ (1) Mục tiêu
• Nhằm đánh giá tổ chức quản lý nợ Chính phủ có thực hiện được các mục tiêu quản lý một cách hiệu lực, kinh tế và hiệu quả.
• Đánh giá độc lập về một nội dung của hoạt động quản lý nợ Chính phủ và đưa ra các khuyến nghị về cải tiến hoạt động quản lý nợ Chính phủ.
(2) Phạm vi của cuộc kiểm toán hoạt động
• Các cuộc kiểm toán tính kinh tế và tính hiệu quả bao gồm việc xác định:
– Liệu Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ có đang thực hiện vay, quản lý, sử dụng các khoản vay nợ một cách kinh tế và hiệu quả hay không ? – Nguyên nhân gây nên những hoạt động thiếu hiệu quả hoặc không kinh
tế trong quản lý vay nợ
– Liệu đơn vị có chấp hành luật và các quy định trong quản lý nợ Chính phủ về vấn đề tính kinh tế và tính hiệu quả hay không
• Đối với quản lý nợ, trọng tâm của cuộc kiểm toán hoạt động có thể là tập trung vào 5 nội dung của một hệ thống kiểm soát nội bộ:
* Môi trường kiểm soát: Sự liêm chính và các giá trị đạo đức của bộ máy và nhân viên Chính phủ liên quan đến quản lý nợ; Chính sách nguồn nhân lực; Cơ cấu tổ chức các cơ quan quản lý nợ; Hệ thống thông tin về nợ Chính phủ; Các luật, quy định và thông lệ; Các nhân tố từ bên ngoài tác động đến quản lý nợ Chính phủ.
* Đánh giá rủi ro trong quản lý nợ Chính phủ: Rủi ro hoạt động (Phân chia nhiệm vụ hay chức năng chồng chéo, trùng lắp; Cán bộ không đủ chuyên môn, thiếu am hiểu về nghiệp vụ nợ và quản lý nợ; Rủi ro sản phẩm: Phát hành nợ vượt quá khả năng của chi trả hoặc mức độ hấp thụ của nền kinh tế, tập trung vào một hoặc một vài loại ngoại tệ nhất định dẫn đến rủi ro về tỷ giá khi có sự biến động của tỷ giá hối đoái; Rủi ro hệ thống và công nghệ; Rủi ro về quy trình; Rủi ro phục hồi thảm họa;
Rủi ro về tài liệu; Rủi ro đánh giá); Rủi ro thị trường (Tiền tệ; Lãi suất; Hàng hóa);
Rủi ro vốn/ đảo nợ; Rủi ro tín dụng; Rủi ro thanh khoản; Rủi ro tập trung danh mục.
* Hoạt động kiểm soát: Mục tiêu quản lý nợ; Chiến lược quản lý nợ trung hạn;
Kế hoạch hoạt động nhằm thực hiện chiến lược và đạt được mục tiêu đó.
* Thông tin liên lạc
Nhằm bảo đảm có một cơ chế phù hợp để xây dựng, giám sát và báo cáo về việc thực hiện mục tiêu – nội dung này bao gồm hệ thống thông tin quản lý cần thiết để xác lập chỉ số hoạt động, cả về tài chính và phi tài chính và để đánh giá mức độ hoàn thành mục tiêu.
* Theo dõi, giám sát
Nhằm bảo đảm việc đánh giá tình hình hoạt động được liên tục, nội dung này gồm cả công tác kiểm toán nội bộ và giám định, cũng như thường niên kiểm tra công tác kiểm soát nội bộ.
3.2.3. Hoàn thiện phương thức tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ 3.2.3.1. Phương thức tổ chức kiểm toán
- Tổ chức kiểm toán các chuyên đề về quản lý nợ Chính phủ: Việc lựa chọn chuyên đề phải tuỳ thuộc vào tình hình thực tiễn quản lý trong từng thời kỳ, như:
kiểm toán vay nợ nước ngoài của Chính phủ; vay nợ trong nước, các khoản Chính phủ bảo lãnh; việc kiểm soát rủi ro vay nợ; chi phí vay nợ...
- Tổ chức kiểm toán báo cáo thường niên về quản lý nợ. Đây là loại hình kiểm toán báo cáo tài chính kết hợp với kiểm toán tuân thủ. Việc kiểm toán này nhằm
mục đích cung cấp số liệu và tình hình quản lý cho Chính phủ, Quốc hội nắm được tình hình quản lý nợ Chính phủ phục vụ cho việc ra các quyết định vay nợ.
- Kiểm toán nợ Chính phủ trong mối liên hệ với tài trợ thâm hụt ngân sách hàng năm. Khi tiến hành kiểm toán quyết toán NSNN hàng năm sẽ kiểm toán việc vay nợ Chính phủ để tài trợ thâm hụt ngân sách.
3.2.3.2. Trình tự kiểm toán nợ Chính phủ
Cũng như các cuộc kiểm toán thuộc các lĩnh vực khác, cuộc kiểm toán nợ Chính phủ cũng bao gồm các bước cơ bản như sau: Chuẩn bị kiểm toán; Thực hiện kiểm toán; Lập và gửi báo cáo kiểm toán; Kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán.
(1) Chuẩn bị kiểm toán: Gồm các công việc như sau:
- Khảo sát thu thập thông tin về nợ, hệ thống kiểm soát nội bộ và các thông tin khác có liên quan về quản lý nợ Chính phủ, các cơ quan có liên quan đến quản lý nợ Chính phủ;
- Đánh giá các thông tin đã thu thập được và hệ thống kiểm soát nội bộ đối với công tác quản lý nợ Chính phủ;
- Với các cuộc kiểm toán chuyên đề cần xác định chủ đề kiểm toán nợ Chính phủ;
- Xác định trọng yếu và rủi ro kiểm toán;
- Lập kế hoạch kiểm toán nợ Chính phủ.
(2) Thực hiện kiểm toán: áp dụng các phương pháp chuyên môn, nghiệp vụ kiểm toán để thu thập và đánh giá các bằng chứng kiểm toán làm cơ sở cho các ý kiến đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị về những nội dung đã kiểm toán. Đối với các cuộc kiểm toán báo cáo tài chính về nợ Chính phủ cần thu thập thông tin, kiểm toán việc hạch toán và báo cáo nợ Chính phủ để đưa ra ý kiến về tính trung thực, hợp lý của các báo cáo nợ hàng năm của Chính phủ. Với các cuộc kiểm toán chuyên đề, kiểm toán hoạt động, cần thu thập bằng chứng để đánh giá về công tác quản lý nợ theo từng nội dung, phương diện quản lý trên cơ sở đó đưa ra ý kiến đánh giá về quản lý nợ Chính phủ.
(3) Lập và gửi báo cáo kiểm toán: Báo cáo kiểm toán nợ Chính phủ cần được lập và gửi cho cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật, có thể công bố công khai theo quy định của pháp luật.
(4) Kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán: Việc kiểm tra không nhất thiết phải thực hiện riêng rẽ mà thông qua kiểm toán nợ Chính phủ năm hiện hành kết hợp với việc xem xét đánh giá việc thức hiện các khuyến nghị của các cuộc kiểm toán trước từ đó đưa ra khuyến nghị phù hợp ở năm hiện tại và năm tiếp theo.
KTNN cũng có thể yêu cầu cơ quan quản lý nợ báo cáo.
3.3. Điều kiện cần thiết để nâng cao chất lượng kiểm toán nợ Chính phủ (1) Đào tạo đội ngũ cán bộ