Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNGCẤP HUYỆN
1.1. Cơ sở lý luận về quản lý đầu tư công cấp huyện
1.1.3. Nội dung quản lý đầu tư công cấp huyện
1.1.3.1.Tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đầu tư công cấp huyện
a. Đối với việc ban hành
Đó là các hoạt động xây dựng ban hành các quy định liên quan đến đầu tư công do chính quyền địa phương thực hiện. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công là hoạt động đặc biệt quan trọng trong đầu tư công bởi đó là hành lang pháp lý để cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện.
Để đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả khi ban hành quy định liên quan đến đầu tư công phải bảo đảm yêu cầu về tính hợp pháp và hợp lý.
Thứ nhất, yêu cầu về tính hợp pháp.
Các quy định liên quan đến đầu tư công do chính quyền địa phương ban hành phải phù hợp với nội dung và mục tiêu của luật liên quan. Tức là không được trái với Hiến pháp, luật và các văn bản pháp lý của các cơ quan Nhà nước cấp trên. Nội dung của quy định phải cụ thể và thi hành luật và sát thực.
Quy định phải được ban hành trong phạm vi thẩm quyền của cấp huyện. Tức là chủ thể quản lý cấp địa phương chỉ được phép ban hành quy định để giải quyết những vấn đề về đầu tư công trong phạm vi thẩm quyền mà pháp luật đã trao cho, không lạm dụng quyền và lấn trách nhiệm.
Quy định phải được ban hành xuất phát từ những lý do xác thực. Tức là chủ thể quản lý chỉ việc ban hành quy định để giải quyết những vấn đề của địa phương một cách khách quan, cần thiết, khoa học, tránh tùy tiện duy ý chí.
Quy định phải được ban hành đúng trật tự, thủ tục luật định và đúng hình thức mà pháp luật quy định cho từng loại văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ hai, yêu cầu về tính hợp lý.
Phải có tính tự thể và phù hợp với từng vấn đề, đối tượng. Quy định liên quan đến đầu tư công phải đảm bảo tính cụ thể về mục tiêu, chủ thể thực hiện phương thức. Đồng thời quy định phải phù hợp với đặc điểm của từng vấn đề và đối tượng trong từng thời kỳ.
Phải đảm bảo tính hệ thống, tính toàn diện. Phải tính đến hết các yếu tố:
chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng, môi trường…các tác động trước mắt và lâu dài, trực tiếp và gián tiếp của cấp huyện.
Tính hệ thống: phải đặt trong 01 hệ thống các quy định khác, phù hợp và đồng bộ với các quy định liên quan, không mâu thuẫn, triệt để lẫn nhau.
Phải đảm bảo kỹ thuật lập quy. Tức là đảm bảo về ngôn ngữ, văn phong và cách trình bày. Văn phong trong quy định là văn phong hành chính với các đặc điểm: khách quan của cách trình bài, ngắn gọn và chính xác, tính phổ thông
đại chúng và dân tộc, tính khuôn mẫu, chặt chẽ. Bên cạnh yêu cầu về tính hợp pháp và hợp lý, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công cần tuân thủ nghiêm ngặt quy trình xây dựng và ban hành văn bản pháp luật.
b. Đối với việc thực hiện
Tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công là quy trình chuyển hóa các quy định về đầu tư công thành kết quả thực tế thông qua các hành động có tổ chức. Hiệu lực và hiệu quả của quy định chỉ có thể có được khi quy định đó được thực thi trong cuộc sống và phụ thuộc vào việc tổ chức thực hiện nó. Thông thường các bước tổ chức thực hiện quy định như sau:
Bước 1: Triển khai quy định đến đối tượng thi hành bằng phương tiện nhanh nhất và theo con đường ngắn nhất.
Nhận được quy định, các cơ quan cấp huyện phải triệt để thực hiện bằng cách nghiên cứu kỹ lưỡng, đề ra các kế hoạch và biện pháp thực hiện cho phù hợp với điều kiện cụ thể của ngành, địa phương.
Công bố công khai, tuyên truyền, giải thích ý nghĩa, nội dung trong toàn đối tượng để họ tự chấp nhận, cần phối hợp tốt mọi lực lượng
Bước 2: Tổ chức thực hiện quy định
Phân công cho đối tượng thực hiện theo nguyên tắc phân cho bộ phận thì theo chức năng, phân cho các cá nhân thì theo khả năng với tinh thần hợp lý.
Đảm bảo những phương tiện vật chất tài chính và nhân lực cần thiết theo nguyên tắc tiết kiệm.
Phương pháp thực hiện: Có thể sử dụng đồng thời hoặc sử dụng một trong các phương pháp sau:
+ Thực hiện thí điểm ở một số đối tượng, ở một số nơi để rút kinh nghiệm, sơ kết, tổng kết, điều chỉnh rồi mới triển khai diện rộng.
+ Thực hiện diện rộng những chỉ đạo điểm để nhanh chóng rút kinh nghiệm chỉ đạo diện.
+ Thực hiện đại trà trong toàn bộ đối tượng, lĩnh vực điều chỉnh, tác động bởi quyết định.
+ Lựa chọn phương án nào là tùy thuộc vào tính chất, nội dung, thời gian, điều kiện và tình hình cụ thể.
Bước 3: Xử lý lý thông tin phản hồi, điều chỉnh quy định kịp thời.
Trong quá trình thực hiện quy định, cần phải theo dõi tiến độ thực hiện và có những điều chỉnh cần thiết, thậm chí có thể phải sửa đổi, bổ sung hoặc đình chỉ, bãi bỏ quy định cũ thay thế quy định mới khi quy định đó không đúng, không chính xác hoặc không phù hợp với điều kiện đã thay đổi. Tuy nhiên, chỉ cần điều chỉnh quy định khi thấy thực sự cần thiết, sau khi có kết luận rõ ràng để tránh gây ra tâm lý không ổn định và làm giảm lòng tin của cấp dưới, của người thực hiện.
1.1.3.2. Xây dựng quy hoạch, kế hoạch và tổ chức thực hiện quản lý đầu tư công cấp huyện
* Về xây dựng quy hoạch, kế hoạch đầu tư công
Đối với cấp huyện, việc xây dựng chiến lược phát triển kinh tế - xã hội có liên quan đến đến nguồn lực, trong đó có đầu tư công có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Chiến lược phát triển thường được quy hoạch trong một thời kỳ dài (thường có thời gian là 20 năm, 30 năm). Chiến lược phát triển thường được đặt ra mục tiêu, quan điểm phát triển lộ trình, các chỉ tiêu phát triển trong từng thời kỳ và định hướng huy động các nguồn lực để thực hiện chiến lược. Trong bối cảnh đẩy mạnh hội nhập quốc tế, phát huy sức mạnh nội tại của địa phương, chiến lược phát triển cần định hướng tới việc giảm quy mô đầu tư từ khu vực Nhà nước, khuyến khích các thành phần kinh tế phát triển nên tham gia đầu tư để khai thác mọi nguồn lực từ khu vực tư nhân, kích thích
và nuôi dưỡng các nguồn thu cho ngân sách.
Quy hoạch liên quan đầu tư công là bước thực hiện cụ thể của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội. Quy hoạch bao gồm: quy hoạch xây dựng, quy hoạch phân khu, quy hoạch phát triển các ngành lĩnh vực. Quy hoạch chính là cơ sở để thiết lập các kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư trong đó có kế hoạch đầu tư công. Để kế hoạch đầu tư công phát huy hiệu quả trên thực tế, đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn được phân bổ, quy hoạch cần được lập có chất lượng, công khai, minh bạch với sự tham gia phản biện của các nhà khoa học, đối tượng chịu tác động. Kế hoạch đầu tư công là bước cụ thể hóa của chiến lược phát triển, các quy hoạch. Kế hoạch đầu tư công bao gồm kế hoạch trung hạn (từ 3 đến 5 năm) và kế hoạch hàng năm. Kế hoạch đầu tư công cấp huyện là sự tính toán, cân đối, phân bổ vốn đầu tư từ NSĐP theo khả năng cân đối thu-chi NSĐP đã được cơ quan chuyên môn thẩm định và Chính quyền địa phương thông qua. Theo tổng kết nghiên cứu của các nhà khoa học về quá trình phát triển kinh tế - xã hội và đầu tư, kế hoạch Đầu tư công trung hạn có tính khả thi cần đảm bảo yêu cầu sau:
Một là, có quy mô đầu tư công hợp lý. Đầu tư công dù hiểu theo định nghĩa nào thì cũng là một bộ phận của tổng đầu tư xã hội. Bên cạnh đó, chi tiêu công nói chung và chi tiêu đầu tư công nói riêng luôn liên quan mật thiết đến sự thâm hụt ngân sách và từ đó dẫn đến nợ công. Như trên đã phân tích quy mô đầu tư công quá lớn có thể dẫn tới lấn áp đầu tư tư nhân, không nuôi dưỡng nguồn thu do phải tăng thu thuế để có nguồn tài trợ, bất ổn định kinh tế vĩ mô, tham nhũng, lãng phí, đầu tư manh mún, thiếu tập trung không có tác dụng kích thích đầu tư từ các thành phần kinh tế khác. Quy mô đầu tư công có thể được phản ánh qua các chỉ tiêu như: đầu tư công tổng đầu tư; tỷ lệ đầu tư công GDP của, tỷ lệ đầu tư công/chi ngân sách. Các chỉ tiêu này sau này khi tính toán, so sánh với tốc độ tăng trưởng GDP của nền kinh tế hoặc của khu
vực Nhà nước, từ đó rút ra nhận xét về hiệu quả đầu tư công.
Hai là, đảm bảo tính cân đối của cơ cấu đầu tư công. Tính cân đối của cơ cấu đầu tư công được đánh giá bằng cách phân tích cơ cấu đầu tư công theo ngành lĩnh vực và theo vùng lãnh thổ. Cơ cấu đầu tư công cân đối, hợp lý đòi hỏi tỷ trọng đầu tư công cho các ngành lĩnh vực hay giữa các địa phương, vùng lãnh thổ một mặt vừa phải thể hiện được tính tập trung của đầu tư công theo các ưu tiên chiến lược (để tránh dàn trải, phi hiệu quả), nhưng mặt khác phải thể hiện được vai trò điều tiết của Nhà nước, đảm bảo an sinh xã hội và tạo cơ hội cho người dân có điều kiện phát triển.
* Tổ chức thực hiện đầu tư công
Tổ chức việc thực hiện đầu tư công là quá trình xác định những nhiệm vụ, thiết lập những mối liên hệ quyền lực, sự hợp tác và trao đổi thông tin về thực thi nhiệm vụ trong công tác quản lý đầu tư từ công tác thẩm định và phê duyệt đầu tư công; giải ngân vốn đầu tư công; công tác thanh quyết toán đầu tư công.
Việc lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư chương trình, dự án đầu tư công trên địa bàn cấp huyện được Sở Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn các sở - ban – ngành, quận – huyện và chủ đầu tư triển khai thực hiện.
Việc cấp phát và thanh toán vốn đầu tư công: Giai đoạn 2021 - 2025 được thực hiện theo Nghị định số 99/2021/NĐ-CP ngày 11 tháng 11 năm 2021 của Chính phủ Quy định về quản lý, thanh toán, quyết toán dự án sử dụng vốn đầu tư công. Nghị định này quy định chi tiết về quản lý, thanh toán, quyết toán vốn đầu tư công cho dự án, công trình, nhiệm vụ quy hoạch, nhiệm vụ chuẩn bị đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư công.
1.1.3.3. Công tác kiểm tra, giám sát trong quản lý đầu tư công cấp huyện Thanh tra, kiểm tra, kiểm sát việc thực hiện dự án đầu tư công là hoạt
động quan trọng nhằm kiểm tra việc chấp hành quy định trong việc quản lý dự án của các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan; phát hiện kịp thời những sai sót, yếu kém về quản lý dự án theo quy định của pháp luật; các cấp có thẩm quyền xử lý những vướng mắc, phát sinh, việc làm sai quy định về quản lý dự án. Đây là việc thực hiện đánh giá dự án có được triển khai theo đúng thiết kế, tiến độ và ngân sách dự toán, có chất lượng và kết quả như kỳ vọng và mục tiêu ban đầu hay không.
Không chỉ thanh tra, kiểm tra khi dự án đầu tư công hoàn tất mà còn cần thanh tra, kiểm tra, kiểm soát quá trình bàn giao cho tổ chức vận hành, bảo trì, bảo dưỡng tài sản hình thành từ dự án, kiểm tra phần hạch toán và những thay đổi về giá trị tài sản sau hoàn thành, đánh giá mức độ hữu dụng của dự án.
So sánh dự án đang xem xét với các dự án tương tự khác trong tỉnh và trong nước, để từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho việc thiết kế và triển khai các dự án khác trong tương lai. Bên cạnh việc đánh giá này, dự án cũng có thể được kiểm toán để đánh giá mức độ tuân thủ của dự án đối với hệ thống luật định về đầu tư công.
Cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan đến lập, thẩm định có hành vi vi phạm dẫn đến quyết định đầu tư sai, tư vấn thiết kế, thiết kế, thẩm định sai, quản lý để xảy ra thất thoát, lãng phí hay có hành vi vi phạm, hành vi che giấu sai phạm dẫn đến đầu tư kém hiệu quả thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì bồi thường theo quy định của pháp luật.
Công tác thanh, kiểm tra, kiểm soát và xử lý vi phạm đạt hiệu quả khi đảm bảo được các tiêu chí đánh giá sau:
Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm soát và xử lý vi phạm được thực hiện đúng theo quy định của pháp luật; các quyết định được đưa ra phải đúng
người, đúng tội, không được bao che, giảm nhẹ hành vi sai phạm.
Chuyên viên thanh tra, kiểm tra phải có trình độ chuyên môn, nghiệp vụ nhất định và khả năng áp dụng những phương pháp thanh tra một cách linh hoạt, phù hợp.
Những kết luận, nhận định, kiến nghị của thanh tra về sự vi phạm trong công tác quản lý, sử dụng vốn đầu tư của dự án phải bảo đảm đầy đủ chứng cứ, tính khách quan, kịp thời.
Những kiến nghị đưa ra phải có tính khả thi, góp phần khắc phục được những sai lầm tại đơn vị thanh tra, kiểm tra.
Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm soát cần có trọng tâm, trọng điểm, phải có sự phối kết hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, tránh chồng chéo, trùng lặp.
Hoạt động xử lý vi phạm có tính tuyên truyền với các tổ chức, cá nhân, từ đó có tác dụng tính răn đe, phòng ngừa sai phạm; thúc đẩy các tổ chức, cá nhân tự kiểm tra kiểm soát, tự giác chấp hành pháp luật và thường xuyên chấn chỉnh công tác quản lý dự án đầu tư công.