1.1. Khái niệm:
Theo nghĩa thông th−ờng, "thủ tục" đ−ợc hiểu là ph−ơng cách giải quyết công việc theo một trình tự nhất định. Nói cách khác, thủ tục là trình tự, cách thức thực hiện những hành động cần thiết để hoàn thành một công việc hay để giải quyết một nhiệm vụ nào đó đặt ra. Với ý nghĩa đó, thủ tục là cần thiết cho giải quyết bất kỳ công việc nào đó trên thực tế.
Toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự thực hiện thẩm quyền của cơ
quan Nhà nước trong việc giải quyết nhiệm vụ Nhà nước và công việc liên quan đến cá nhân hay tổ chức tạo thành hệ thống quy phạm thủ tục. Hệ thống quy phạm thủ tục này là những quy tắc bắt buộc các cơ quan Nhà n−ớc và các cán bộ có thẩm quyền phải tuân theo khi giải quyết công việc thuộc chức năng của mình. Các thủ tục này không chỉ đ−ợc thực hiện trong quá trình xây dựng và ban hành pháp luật nhằm để điều chỉnh các quan hệ xã hội nảy sinh trong cuộc sống (thường gọi là thủ tục lập pháp), cũng không chỉ áp dụng để giải quyết các vụ án hình sự, dân sự, lao
động hay kinh tế... (gọi là thủ tục t− pháp) mà thủ tục còn đ−ợc sử dụng để tiến hành các công việc của quản lý hành chính mọi mặt đời sống xã hội. Đó chính là thủ tục hành chính.
Khác với thủ tục lập pháp hay thủ tục t− pháp có thể chỉ đ−ợc áp dụng tại một thời điểm nào đó khi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tiến hành các hoạt động xây dựng pháp luật hay tiến hành những hoạt động liên quan đến khiếu tố, điều tra, truy tố, xét xử, giải quyết tranh chấp thì thủ tục hành chính đ−ợc thực hiện một cách liên tục, thường xuyên và ở tất cả các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội.
Các thủ tục hành chính đ−ợc thực hiện bởi một hệ thống cơ quan hành chính Nhà n−ớc, có thể là cơ quan hành chính có thẩm quyền chung, có thể là cơ quan hành
chính có thẩm quyền chuyên môn hoặc là sự phối kết hợp chặt chẽ, thống nhất của hai hệ thống cơ quan này trong việc thực hiện các thủ tục hành chính đối với một nhiệm vụ hoặc công việc nào đó trên thực tế.
Cho đến nay trong khoa học pháp lý ch−a có một khái niệm thống nhất về thủ tục hành chính. Có quan điểm cho rằng: thủ tục hành chính là trình tự mà các cơ
quan quản lý hành chính giải quyết bất kỳ vụ việc cá biệt hoặc cụ thể nào hay đó là cách thức, lề lối giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, tức là quy định chung phải tuân theo khi thực hiện một công vụ; cụ thể hơn, đó là các trình tự kế tiếp nhau theo thứ tự thời gian và không gian nhằm thực hiện hoạt động quản lý hành chính Nhà n−ớc. Cũng có quan điểm khác lại cho rằng: thủ tục hành chính là trình tự thực hiện hoặc hình thức hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước.
Nhìn chung các quan điểm này đều đã phản ánh những khía cạnh khác nhau của thủ tục hành chính; tuy nhiên ch−a thể hiện bao quát và đầy đủ các đặc tr−ng của thủ tục hành chính. Xuất phát từ quan niệm chung về thủ tục và những đặc điểm riêng của thủ tục hành chính, có thể hiểu thủ tục hành chính nh− sau:
Thủ tục hành chính là cách thức, trình tự thực hiện thẩm quyền quản lý hành chính nhà n−ớc và cách thức tham gia vào các công việc quản lý hành chính của các tổ chức, cá nhân nhằm thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình theo quy định của pháp luật.
Cũng nh− bất kỳ một lĩnh vực nào khác, quản lý và sử dụng đất đai cũng rất cần đ−ợc tiến hành theo những thủ tục hành chính nhất định. Với tính đa dạng và phức tạp của các hoạt động quản lý và sử dụng đất đai, việc thiết lập những thủ tục hành chính để thực hiện các công việc của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong quản lý và sử dụng đất đai một cách khoa học sẽ là điều kiện đảm bảo cho tiến trình quản lý đ−ợc thông suốt và có hiệu quả, đảm bảo cho hoạt động quản lý và sử dụng đất đai của các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai hoặc cán bộ có thẩm quyền diễn ra trong một khung khổ pháp lý, một trật tự ổn định.
Với ý nghĩa đó, thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai đ−ợc hiểu là tổng hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà n−ớc có thẩm quyền ban hành nhằm xác lập (quy định) trình tự cách thức thực hiện thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai trong quá trình quản lý và sử dụng đất.
Từ khái niệm trên có thể rút ra một số nhận xét khái quát sau đây:
- Thủ tục hành chính đ−ợc thực hiện bởi một hệ thống cơ quan Nhà n−ớc có thẩm quyền quản lý nhà nước về đất đai. Hệ thống cơ quan này trong quá trình thực hiện các thủ tục hành chính đ−ợc quyền nhân danh Nhà n−ớc, sử dụng quyền lực Nhà n−ớc và với t− cách là đại diện chủ sở hữu để thực hiện chức năng quản lý đất đai của mình và giải quyết những yêu cầu, nguyện vọng của các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng
đất.
- Hệ thống quy phạm thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai bao gồm nhiều nội dung nh−ng có hai nhóm quy phạm biểu hiện những nội dung quan trọng không thể thiếu, đó là:
+ Nhóm quy phạm quy định về thẩm quyền và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cũng nh− trách nhiệm của các cơ quan tiến hành các thủ tục hành chính trong quản lý sử dụng đất đai cũng như thủ tục trong việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất (gọi là nhóm quy phạm nội dung).
+ Nhóm quy phạm quy định về trình tự, cách thức thực hiện trong từng thủ tục hành chính cụ thể (gọi là nhóm quy phạm thủ tục). Nhóm quy phạm này đóng vai trò là phương tiện để đảm bảo cho các thủ tục về quản lý và sử dụng đất đai và các quyền của người sử dụng đất được thực hiện trên thực tế.
- Các thủ tục hành chính về quản lý và sử dụng đất đai mang tính bắt buộc không chỉ đối với các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai mà còn là yêu cầu bắt buộc
đối với các chủ thể sử dụng đất nhằm đảm bảo trật t− quản lý đất đai.
1.2. Vai trò của việc thực hiện các thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng
đất đai và trong việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất
Trong thực tế cuộc sống, giải quyết một công việc hay một nhiệm vụ cụ thể nào
đó cũng rất cần có những cách thức và biện pháp đ−ợc xác định cụ thể, rõ ràng nhằm
để thực hiện công việc đó một cách thuận lợi, trôi chảy và có hiệu quả. Trong quản lý và sử dụng đất đai cũng vậy, rất cần phải xác định cách thức, trình tự cụ thể nhằm tạo ra một trật tự chuẩn mực trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà n−ớc về
đất đai. Xuất phát từ yêu cầu và ý nghĩa đó, các quy phạm về thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai và trong việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất đ−ợc hình thành. Các quy phạm mang tính thủ tục này có vai trò thúc đẩy hiệu quả quản lý và sử dụng đất đai trên thực tế; bảo đảm quyền và lợi ích cho người dân. Có thể nhận thấy vai trò, ý nghĩa của các thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai qua những tác động trực tiếp sau đây:
Thứ nhất: Thủ tục hành chính là cơ sở, là điều kiện và là ph−ơng tiện cần thiết
để các cơ quan và các cán bộ có thẩm quyền quản lý nhà nước về đất đai thực hiện những công việc thuộc chức năng và nhiệm vụ của mình.
Thứ hai: Hệ thống các quy phạm quy định về thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai sẽ tạo ra khung khổ pháp lý, trật tự ổn định cho các cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai làm việc theo pháp luật. Thông qua đó mà hiệu quả của quản lý đất đai sẽ được tăng cường. Thực tế cho thấy, nếu các quy phạm thủ tục đ−ợc xây dựng phù hợp và triển khai thực hiện đúng sẽ tác động trực tiếp đến quá trình triển khai pháp luật đất đai trong thực tế cuộc sống; đất đai đ−ợc quản lý chặt chẽ và khai thác có hiệu quả hơn; quyền và lợi ích của ng−ời sử dụng
đất đ−ợc đảm bảo hơn.
Thứ ba: Các quy phạm về thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai nếu đ−ợc quy định một cách đơn giản và phù hợp sẽ có tác động trực tiếp đến việc cải cách cơ cấu, tổ chức bộ máy của cơ quan có chức năng quản lý đất đai theo hướng gọn nhẹ, quy về một đầu mối, nâng cao năng lực, trách nhiệm cho các cán bộ quản lý nhà nước về đất đai. Thông qua đó, khắc phục tình trạng tổ chức bộ máy cồng kềnh, nhiều tầng nấc, nhiều cấp trung gian vốn gây rất nhiều phiền hà, sách nhiễu đối với người sử dụng đất.
Thứ t−: Các quy phạm thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai
đ−ợc quy định cụ thể, rõ ràng và đ−ợc triển khai thực hiện một cách công khai, minh bạch sẽ tạo điều kiện cho các chủ thể có quyền sử dụng đất hợp pháp đ−ợc thực hiện các quyền và lợi ích của mình một cách thuận lợi, dễ dàng, giúp cho ng−ời sử dụng
đất có cơ hội để đ−ợc biết, đ−ợc bàn, đ−ợc làm, đ−ợc kiểm tra công việc của các các cơ
quan quản lý nhà nước về đất đai; hạn chế tệ quan liêu, cửa quyền của một bộ phận cán bộ quản lý đất đai; đảm bảo tuân thủ kỷ cương pháp luật nhằm bảo vệ quyền lợi hợp pháp cho người sử dụng đất.
Thứ năm: Nếu các thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai đ−ợc quy
định đơn giản, dễ hiểu, khi tổ chức thực hiện lại có sự phối kết hợp nhịp nhàng, đồng bộ và thống nhất giữa các cơ quan và cán bộ có thẩm quyền quản lý Nhà nước về đất đai thì việc giải quyết các thủ tục hành chính liên quan đến quyền lợi của người sử dụng
đất sẽ nhanh chóng, cho phép tiết kiệm thời gian, công sức, tiền của của nhân dân và của Nhà n−ớc.
Thứ sáu: Các thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai và trong việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất là những điều kiện bắt buộc phải thực hiện đối với các cơ quan quản lý đất đai có thẩm quyền cũng nh− các chủ thể sử dụng
đất. Thông qua đó nhằm tạo ra ý thức tuân thủ, chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật
đất đai trong cuộc sống và đó cũng là nhằm tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa nãi chung.