Việc giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất không chỉ đ−ợc giải quyết tại cơ quan t− pháp mà còn đ−ợc xem xét giải quyết tại cơ quan hành chính Nhà n−ớc.
Tuy nhiên, nếu tranh chấp đất đai có liên quan đến địa giới hành chính hoặc thông qua việc giải quyết đó mà có thay đổi về địa giới hành chính thì phạm vi áp dụng Luật đất đai trong khuôn khổ nh− thế nào? Phúc đáp vấn đề này, cần phân biệt tranh chấp về quyền sử dụng đất do cơ quan hành chính Nhà nước giải quyết theo quy định tại Luật đất đai với các tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính mà phần lớn đ−ợc điều chỉnh bởi các quy phạm của Hiến pháp.
4.1. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất của cơ quan hành chính Nhà n−ớc
So với quy định tại khoản 2 Điều 38 của Luật đất đai năm 1993, khoản 2 Điều 136 của Luật đất đai năm 2003 quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính Nhà n−ớc có phạm vi hẹp hơn và dứt khoát hơn. Điểm cuối cùng của việc giải quyết tranh chấp đất đai được xác định rõ ràng. Trước đây, bất luận tranh chấp về quyền sử dụng đất mà người sử dụng đất chưa có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì do Uỷ ban nhân dân có thẩm quyền giải quyết. Trong khi số lượng người dân được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chiếm tỷ trọng không lớn thì đ−ơng nhiên các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết của Uỷ ban nhân dân chiếm tỷ lệ chủ yếu. Tình trạng nhiều người dân khiếu kiện đến cơ quan hành chính Nhà n−ớc khiến các cấp hành chính d−ờng nh− quá tải trong các công việc của mình. Xét dưới góc độ lợi ích thì các tranh chấp này phần lớn đều liên quan
đến quyền lợi về đất đai, các lợi ích kinh tế mà những quyền lợi đó phần vì bị xâm
hại, phần chưa được bảo vệ đầy đủ. Những người thừa hành trong giải quyết tranh chấp đất đai cũng ch−a đ−ợc trang bị đầy đủ kiến thức pháp lý để xử lý các mối quan hệ trên. Bởi vậy, hơn 550.000 đơn th− khiếu kiện, tranh chấp về đất đai trong thời gian qua là hậu quả tất yếu của việc phân định ch−a đúng đắn thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai giữa cơ quan tư pháp và cơ quan hành chính Nhà nước khiến cho nhiều vụ việc bị đùn đẩy từ cơ quan này sang cơ quan khác làm xói mòn niềm tin ở người dân. Vì vậy, Luật đất đai năm 2003 chấm dứt dần tình trạng cơ
quan hành chính lại đi giải quyết các việc dân sự. Một xã hội công dân và một Nhà n−ớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa không thể tiếp tục có sự thiếu minh bạch trong cơ
chế pháp lý về vấn đề này. Xét về tương lai, các tranh chấp đất đai dứt khoát phải do Toà án nhân dân giải quyết nh−ng với bối cảnh hiện tại, tr−ớc khó khăn về con ng−ời và cơ sở vật chất thì ngành Toà án còn ch−a thể ngay lập tức tiếp nhận đ−ợc hết các tranh chấp về đất đai (xem phần phát biểu của Ông Nguyễn Văn Hiện, Chánh án Toà án nhân dân tối cao tại kỳ hợp thứ 4 Quốc Hội khoá XI ngày 29/10/2003 - Bản tổng hợp ý kiến các đại biểu Quốc hội, Trung tâm thông tin của Văn phòng Quốc Hội). Vì thế, khoản 1 Điều 136 đã mở rộng cho Toà án nhân dân giải quyết các tranh chấp đất đai mà người sử dụng đất có các loại giấy tờ quy định tại khoản 1, 2 và 5
Điều 50 của Luật đất đai. Phạm vi mở rộng thẩm quyền của Toà án nhân dân sang phần mà trước đây Luật đất đai năm 1993 giao cho cơ quan hành chính Nhà nước chính là phần thu hẹp về thẩm quyền của cơ quan hành chính Nhà n−ớc.
Nh− vậy, thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính Nhà nước bây giờ gói gọn trong khuôn khổ các tranh chấp về đất đai mà người sử dụng đất không có các giấy tờ quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật đất đai.
Khi có những tranh chấp xảy ra và với tiêu chí giấy tờ nh− vậy thì các bên tranh chấp sẽ làm đơn gửi tới cơ quan hành chính Nhà nước. Đối với các bên đương sự là hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân c− mà có tranh chấp với nhau thì việc giải quyết theo trình tự quy định tại khoản 1 Điều 159 của Nghị định số 181/ 2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật đất đai nh− sau:
+ Chủ tịch Uỷ ban nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyÕt lÇn ®Çu.
+ Trong trường hợp các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thì
có quyền gửi đơn đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung
−ơng.
Xin lưu ý rằng, quyết định giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung −ơng là quyết định cuối cùng. Đây chính là điểm mới rất quan trọng trong việc xác định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của cơ
quan hành chính Nhà nước. Đối với tranh chấp đất đai cần xác định điểm dừng và
trong quyết định giải quyết tranh chấp do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh cần ghi rõ đây là quyết định giải quyết tranh chấp cuối cùng và các bên đương sự không
đ−ợc quyền tiếp tục yêu cầu cơ quan hành chính giải quyết nữa. Có nh− vậy, mới tránh tình trạng đơn th− yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai v−ợt cấp đến cơ quan trung −ơng mà ch−a xem trọng những quyết định giải quyết của các cấp chính quyền
địa phương. Qua đó, nâng cao vị thế cơ quan hành chính địa phương trong nếp nghĩ của ng−ời dân và tránh tình trạng những việc khó khăn, phức tạp là đẩy lên chính quyền trung −ơng, sao nhãng giải quyết công việc cho ng−ời có nhu cầu.
Đồng thời với việc xác định rõ ràng thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai nêu trên, khoản 3 Điều 138 của Luật đất đai cũng khẳng định việc giải quyết các khiếu kiện hành chính về đất đai không bao gồm trường hợp khiếu nại quyết định giải quyết tranh chấp đất đai theo quy định tại khoản 2 Điều 136 của Luật đất đai.
Điều đó có nghĩa là, các khiếu nại về quyết định hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện theo quy định tại Điều 138 của Luật đất đai, các khiếu nại về quyết định giải quyết tranh chấp đất đai không thuộc phạm vi điều chỉnh của
điều luật này. Bởi vậy, việc giải quyết tranh chấp đất đai thuộc thẩm quyền của cơ
quan hành chính Nhà n−ớc trong tr−ờng hợp tranh chấp xảy ra trong nội bộ hộ gia
đình, cá nhân, cộng đồng dân c− phải triệt để áp dụng theo đúng khoản 2 Điều 136 của Luật đất đai.
Đối với tranh chấp đất đai giữa tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư
ở n−ớc ngoài, tổ chức, cá nhân n−ớc ngoài với nhau hoặc giữa tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài với hộ gia đình, cá
nhân, cộng đồng dân c− thì do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung −ơng giải quyết lần đầu.
Trong trường hợp sau khi đã được Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết mà các bên không đồng ý thì có quyền gửi đơn đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường yêu cầu giải quyết. Quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường là quyết định cuối cùng và các bên phải chấp hành quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi tr−ờng.
Từ các quy định nêu trên về thẩm quyền hành chính trong giải quyết các tranh chấp về quyền sử dụng đất có thể thấy rằng, bây giờ chúng ta đã nhận thức một cách rành mạch trong việc phân định thẩm quyền giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất với các khiếu nại quyết định hành chính trong đó có khiếu nại về quyết
định giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính Nhà nước. Sự lầm lẫn nêu trên trong một thời gian dài đã đẩy việc giải quyết tranh chấp đất đai ở các cấp hành chính sang cơ quan t− pháp và tiếp tục vòng luân hồi tại các cơ quan xét xử mà không biết khi nào sự việc sẽ đ−ợc giải quyết dứt điểm. Các nhận thức luận nói trên
góp phần xác định rõ hơn về khái niệm “giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất”
với khái niệm “giải quyết khiếu nại về đất đai” mà sẽ trình bày ở mục sau.
4.2. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chÝnh.
Về nguyên tắc, mọi tranh chấp về đất đai liên quan đến địa giới hành chính thì
các đơn vị hành chính liên quan có trách nhiệm cùng phối hợp giải quyết. Cơ quan quản lý đất đai chuyên ngành có nhiệm vụ tham mưu, cung cấp các tài liệu địa chính cần thiết để làm sáng tỏ các bất đồng về địa giới để cơ quan hành chính các cấp phối hợp tìm biện pháp giải quyết một cách có hiệu quả.
Nếu trong quá trình phối hợp giải quyết mà các bên không đạt đ−ợc sự nhất trí về phương án và cách thức giải quyết thì căn cứ vào quy định của Hiến pháp năm 1992 về thẩm quyền phân vạch địa giới các cấp hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Theo đó, căn cứ vào khoản 10 Điều 84 của Hiến pháp năm 1992, Quốc hội có thẩm quyền phân vạch địa giới giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung −ơng và khoản 8 Điều 112 của Hiến pháp, Chính phủ có thẩm quyền phân vạch địa giới các đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh.
Nh− vậy, đối với tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính trách nhiệm phối hợp của các cấp hành chính là rất quan trọng, để từ đó có phương án tối
ưu trong việc đảm bảo cuộc sống bình thường của nhân dân trong vùng tranh chấp,
đảm bảo an ninh, chính trị và trật tự an toàn xã hội, gắn việc giải quyết quyền lợi về
đất đai với việc ổn định về địa giới trong trường hợp có sự thay đổi về địa giới hành chÝnh.
II. Giải quyết khiếu nại và tố cáo về đất đai
Khiếu nại và tố cáo là quyền của mỗi công dân đ−ợc Nhà n−ớc bảo hộ trong một xã hội dân chủ. Các quyền này thông thường được quy định trong Hiến pháp của mỗi Nhà nước. ở Việt Nam, Hiến pháp năm 1992 đã bảo hộ đầy đủ các quyền trên cho mọi công dân. Tuy nhiên, trong phạm vi các vấn đề về giải quyết khiếu nại và tố cáo về đất đai chỉ dừng lại đối với các khiếu nại quyết định hành chính về đất đai và tố cáo về đất đai mà không đi sâu nghiên cứu đối với các khiếu nại quyết định hành chính khác.