2.1. Thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai và trong việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất trước Luật đất đai năm 2003
Muốn hoạt động quản lý nhà nước về đất đai tiến hành có hiệu quả, tạo điều kiện thuận lợi cho người sử dụng đất thực hiện tốt các quyền và nghĩa vụ của mình trong quá trình sử dụng đất cần không ngừng hoàn thiện, nâng cao chất l−ợng của các thủ tục hành chính.
Nhìn nhận thực tế việc thực hiện các thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai và trong việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất trong thời gian qua cho thấy còn rất nhiều những tồn tại bất cập. Cụ thể là:
Thứ nhất: Có quá nhiều các văn bản pháp luật quy định về thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai mà không đ−ợc quy định trong một văn bản chính thống, điều này đã gây rất nhiều khó khăn, phiền hà cho các cơ quan nhà nước, các tổ chức và mọi cá nhân công dân khi thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình. Có thể nhận thấy qua các dẫn chứng cụ thể sau đây:
- Thủ tục hành chính trong giao đất, thuê đất đối với các tổ chức trong nước
đ−ợc quy định tại Thông t− số 293/TT-TCĐC ngày 14/3/1997 của Tổng cục Địa chÝnh.
- Thủ tục hành chính về thuê đất đối với các tổ chức đang ở hình thức giao đất mà pháp luật quy định phải chuyển sang thuê đất thì thực hiện theo quy định tại Thông t− liên bộ số 856/LB-BTC-TCĐC ngày 12/7/1996 giữa Bộ Tài chính và Tổng cục Địa chính.
- Thủ tục hành chính về giao đất lâm nghiệp cho các tổ chức, hộ gia đình, cá
nhân quy định tại Nghị định số 163/NĐ-CP của Chính phủ ngày 16/11/1999.
- Thủ tục hành chính về giao đất, cho thuê đất đô thị đ−ợc thực hiện theo quy
định tại Nghị định số 88/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ.
- Thủ tục hành chính về cho thuê đất đối với tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu tư vào Việt Nam để thực hiện các dự án đầu tư
đ−ợc quy định tại Thông t− số 679/TT-ĐC ngày 12/5/1997 của Tổng cục Địa chính.
- Thủ tục hành chính về giao đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng theo dự án của Chính phủ quy định tại Nghị định số 04/NĐ-CP ngày 11/02/2000 của Chính phủ.
- Trình tự, thủ tục về giao đất, cho thuê đất đối với các loại đất khác quy định tại Thông t− số 2074/TT-ĐC ngày 14/12/2001 của Tổng cục Địa chính.
- Trình tự, thủ tục để thực hiện việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất quy định tại Thông t− số 1990/TT-ĐC ngày 30/11/2001 của Tổng cục Địa chính.
- Trình tự, thủ tục thực hiện các quyền chuyển quyền sử dụng đất đ−ợc quy
định tại Nghị định số 17/ NĐ-CP ngày 29/3/1999 của Chính phủ và Nghị định số 79/NĐ-CP ngày 5/11/2001 của Chính phủ.
Từ những dẫn chứng trên có thể nhận thấy đã có quá nhiều các văn bản pháp luật do nhiều cơ quan Nhà n−ớc có thẩm quyền ban hành với hiệu lực pháp lý cao thấp khác nhau quy định về trình tự thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất
đai; thể hiện tính tản mạn, tính thiếu đồng bộ và không tập trung thống nhất của pháp luật khi quy định về vấn đề này.
Thiết nghĩ việc quy định về thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất
đai trong hàng loạt các văn bản pháp luật nêu trên mà không quy tụ thành một văn bản chính thống là việc làm rất không cần thiết và không hợp lý vì rằng: suy cho đến cùng thì bất cứ người sử dụng đất nào và sử dụng đất vào bất kỳ mục đích gì thì
mong muốn và nguyện vọng của họ là có đất và nhanh chóng có đất để sử dụng. Về phía Nhà nước, mục đích cuối cùng đặt ra trong quản lý đất đai là làm sao để quản lý chặt chẽ đất đai, việc phân bổ và điều chỉnh đất đai đ−ợc hợp lý, đất đ−ợc đến với người thực sự có khả năng và có nhu cầu để đảm bảo đất đai được khai thác có hiệu quả. Vì vậy không cần thiết phải phân chia các trình tự thủ tục hành chính khác nhau dựa trên cơ sở các đối t−ợng sử dụng đất khác nhau và mục đích sử dụng đất khác nhau nh− trên. Nên chăng các thủ tục hành chính trong giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất... cần thống nhất quy định ở một văn bản sẽ tránh đ−ợc trùng lắp không cần thiết, khắc phục tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo.
Thứ hai: Trình tự, thủ tục lập hồ sơ xin giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và các khoảng thời gian đ−ợc xác định để hoàn thành các thủ tục là rất r−ờm rà, rắc rối và làm tốn nhiều thời gian, công sức của ng−ời có nhu cầu sử dụng đất. Chẳng hạn, để hoàn thành thủ tục thuê đất thực hiện một dự án
đầu t−, các chủ thể đầu t− phải 22 lần thực hiện cơ chế "xin - cho", với thủ tục phải qua bốn bước, mỗi bước lại qua nhiều khâu trung gian với những thủ tục đòi hỏi rất phức tạp. Trong quá trình thực hiện các thủ tục hành chính về thuê đất, có những cơ
quan, các chủ đầu t− phải gặp gỡ đến 8 lần... Để có đ−ợc đất thực hiện đầu t−, các chủ đầu t− phải chờ đợi ít nhất từ 5 đến 7 tháng, lại còn ch−a kể đến thời gian phải chờ đợi để bồi thường, giải phóng mặt bằng. Với những thủ tục hành chính nêu trên
đã làm nản lòng không ít các nhà đầu t−, nhiều dự án, nhiều công trình đã phải bỏ lửng hoặc không thực hiện được do những thủ tục rườm rà, phức tạp đó.
Thứ ba: Thủ tục hành chính trong việc thực hiện các quyền của ng−ời sử dụng
đất cũng còn rất nhiều bất cập, đặc biệt là thủ tục thực hiện các quyền chuyển quyền sử dụng đất. Muốn thực hiện chuyển quyền, người sử dụng đất phải làm thủ tục xin phép qua nhiều cấp trung gian với nhiều khâu, nhiều công đoạn và đòi hỏi quá nhiều các giấy tờ... gây rất nhiều khó khăn, phiền phức cho ng−ời dân. Do sự phức tạp và
đòi hỏi nhiều điều kiện quá chặt chẽ này mà nhiều trường hợp người sử dụng đất đã
bất chấp hoặc "làm ngơ" trước những quy định của pháp luật khi thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình.
Thứ tư: Các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai mà cụ thể hơn là một bộ phận các cán bộ có thẩm quyền khi thực hiện các thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai cũng như khi thực hiện các thủ tục để đảm bảo các quyền cho người sử dụng đất thường có thái độ thiếu sẵn sàng, còn hạch sách gây phiền hà, sách nhiễu dân. Nên chăng, pháp luật cần phải quy định những biện pháp chế tài cụ thể đối với
những cán bộ cố tình "chây ì". Có nh− vậy mới làm trong sạch đ−ợc đội ngũ cán bộ, người sử dụng đất mới được thực hiện các quyền lợi của mình một cách thuận lợi, dễ dàng.
2.2. Sự cần thiết phải cải cách thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất
®ai
Cải cách thủ tục hành chính nói chung không phải là vấn đề mới nh−ng lại luôn là vấn đề nóng bỏng và phức tạp trong quá trình triển khai thực hiện. Nghị quyết hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành Trung −ơng Đảng khoá 7 đã chỉ rõ: "phải cải cách một b−ớc cơ bản các thủ tục hành chính cả về thể chế và tổ chức thực hiện..." Loại bỏ những khâu xin phép, xét duyệt không cần thiết, giảm phiền hà, ngăn chặn tệ cửa quyền, sách nhiễu, tham nhũng, hối lộ, vi phạm pháp luật, lập lại trật tự kỷ c−ơng trong việc ban hành thủ tục hành chính".
Tại hội nghị này cũng quán triệt: "Tập trung cải cách thủ tục hành chính trong các lĩnh vực tác động trực tiếp tới đời sống sản xuất kinh doanh của nhân dân...".
Theo tinh thần này, Nghị định số 38/NĐ-CP ngày 04/5/1994 của Chính phủ về cải cách một b−ớc thủ tục hành chính trong việc giải quyết công việc của công dân và tổ chức được ra đời. Đây là cơ sở pháp lý trực tiếp nhất để thực hiện chương trình cải cách hành chính nói chung và cải cách thủ tục hành chính trong một số các ngành, lĩnh vực quan trọng, trong đó có lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai nói riêng.
Vì vậy, cải cách thủ tục hành chính là yêu cầu bức xúc của nhân dân, của tổ chức và cả những nhà đầu t− n−ớc ngoài. Tuy nhiên cải cách thủ tục hành chính không phải để có một số thay đổi thông thường, cục bộ mà phải tiến hành các biện pháp nhằm tác động một cách toàn diện và sâu sắc tới các vấn đề có liên quan đến thủ tục hành chính, tạo ra sự chuyển biến căn bản trong việc thực hiện các công việc cụ thể về quản lý và sử dụng đất đai cũng nh− trong việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất. Theo đó các thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai phải đạt đ−ợc các yêu cầu sau:
- Phát hiện và xoá bỏ những thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất
đai từ trước đến nay còn phức tạp, rườm rà, chồng chéo và thiếu đồng bộ vốn là những trở ngại rất lớn trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai và
đặc biệt là ảnh hưởng đến các quyền lợi của những người có quyền sử dụng đất.
- Quy định các thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai đơn giản, rõ ràng và phù hợp. Có nh− vậy mới loại bỏ đ−ợc sự trì trệ, kém hiệu quả, cơ chế hành chính "xin - cho" và tệ quan liêu, cửa quyền gây phiền hà cho ng−ời dân khi thực hiện các quyền sử dụng đất của mình.
- Bên cạnh việc quy định các thủ tục hành chính đơn giản, gọn nhẹ, cần quán triệt cơ chế tổ chức thực hiện các thủ tục đó trên thực tế một cách nhanh chóng kịp thời; đi đôi với nó là sửa đổi tác phong, lề lối làm việc tại các công sở, tạo điều kiện
cho người sử dụng đất được thực hiện thủ tục một cách dân chủ. Thông qua đó mà
đảm bảo quyền và lợi ích cho họ, củng cố niềm tin của nhân dân đối với các cơ quan Nhà nước. Yếu tố con người là vô cùng cần thiết để đưa những chủ trương, chính sách về cải cách thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai vào hiện thực.
Bởi vậy, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ công chức trong bộ máy hành chính Nhà nước là việc làm cần thiết khách quan và cần kíp. Đây cũng là mục tiêu "ba xoá, ba xây"
đ−ợc đặc biệt chú trọng khi xây dựng luật đất đai 2003.
Có thể khẳng định rằng, việc cải cách thủ tục hành chính nói chung và thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai nói riêng không chỉ là cơ sở cần thiết cho việc bảo vệ một cách hữu hiệu các quyền và lợi ích hợp pháp cho ng−ời dân, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của người sử dụng đất mà còn nâng cao năng lực, trách nhiệm của cơ quan công quyền trong việc thực hiện trật tự quản lý hành chính nói chung và trật tự quản lý, sử dụng đất đai nói riêng. Thông qua đó cũng là góp phần quan trọng trong việc đảm bảo pháp chế XHCN.
Quán triệt tinh thần này, Luật đất đai 2003 đã thay đổi một cách căn bản thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai. Đảm bảo cho người dân, cho các nhà đầu t−, các doanh nghiệp nhanh chóng có "đất sạch" để sản xuất, đảm bảo cho người sử dụng đất được thực hiện các quyền của mình trong điều kiện thuận lợi, dễ dàng nhất thông qua cơ chế "một cửa, một đầu mối". Nội dung của phần II d−ới đây sẽ giúp chúng ta nhận thức rõ vấn đề này.
II. Các thủ tục hành chính cụ thể trong quản lý và sử dụng đất đai