THỰC TRẠNG HỆ THÓNG KIÊM SOÁT NỘI BỘ VỚI KIÊM SOÁT HOẠT ĐỘNG THU, CHI NSNN QUA KHO BAC NHA NƯỚC VIỆT NAM
2.2.5 Thực trạng về giám sát kiểm soát đối với kiểm soát hoạt động thu, chỉ NSNN
2.3.2.3. Hạn chế về hoạt động kiểm soát thu, chỉ NSNN
a) Hạn chế đối với kiểm soát thu NSNN
* Hạn chế về văn bản:
- Các văn bản, chính sách liên quan đến quản lý thu NSNN hiện nay rất nhiều do các khoản thu được thu trực tiếp qua KBNN, thu qua phối hợp thu với NHTM, thu qua cơ quan thu. Trong khi Luật NSNN 2015 được thực hiện vào năm 2017 có những
văn bản không còn phù hợp cần được sửa đối, thay thế như (Thông tư 128/2008/TT-
BTC ngày 24/12/2008 về hướng dẫn thu và quản lý các khoản thu NSNN qua KBNN;
Thông tư 32/2014/TT-BTC ngày 11/3/2014 của Bộ Tài chính sửa đổi bổ sung Thông tư 85/2011/TT-BTC của Bộ Tài chính hướng dẫn quy trình phối hợp thu NSNN giữa
144
KBNN, Tổng cục Thuế, Tổng cục Hải quan và các NHTM), có những văn bản mới ban hành như: đối với thu NSNN bằng đồng Việt Nam do cơ quan Hải quan, cơ quan
Thuế quản lý được thực hiện theo quy định tại Thông tư số 184/2015/TT-BTC ngày 17 tháng 11 năm 2015 của Bộ Tài chính quy định thủ tục về kê khai, bảo lãnh tiền thuế,
thu nộp tiền thuế, tiền chậm nộp, tiền phạt, tiền phí, lệ phí, các khoản thu khác, đối với
hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu, quá cảnh và phương tiện xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh hoặc các văn bản thay thế; Thông tư số 84/2016/TT-BTC hướng dẫn thủ tục thu
nộp NSNN đối với các khoản thuế và thu nội địa hoặc các văn bản thay thế). Vì vậy các văn bản chính sách kiểm soát thu NSNN cần được ban hành có sự phù hợp làm
căn cứ đề kiểm soát thu NSNN qua KBNN.
- Hiện nay, tất cả các quy trình thu NSNN trực tiếp tại KBNN, thu NSNN qua ủy nhiệm thu tại NHTM, thu NSNN qua TK chuyên thu tại NHTM hiện hành đều có
hạn chế là chỉ quy định bộ phận kế toán (kế toán và thủ quỹ thực hiện thu và kiểm soát
thu) kiểm soát đối với khâu nhận, truyền đữ liệu thu NSNN mà không có vai trò kiểm
soát của người đứng đầu KBNN (Giám đốc hoặc Phó Giám đốc được ủy quyền) trong kiểm soát hoạt động thu NSNN. Điều này có thể xảy ra rủi ro có thể có sự thông đồng
giữa cán bộ kế toán và CBKSC (hoặc KTT) đê biển thủ tiền và làm thất thoát NSNN.
* Hạn chế về phối hợp thu NSNN:
Qua tìm hiểu thực tế cho thấy sự phối hợp giữa KBNN với cơ quan thu và NHTM trên địa bàn (quy trình thu theo chương trình TCS) đã tiết kiệm được nhiều thời gian cho các ĐTN, nhanh chóng tập trung nguồn thu vào NSNN. Tuy nhiên vẫn
còn những hạn chế nhất định như sau:
- Việc đối chiếu số liệu thường xuyên giữa cơ quan thu và ĐTN về số đã nộp vào KBNN chưa thường xuyên nên số tiền thu NSNN giữa KBNN với cơ quan thu không có
sự đối chiếu kịp thời và đôi khi chưa được đồng bộ, vẫn còn sự cố đường truyền khi
KBNN truyền thông tin thu NSNN cho ĐTN sang cổng thanh toán điện tử của cơ quan thu. Một số cơ quan thu vẫn chưa cập nhật đầy đủ các thông tin chỉ tiết của ĐTN vào chương trình TCS như thông tin về MLNS, địa chỉ của ĐTN theo Thông tư 85/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ Tài chính nên có một số trường hợp ĐTN kê
sai MLNS dẫn đến việc thông tin trên GNT của ĐTN và thông tin giữa cơ quan Thuế - KBNN không khớp nhau, gây khó khăn trong công tác đối chiếu, kiểm soát thông tin.
Cũng có trường hợp cơ quan thu chưa ghi rõ địa chỉ nơi ĐTN đăng ký kinh doanh hoặc chưa cập nhật kịp thời vào chương trình những ĐTN mới dẫn đến cơ quan NH chỉ thực
145
hiện thu và hạch toán theo địa chỉ mà ĐTN kê khai nên khi đối chiếu có sai sót KBNN
thực hiện điều chỉnh cho đúng, ảnh hưởng việc điều tiết số thu giữa các đơn vị chính
quyền ĐP làm ảnh hưởng đến nguồn thu của địa bàn đơn vị thụ hưởng.
- Sự phối hợp giữa KBNN với NHTM qua phương thức thu qua NHTM còn có
hạn chế là NHTM chỉ thực hiện thu các khoản thu mà DTN thực hiện giao dịch mà
không chú ý đến nội dung kinh tế, chú ý đến MLNS các khoản thu, có sai sót về
MLNS các khoản thu mà NHTM không kiểm soát về MLNS, nội dung các khoản thu,
tỷ lệ điều tiết các cấp NS (vì công việc này thuộc về KBNN). Do đó dẫn đến còn
trường hợp việc nhập chứng từ thu NSNN của cán bộ NH còn sai sót về MLNSNN, tài
khoản thu, KBNN phải thực hiện treo qua TK trung gian chờ NH tra soát, làm chậm
hạch toán thu NSNN. Cuối ngày khi NHTM gửi cho KBNN một bảng kê số món tiền
thu được, nếu có những trường hợp những khoản thu sai MLNS, lỗi không nhập được
vào hệ thống TABMIS cần phải có sự can thiệp bằng công nghệ tin học trên hệ thống
TW của hai đơn vị NH và KBNN xử lý các sai sót mới nhập được số liệu, dẫn đến tốc
độ xử lý của hai bên chậm ảnh hưởng rất nhiều đến việc điều chỉnh các sai sót.
* Hạn chế về thú tục thu NSNN:
- Thu chuyên khoản giữa các NHTM vẫn còn hạn chế có thê dẫn đến KBNN không kiểm soát được các khoản thu trong trường hợp ĐTN nộp tiền vào NSNN qua chuyển khoản nhưng NHTM không nhập khoản thu đó vào khoản thu NSNN của KBNN
mà lại treo vào TK trung gian hoặc vào TK sai lầm của NHTM. Điều này dẫn đến việc
khoản thu đú khụng được nộp vào NẹSNN kịp thời hoặc khụng được nộp vào NSNN vỡ cú
thể trong thời gian dài mà không được phát hiện các khoản thu bị nhập sai đối tượng này.
- Phương thức thu NSNN qua thẻ POS vẫn còn hạn chế: Mặc đù mới đưa vào triển khai thí điểm trong năm 2015 nhưng phương thức thu mới này cũng đạt được kết quả khá khả quan với sự hài lòng của người dân khi chủ động về thời gian nộp thuế. Tuy
nhiên, với phương thức thu này có nhược điểm như sau: Khi số liệu về thu NSNN giữa NHTM và KBNN sau khi đã truyền và nhận đã có sự đối chiếu cân đối số liệu trong ngày nhưng lại phát sinh thêm một khoản thu khác từ một POS chuyên tiền nào đó vào
thời điểm 0 giờ ngày hôm sau, nhưng NHTM đã ghi nhận khoản thu đó và truyền thông
tin cho KBNN trong khi KBNN lại nhận được món tiền đó vào ngày hôm sau. Việc này
dẫn đến số liệu giữa NHTM và KBNN bị lệch, cần phải có sự đối chiếu số liệu giữa hai
bên mất nhiều thời gian và cần phải có sự can thiệp bằng công nghệ tin học trên hệ thống TW của hai đơn vị NH và KBNN. KBNN khó kiêm soát được những món thu
146
phát sinh sau khi truyền số liệu giữa NHTM va KBNN, vì vậy KBNN khó có thể kiểm soát được nguồn thu, dẫn đến có thé that thoát NSNN.
- Hệ thống thanh toán điện tử giữa KBNN và các NHTM chưa được hoàn thiện:
Việc khuyến khích thanh toán không dùng tiền mặt qua các NHTM, tổ chức tín dụng
là một biện pháp cần thiết và hiệu quả, giảm thiêu các chỉ phí không cần thiết và tập
trung nhanh, chính xác các khoản thu vào NSNN. Tuy nhiên việc giao nhận chứng từ
giữa hệ thống NHTM với KBNN thực hiện hàng ngày chỉ từ 01 đến 02 lần, tương ứng
là việc tập trung các khoản thu NSNN từ NHTM vào hệ thống KBNN cũng chỉ được thực hiện từ 1 đến 2 lần trong ngày, hơn nữa việc áp dụng phương thức thanh toán này giữa các đơn vị trong hệ thống NHTM và KBNN cũng có sự khác nhau giữa các DP
và còn tồn tại nhiều hình thức thanh toán với NHTM: thủ công, bán tự động, tự
động,..(chuyên chứng từ thanh toán bằng giấy, truyền file, bù trừ điện tử, đối chiếu
bằng giấy, thủ công hoặc tự động...) mà chưa có sự thống nhất.
b) Hạn chế đối với kiểm soát chỉ NSNN b]) Đối với kiểm soát chỉ thường xuyên:
+ Về văn bản thực hiện kiếm soát chỉ NSNN:
Hiện nay, có rất nhiều văn bản hướng dẫn quy định chế độ, định mức chỉ cho
các loại hình ÐĐVSDNS và các khoản chỉ nên rất khó khăn cho CBCC trong việc hiểu
đúng quy định của từng văn bản. Trong khi đó một số văn bản còn quy định chưa rõ ràng gây khó khăn cho vận dụng thực tế. Ví dụ như hiện nay chưa có thông tư quy định riêng về quy trình kiểm soát CTX mà chỉ có Thông tư 161/2012/TT-BTC ngày 02 tháng 10 năm 2012 của Bộ Tài chính quy định chế độ kiểm soát, thanh toán các khoản chỉ của NSNN nói chung. Do vậy, khi kiểm soát những khoản CTX, ví dụ như chỉ sửa chữa lớn như: nhà cửa, cầu céng...thudc về CTX thì khi kiểm soát lại vận dụng quy
trình kiểm soát thanh toán VĐT nên đã gây khó khăn, lúng túng cho một số CBCC
trong thực hiện kiểm soát CTX và hướng dẫn thủ tục cho ÐĐVSDNS.
+ Về thủ tục thực hiện kiểm soát CTX:
Đối với CTX theo hình thức rút dự toán: TTKS một số khoản chỉ còn hạn chế như:
- Đối với mua sắm CTX: Thông tư 161/2012/TT-BTC tạo điều kiện cho
ĐVSDNS đối với rút các khoản chỉ, cụ thể: Đối với các khoản chỉ theo hình thức RDT
tại KBNN thì trường hợp mua sắm CTX hoặc gói thầu mua sắm CTX có giá trị đưới 20.000.000 (hai mươi triệu đồng) đồng đơn vị chỉ lập và gửi KBNN bảng kê chứng từ thanh toán mà không phải gửi hợp đồng, hóa đơn, chứng từ liên quan đến khoản mua
147
sắm cho KBNN. Do vậy KBNN sẽ không kiểm soát được chính xác các khoản chỉ đó
cụ thể như: Tên đơn vị hưởng, TK của đơn vị hưởng có chính xác không nên thực tế
đã xảy ra sai sót ở hai yếu tố trên rất nhiều.
- Đối với chỉ lương:
Trong Thông tư 39/2016/TT-BTC chưa quy định cụ thê về kiêm soát khoản chỉ
lương trong trường hợp tông số người trong "danh sách những người hưởng lương” do
thủ trưởng đơn vị ký duyệt lớn hơn văn bản phê duyệt chỉ tiêu biên chế do cấp có thẩm
quyền phê duyệt do những nguyên nhân khách quan, chủ quan. Cụ thể: Theo quy định tại Thông tư số 39/2016/TT-BTC ngày 1/3/2016, các đơn vị giao dịch sẽ gửi đến KBNN: Văn bản phê duyệt chỉ tiêu biên chế do cấp có thẩm quyền phê duyệt; “danh sách những người hưởng lương” do thủ trưởng đơn vị ký duyệt (gửi lần đầu vào đầu năm và gửi khi có phát sinh, thay đôi). Khi KBNN kiểm soát chỉ tiền lương cho đơn vị giao dịch, trong trường hợp tổng số người trong "danh sách những người hưởng lương” do thủ trưởng đơn vị ký duyệt lớn hơn văn bản phê duyệt chỉ tiêu biên chế do
cấp có thâm quyền phê duyệt do những nguyên nhân khách quan, chủ quan (như: cán bộ được luân chuyển đến đơn vị, cán bộ được điều động đến thay thế người chuẩn bị
nghỉ hưu, số người hợp đồng trong chỉ tiêu biên chế,...) do vậy cán bộ KBNN còn lúng
túng chưa biết xử lý thế nào.
Mặt khác chỉ lương qua TK có thể rủi ro trong trường hợp cán bộ DVSDNS loi dụng sơ hở của chủ TK gửi “danh sách những người hưởng lương” do thủ trưởng đơn
vị ký duyệt ra KBNN một bản, trong khi đó gửi danh sách cho NHTM một bản khác
và số tiền chênh lệch lớn hơn, do đó KBNN không có cơ sở đề đối chiếu và kiểm soát
trong trường hợp bảng lương sai hệ số lương, hệ số phụ cấp..., danh đách gửi ra
KBNN khác với danh sách gửi ra NHTM nên rất dé bị thất thoát NSNN.
- Đối với các khoản chỉ theo hình thức lệnh chỉ tiên: Thực tễ hiện nay, ngoài cơ quan
KBNN kiểm soát chỉ còn có cơ quan Tài chính tham gia (kiểm soát, cấp phát bằng lệnh chi tiền). Tuy nhiên có những khoản chi theo quy định phải đưa vào dự toán của ĐVSDNS, nhưng cơ quan Tài chính lại cấp bằng Lệnh chỉ tiền. Xảy ra trường hợp KBNN phát hiện và có văn bản gửi báo cáo cấp trên thì khoản chỉ này coi như là từ chối chỉ, còn KBNN không phát hiện ra hoặc không kiểm soát (đối với khoản chỉ mà cơ quan
Tài chính kiểm soát) mà thanh toán dẫn đến rủi ro thất thoát NSNN. Vì vậy KBNN chưa
thực sự được độc lập trong quá trình kiểm soát chi NSNN.
- Đối với quy trình giao dịch một cửa: Mặc dù thực hiện quy trình giao dịch
148
một cửa đã tạo thuận lợi cho khách hàng, thời gian giải quyết các thủ tục hành chính đã giảm, tuy nhiên vẫn còn một số tỒn tại đó là: Việc kiểm tra, tự kiểm tra, giám sát,
theo dõi tiến độ, thời gian giải quyết hồ sơ của bộ phận tiếp nhận và trả kết quả chưa
được chú trọng, đôi lúc còn gây phiền hà cho tổ chức và cá nhân khi giao dich.
b2) Đối với chỉ đầu tư:
* Về văn bản kiểm soát chỉ đầu tư
Cho đến nay các văn bản về kiểm soát thanh toán CĐT qua KBNN đã qua
nhiều lần sửa đổi, bổ sung theo hướng đổi mới, đơn giản và thuận tiện cho các bên
trong lĩnh vực quản lý đầu tư và xây đựng. Tuy nhiên các văn bản, thông tư mới ban
hành nhưng chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể nên KBNN vẫn thực hiện kiểm soát
thanh toán VĐT theo hướng dẫn của văn bản cũ, điều này gây khó khăn trong khi thực
hiện kiểm soát. Cụ thể: Bộ Tài chính đã ra thông tư 108/2016/TT-BTC ngày 30 tháng 06 năm 2016 sửa đổi, bồ sung một số điểu cúa Thông tư 08/2016/TT-BTC ngày 18 tháng 01 năm 2016 Quy định về quản lý, thanh toán VĐT và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn NSNN. Thông tư 08/2016/TT-BTC thay thế thông tư
86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ Tài chính hướng dẫn về quản lý, thanh toán VĐT và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn vốn NSNN, nhưng hiện nay
KBNN vẫn đang thực hiện kiểm soát theo Quyết định số 282/QĐ-KBNN ngày 20/04/2012 về Quy trình kiểm soát thanh toán VĐT và vốn sự nghiệp có tính chất đầu
tư trong nước qua hệ thống KBNN (Quyết định này được ban hành căn cứ theo Thông tư số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ Tài chính) do đó một số quy định, quy
chế kiểm soát thực sự không đảm bảo đồng bộ.
+ Quy trình kiểm soát chỉ thanh toán VĐT XDCB từ NSNN qua KBNN chưa thống nhất. Hiện nay, bên cạnh quy trình kiểm soát thanh toán VĐT và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư trong nước qua hệ thống KBNN theo quyết định số 282/QD-KBNN ngày 20/4/2012 còn có các văn bản hướng dẫn riêng về kiểm soát thanh toán chi phí quản lý dự án, kiểm soát thanh toán vốn CTMT quốc gia, kiểm soát thanh toán cho các dự án thuộc nguồn trái phiếu Chính phủ. Vì vậy, việc tồn tại nhiều văn bán hướng dẫn kiểm soát thanh toán VĐT không thê hiện sự thống nhất về quy trình, thủ tục trong hệ thống KBNN đồng thời gây khó khăn trong việc công khai quy trình thủ tục đối với các đơn vị khách hàng.
* Về thú tục kiểm soát chỉ đầu tr XDCB
- Hiện nay, việc quản lý các thông tin dự án trong kiểm soát CDT con phan tan
149
và chưa thống nhất. Hệ thống thông tin theo chương trình TABMIS chưa đầy đủ thông tin về dự án như thông tin về gói thầu, thông tin về hợp đồng, các thông tin về tình hình
thanh toán, kiểm soát khối lượng hoàn thành mà chỉ quản lý một số thông tin về tình hình
thanh toán, còn lại chủ yếu là do CBKSC theo dõi và quản lý bằng số tay theo nhiều cách khác nhau nên nhiều trường hợp dẫn đến thất lạc, hoặc gây khó khăn cho việc kiểm soát.
- Về kiêm soát chỉ tạm ứng: Chưa quy định cụ thể về quản lý vốn tạm ứng, tại TT Thông tư 08/2016/TT-BTC ngày 18 tháng 01 năm 2016 do vậy dẫn đến mỗi đơn vị
KBNN lại hiểu khác nhau và thực hiện không thống nhất.
- Về thanh toán khối lượng hoàn thành: KBNN chưa quy định cụ thê về hồ sơ thanh toán đối với hợp đồng trọn gói vì theo quy định của khoản 1, điều 62 của Luật Đấu thầu
số 43/3013/QH13 thì hợp đồng trọn gói là loại hợp đồng cơ bản trong hoạt động đầu tư và
xây dựng. Mặt khác trong Quyết định 282/QĐÐ-KBNN ngày 20/04/2012 không hướng dẫn
đầy đủ nội dung này do đó CBCC của Kho bạc chưa biết xử lý thế nào khi kiểm soát.
+ Về việc thực hiện cam kết chỉ: Đối với XDCB, do hệ thống TABMIS chưa được
thiết lập hoàn chỉnh đối với phân hệ cam kết chi, nên có một số nội dung không thê thực
hiện đồng bộ như: chuyền trả một phần của hợp đồng cho Sở Tài chính, chuyển khoản TK
bảo hành của chủ đầu tư chuyền cho các nhà thầu mở TK tại KBNN... Mặt khác, một số
các tiêu chí có thê chuyển từ hợp đồng khung sang hợp đồng thực hiện nhưng quy trình vẫn yêu cầu nhập lại nên có thé gây ra sai sót, nhằm lẫn.
+ Việc hướng dẫn và đôn đốc các chủ đầu tư còn hạn chế: một số KBNN ĐP chưa
quan tâm đến việc đôn đốc các chủ đầu tư thực hiện đúng các thủ tục thanh toán, quyết toán
như không gửi hồ sơ thanh toán không kịp thời, không gửi báo cáo tình hình thực hiện, không thực hiện đối chiều với KBNN, công trình hoàn thành không lập báo cáo quyết toán. ... nên đã ảnh hưởng rất lớn đến công tác quản lý, kiểm soát thanh toán VĐT của KBNN.
2.3.2.4. Hạn chế về thông tin và truyền thông
a) Hạn chế về thông tin kế toán thu, chỉ NSNN
Qua phân tích thực trạng có thể nhận thấy hiện nay các chứng từ thu NSNN có rất nhiều, sử đụng cho nhiều trường hợp thu nộp khác nhau. Việc lập chứng từ thu NSNN của một số đối tượng chưa đáp ứng yêu cầu hạch toán, ví đụ như còn nhiều chứng từ thiếu thông tin cần thiết như thiếu mã số thuế, sai MLNS do vậy cán bộ KBNN sẽ mất thời gian trong quá trình kiểm soát.
Trong quy trình thu NSNN không quy định giám đốc KBNN kiểm soát công việc thu NSNN nên không có chữ ký Giám đốc KBNN trên chứng từ thu NSNN (như GNT
150