Luận văn đề xuất các kiến nghị về mặt pháp luật như bổ sung quy định pháp luật về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện, sửa đổi quy định về thẩm quyền bác yêu cầu khởi k
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ THẨM QUYỀN CỦA HỘI ĐỒNG XÉT XỬ SƠ THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH
Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
1.1.1 Khái niệm thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính Một là, về khái niệm thẩm quyền
Thuật ngữ “Thẩm quyền” vốn được xem là một thuật ngữ rất quen thuộc trong lĩnh vực pháp lý, thuật ngữ này thông dụng đến mức PGS.TS Nguyễn Cửu Việt đã từng nhận xét rằng không có thuật ngữ nào được sử dụng phổ biến trong pháp luật như thuật ngữ “thẩm quyền” 1 Chính mức độ phổ biến đó đã thể hiện tầm quan trọng của thuật ngữ này đối với khoa học pháp lý khi khái niệm“thẩm quyền” được xem là một khái niệm rất quan trọng, đóng vai trò trung tâm và có phạm vi thể hiện rất rộng Đó là lý do vì sao thuật ngữ này thường được đề đập đến dưới nhiều góc độ khác nhau Ở góc độ ngôn ngữ học, thuật ngữ “thẩm quyền” được thể hiện thông qua các định nghĩa khoa học mang tính khái quát ở khía cạnh chung, cụ thể: từ điển Hán Việt quan niệm thẩm quyền là “được quyền xét đoán, định đoạt một việc gì đó” 2 Còn từ điển tiếng Việt do tác giả Hoàng Phê chủ biên thì định nghĩa thẩm quyền là “quyền xem xét để kết luận và định đoạt một vấn đề theo pháp luật” 3
Trong lĩnh vực khoa học pháp lý, xuất phát từ thuật ngữ “Jurisdiction” trong tiếng Anh hay “Jurisdictio” trong tiếng La Tinh thường được hiểu là thẩm quyền, thẩm quyền xét xử hay quyền tài phán 4 Người Pháp sử dụng thuật ngữ “Competence” để giải thích khái niệm thẩm quyền là quyền của một cơ quan nhà nước, hành chính hay tư pháp, một quan chức hành chính hay tư pháp được làm một số việc, được quyết định và ra một số văn bản về một số vấn đề trong phạm vi được pháp luật cho phép 5 Mặt khác, hai thuật ngữ “Authority” hoặc “Competence” mang nghĩa thẩm quyền trong tiếng Anh được từ
1 Nguyễn Cửu Việt (2005), “Cải cách hành chính: về khái niệm thẩm quyền”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 8, tr.40
2 Nguyễn Mạnh Hùng (2015), Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt nam, Nxb Chính trị quốc gia, tr.40
3 Hoàng Phê (chủ biên) (2006), Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, tr.922
4 B.V.A Roling and Antonio Cassese (1993), The Tokyo Trial and Beyond, Polity Press, Oxford, p 609
5 Nguyễn Thanh Bình (2001), “Khái niệm thẩm quyền của TAND trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính của công dân’, Tạp chí Luật học, số 04, tr.3 điển “Black’s Law Dictionary” định nghĩa là quyền lực của chính phủ được thực hiện với tất cả mọi người cũng như với các đối tượng khác trong lãnh thổ của họ hay quyền của toà án để quyết định một vụ việc hay quyền đưa ra các phán quyết 6 Ngoài ra, thuật ngữ “kengen” trong tiếng Nhật được dùng để chỉ sự giới hạn quyền lực được trao để xem xét, giải quyết một vụ việc nào đó theo quy định của pháp luật 7 Ở Việt Nam hiện nay, Từ điển Luật học quan niệm “thẩm quyền” là “tổng hợp các quyền và nghĩa vụ hành động, quyết định của cơ quan, tổ chức thuộc hệ thống bộ máy nhà nước do pháp luật quy định” 8 Còn theo quan điểm của tác giả Nguyễn Cửu Việt thì “Thẩm quyền là một khái niệm tập hợp, là tổng hợp những quyền và nghĩa vụ chung để thực hiện những chức năng nhất định và quyền hạn cụ thể để thực hiện những quyền và nghĩa vụ chung đó” 9 Bên cạnh đó, ông cũng từng khẳng định rằng: thuật ngữ
“thẩm quyền” bắt nguồn từ tiếng La Tinh "competentia" có hai nghĩa là: (1) Phạm vi các quyền hạn của cơ quan hoặc người có chức vụ nào đó; (2) Phạm vi những kiến thức và kinh nghiệm mà ai đó có Ý nghĩa đầu trong khoa học pháp lý và quản lý thường được biểu thị bằng thuật ngữ “thẩm quyền pháp lý” – các quyền hạn cụ thể để thực hiện chức năng cơ quan nhà nước trao để giải quyết những vấn đề, quản lý những đối tượng hay khách thể nhất định trong lĩnh vực nhất định của đời sống nhằm đạt được những nhiệm vụ nhất định Ý nghĩa thứ hai là “thẩm quyền chuyên môn” – nó được thể hiện thông qua việc đào tạo, bồi dưỡng, lựa chọn, bố trí, sắp xếp cán bộ theo các tiêu chuẩn, yêu cầu nhất định và cũng dần được thể chế hóa thành pháp luật ở một mức độ nào đó Tuy nhiên trong khoa học pháp lý, thuật ngữ thẩm quyền được hiểu với nghĩa thẩm quyền pháp lý 10 Tác giả Nguyễn Văn Huyên thì khái quát “ Thẩm quyền là tổng hợp tất cả các quyền mà pháp luật quy định cho một tổ chức hoặc một cán bộ, công chức nhà nước được thực hiện công việc trong các lĩnh vực và phạm vi nhất định” 11 Tác giả
6 C.Schulte (1999), The Enforcement of Obligations Erga Omnes before the International Court of Justice,
Procedural Law and the East Timor Judgment, Sakkoulas Publications, Athens, p 96
7 Đại học Luật Hà Nội (2014), Giáo trình luật tố tụng hành chính Việt Nam, Hoàng Văn Sao, Nguyễn Phúc Thành (đồng chủ biên), Nxb Công an nhân dân, tr.86
8 Nguyễn Hữu Quỳnh (chủ nhiệm công trình) (1999), Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách Khoa, tr.459
9 Nguyễn Cửu Việt, Tập bài giảng những vấn đề cơ bản về khoa học lý luận quản lý nhà nước, tr.24 (Trích từ
Lê Thị Thảo (2015), “Thẩm quyền xét xử phúc thẩm vụ án hành chính của Tòa án nhân dân”, khóa luận tốt nghiệp, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh)
10 Nguyễn Cửu Việt (2005), “Cải cách hành chính: về khái niệm thẩm quyền”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số
11 Nguyễn Văn Huyên (2003), Thẩm quyền của toà án nhân dân trong tố tụng hình sự Việt Nam, Luận án tiến sỹ, Đại học Luật Hà Nội, tr.12
Nguyễn Thành Nhân cũng rút ra nhận xét“Thẩm quyền là tất cả các quyền mà pháp luật đã quy định và trao cho một chủ thể xác định để chủ thể này trong phạm vi các quyền được trao đó sẽ thực hiện các công việc của mình trong các lĩnh vực và phạm vi nhất định” 12
Bên cạnh đó, Giáo trình Luật TTHC Việt Nam của trường Đại học Luật Hà Nội đưa ra định nghĩa “thẩm quyền là khả năng của chủ thể trong việc xem xét và giải quyết hay định đoạt công việc nào đó trên cơ sở các chuẩn mực pháp luật đã định trước” 13
Tập bài giảng Luật TTHC Việt Nam do tác giả Lê Thị Bích Chi biên soạn cho rằng thẩm quyền có nghĩa là “quyền hạn, nhiệm vụ của một cơ quan, cá nhân trong phạm vi pháp luật cho phép, nhân danh quyền lực nhà nước” 14
Tuy nhiên, cho đến nay khái niệm ‘thẩm quyền” vẫn chỉ dừng ở mức độ quan điểm của các tác giả khi nghiên cứu, bởi lẽ pháp luật chưa đưa ra bất kì khái niệm chính thức nào về thẩm quyền kể từ khi Pháp lệnh TTGQCVAHC năm 1996 được ban hành cho đến Luật TTHC năm 2010, Luật TTHC năm 2015 và Luật TTHC hiện hành cũng như các văn bản hướng dẫn thi hành
Như vậy, có thể thấy đã và đang tồn tại nhiều luồng quan điểm nhau khác nhau về khái niệm thẩm quyền trong công tác nghiên cứu khoa học Như tác giả đã đề cập ở trên, chính vì khái niệm thẩm quyền là một khái niệm có phạm vi thể hiện rộng nên rất khó để đưa ra được một định nghĩa cụ thể, rõ ràng và chi tiết về nó Thông qua việc sơ lược về các định nghĩa nêu trên, đã phần nào cho thấy sự khác biệt giữa hai nhóm quan điểm, cụ thể: điểm chung của từ điển Hán Việt, từ điển Tiếng Việt, Giáo trình Luật TTHC Việt Nam của trường Đại học Luật Hà Nội và tác giả Nguyễn Văn Huyên là đều quan niệm “thẩm quyền” hàm chứa nội dung chủ yếu là “quyền”- dùng để chỉ những điều mà pháp luật công nhận và đảm bảo thực hiện đối với cá nhân, tổ chức để theo đó cá nhân được hưởng, được làm, được đòi hỏi mà không ai được ngăn cản, hạn chế 15 Trong khi, từ điển Luật học, tác giả Nguyễn Cửu Việt, tác giả Nguyễn Thành Nhân, Tập
12 Nguyễn Thành Nhân (2017), Thẩm quyền của Hội đồng xét xử trong tố tụng hành chính, khóa luận tốt nghiệp, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr.4
13 Đại học Luật Hà Nội (2014), Giáo trình luật tố tụng hành chính Việt Nam, Hoàng Văn Sao, Nguyễn Phúc Thành (đồng chủ biên), Nxb Công an nhân dân, tr.86-87
14 Lê Thị Bích Chi (2013), Tập bài giảng Luật tố tụng hành chính Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, tr.59
15 “Quyền là gì?”, https://nganhangphapluat.lawnet.vn/tu-van-phap-luat/van-hoa xa-hoi/quyen-la-gi-124168, truy cập ngày 27/05/2022 bài giảng Luật TTHC Việt Nam do tác giả Lê Thị Bích Chi biên soạn thì lại cho rằng
“thẩm quyền” hàm chứa nội dung chủ yếu là “quyền và nghĩa vụ”, có nghĩa là chủ thể khi được pháp luật trao quyền thì bên cạnh quyền “được làm” những gì pháp luật cho phép thì chủ thể còn có nghĩa vụ “phải làm” những gì mà pháp luật quy định Theo quan điểm của chính tác giả khi nghiên cứu về vấn đề này thì thẩm quyền không thể chỉ đơn thuần là quyền mà thẩm quyền phải bao gồm cả “quyền” lẫn “nghĩa vụ” Tựu trung lại, có thể khái quát khái niệm “thẩm quyền” như sau: “Thẩm quyền là tổng thể các quyền và nghĩa vụ mà pháp luật trao cho một chủ thể nhất định được thực hiện việc xem xét, quyết định để giải quyết vấn đề hay vụ việc nào đó trong một lĩnh vực hay một phạm vi nhất định”
Hai là, về khái niệm Hội đồng xét xử sơ thẩm
Theo Từ điển giải thích thuật ngữ pháp lý thông dụng thì “xét xử là hoạt động của Toà án tại phiên toà để xem xét các chứng cứ và căn cứ vào pháp luật, xử lý vụ án bằng việc ra bản án và các quyết định của Toà án” 16 Theo Từ điển Tiếng Việt thì thuật ngữ sơ thẩm về mặt hình thức được hiểu là “xét xử một vụ án với tư cách là Toà án ở cấp xét xử thấp nhất” 17 Còn về mặt bản chất thì “sơ thẩm là việc xét xử vụ án ở Toà án cấp tỉnh, huyện mà bản án do các Toà án này tuyên xử có thể bị kháng cáo, kháng nghị theo trình tự phúc thẩm trong thời hạn do luật định Nếu bản án sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị hợp pháp thì Toà án trên một cấp xét xử phúc thẩm Nếu đã quá thời hạn luật định mà không bị kháng cáo, kháng nghị thì bản án sơ thẩm có hiệu lực thi hành” 18 Để có cái nhìn toàn diện hơn về bản chất của vấn đề, Giáo trình Luật TTHC Việt Nam của trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh đã đưa ra định nghĩa “xét xử sơ thẩm là việc Toà án đưa vụ án thuộc thẩm quyền ra xét xử tại phiên toà khi có đủ các điều kiện do pháp luật quy định nhằm xác định rõ bản chất vụ án, trên cơ sở các chứng cứ, để từ đó ra bản án, quyết định đúng pháp luật nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức” 19
Có thể thấy, thủ tục xét xử sơ thẩm bao gồm nhiều giai đoạn tố tụng khác nhau, trong đó phiên toà xét xử sơ thẩm được xem là một khâu rất quan trọng, giữ vai trò trọng
16 Nguyễn Duy Lẫm (2001), Từ điển giải thích thuật ngữ pháp lý thông dụng, Nxb Đại học Quốc gia, tr.360
17 Hoàng Phê (chủ biên) (1992), Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, tr.838
18 Nguyễn Mạnh Hùng (2011), Thuật ngữ pháp lý, Nxb Chính trị quốc gia, tr.373
19 Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh (2023), Giáo trình Luật TTHC Việt Nam, Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên), Nxb Hồng Đức – Hội luật gia Việt Nam, tái bản lần 2, tr 433 tâm của hoạt động này và “việc tiến hành phiên toà sơ thẩm là thủ tục bắt buộc trong trình tự tố tụng hành chính để giải quyết vụ án khi không có căn cứ đình chỉ, tạm đình chỉ giải quyết vụ án theo quy định của pháp luật” 20 Bên cạnh đó, trong trường hợp có kháng cáo, kháng nghị diễn ra thì phiên toà sơ thẩm được xem là thủ tục đóng vai trò tiền đề để mở ra một giai đoạn tố tụng tiếp theo như xét xử phúc thẩm, giám đốc thẩm và tái thẩm Xét xử sơ thẩm có thể là hoạt động xét xử VAHC tại Toà án cấp sơ thẩm lần đầu khi có yêu cầu khởi kiện được Toà án thụ lý hoặc là hoạt động giải quyết lại vụ án khi bản án, quyết định sơ thẩm bị Toà án cấp phúc thẩm hoặc Hội đồng giám đốc thẩm, tái thẩm huỷ và giao cho Toà án cấp sơ thẩm xét xử lại Xuất phát từ mục tiêu chính của hoạt động xét xử sơ thẩm là làm rõ bản chất của vụ án để trên cơ sở đó đưa ra bản án, quyết định đúng pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho cá nhân, cơ quan, tổ chức nên Toà án sẽ phải tiến hành các nhiệm vụ sau: một là, kiểm tra, xác minh và đánh giá một cách chính thức, công khai các tài liệu, chứng cứ, tình tiết của vụ án, bởi lẽ “các tài liệu, chứng cứ mà các đương sự cung cấp hoặc do Toà án thu thập được trong giai đoạn chuẩn bị xét xử chỉ có thể dùng làm căn cứ để HĐXX sơ thẩm nghị án, ra bản án hoặc các quyết định khác khi nó được xem xét tại phiên toà” 21 ; hai là, xác định tính hợp pháp của các hoạt động được tiến hành trong giai đoạn thụ lý và giai đoạn chuẩn bị xét xử; ba là, xem xét, tranh luận về tính hợp pháp của đối tượng khiếu kiện; bốn là, Toà án quyết định chính thức về yêu cầu của người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan Để thực hiện được những nhiệm vụ trên, Toà án sẽ phải thông qua một chủ thể đặc biệt, giữ vị trí hết sức quan trọng tại phiên toà sơ thẩm đó chính là HĐXX sơ thẩm
Thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành
Khi tiến hành giải quyết một vụ án nói chung, người ta thường nghĩ ngay đến thẩm quyền giải quyết của TAND mà trọng tâm chính là thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm Nếu xét trên ba lĩnh vực pháp luật tố tụng về Hành chính, Hình sự, Dân sự thì chỉ có duy nhất pháp luật TTHC đã dành hẳn một điều luật để quy định về nội dung này
Cụ thể: Bộ Luật Tố tụng hình sự năm 2015 chỉ quy định về giới hạn của việc xét xử tại Điều 298 mà không có điều luật nào quy định cụ thể về thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm, tương tự Điều 5 Bộ Luật Tố tụng dân sự năm 2015 cũng chỉ quy định một cách chung chung về thẩm quyền của HĐXX trong phạm vi yêu cầu của đương sự Riêng Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã xác định rõ vai trò, trách nhiệm, quyền hạn của HĐXX sơ thẩm khi giải quyết VAHC Xuất phát từ đặc thù phạm vi kiểm tra của Toà án đối với đối tượng xét xử của VAHC là các QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, QĐGQKN về QĐXLVVCT, QĐGQKN trong HĐKTNN, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, danh sách cử tri trưng cầu dân ý mà các đối tượng này lại vốn dĩ thuộc hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước Do đó, đòi hỏi phải có sự phân công rõ ràng giữa hoạt động tư pháp của Toà án và hoạt động quản lý nhà nước của nhánh hành pháp thông qua việc quy định cụ thể về thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm để tránh tình trạng xét xử vượt quá thẩm quyền và đảm bảo tính khách quan, công bằng của các phán quyết sơ thẩm
Theo quy định tại khoản 1 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm
2019) thì “HĐXX xem xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, QĐGQKN về
QĐXLVVCT, QĐGQKN trong HĐKTNN, danh sách cử tri bị khởi kiện, QĐGQKN và văn bản pháp luật có liên quan.”
Tính hợp pháp được hiểu là không trái với quy định pháp luật hay tuân thủ đúng pháp luật Có nghĩa là mọi đối tượng thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật phải tuân thủ theo đúng những yêu cầu mà pháp luật đặt ra thì mới được xem là có tính hợp pháp
Do đặc thù của hoạt động quản lý hành chính nhà nước là quan hệ giữa “dân-quan”, quan hệ này vốn dĩ không bình đẳng nên pháp luật đòi hỏi chủ thể quản lý khi ban hành hoặc thực hiện các QĐHC, HVHC tác động đến chủ thể bị quản lý là các cá nhân, cơ quan, tổ chức vừa phải phù hợp với quy định của pháp luật vừa phải phù hợp với thực tiễn quản lý nhà nước hiện nay Hay nói cách khác, là phải đảm bảo cả yêu cầu về tính hợp pháp lẫn tính hợp lý Tuy nhiên, trong hoạt động xét xử VAHC, pháp luật chỉ yêu cầu Tòa án xem xét tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện Theo đó, HĐXX chỉ có quyền phán quyết về tính hợp pháp của QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, QĐGQKN về QĐXLVVCT, QĐGQKN trong HĐKTNN, danh sách cử tri bị khởi kiện mà không được làm thay đổi nội dung của chúng
QĐHC là “văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể” 51 Chính vì đặc thù của hoạt động quản lý hành chính nhà nước là sự quản lý, điều hành trải dài trong nhiều ngành, nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội nên kéo theo sự đa dạng của các QĐHC được ban hành Tuy nhiên, không phải mọi QĐHC nào cũng đều là đối tượng khởi kiện của VAHC mà chỉ những QĐHC mang tính chất cá biệt và “làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân” 52 khi bị khởi kiện thì mới thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND
HVHC là “hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật” 53 Hành vi này là đối tượng khởi kiện trong VAHC nếu hành vi đó “làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân” 54
Theo quy định của Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) thì cá nhân, cơ quan, tổ chức đều có thể khởi kiện hầu hết các QĐHC, HVHC nếu chúng xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ và pháp luật cũng trao cho Toà án thẩm quyền xét xử đối với các khiếu kiện về các đối tượng trên Tuy nhiên, khoản 1 Điều 30 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã loại trừ một số loại QĐHC, HVHC có tính chất đặc biệt, không là đối tượng bị khởi kiện tại Toà án như:
51 Khoản 1 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019)
52 Khoản 2 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019)
53 Khoản 3 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019)
54 Khoản 4 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) một là, các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước có liên quan đến lợi ích quốc phòng, an ninh quốc gia, chính sách đối ngoại theo quy định của pháp luật Chính vì tầm quan trọng, mức độ phức tạp và nhạy cảm, cũng như để đảm bảo sự ổn định chính trị của nước ta hiện nay mà các QĐHC, HVHC được ban hành hoặc thực hiện trong lĩnh vực này không thể giao cho Toà án được quyền phán xét theo thủ tục TTHC Theo đó, các QĐHC, HVHC này khi bị khiếu kiện sẽ được Nhà nước giải quyết theo cơ chế ngoài Toà án Tuy nhiên, nếu những QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực an ninh, quốc phòng, ngoại giao nhưng pháp luật không quy định hoặc những QĐHC, HVHC trong các lĩnh vực an ninh, quốc phòng, ngoại giao nhưng không thuộc phạm vi bí mật nhà nước thì chúng vẫn là đối tượng xét xử hành chính của TAND Quy định này không những đã đặt ra một giới hạn về đối tượng khởi kiện mà đây cũng là khởi nguồn về phạm vi thẩm quyền của Toà án trong việc giải quyết các VAHC; hai là, các quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng; ba là, các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức cũng không phải là đối tượng khởi kiện của VAHC Các QĐHC, HVHC này là các quyết định, hành vi quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức đó
QĐKLBTV là “quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức thuộc quyền quản lý của mình” 55 QĐKLBTV là đối tượng khởi kiện VAHC nếu đó là“QĐKLBTV công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống” 56
QĐGQKN về QĐXLVVCT, QĐGQKN trong HĐKTNN được ban hành theo các quy định của Luật Cạnh tranh, Luật Kiểm toán nhà nước và quy định khác của pháp luật có liên quan Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với QĐGQKN thì có quyền khởi kiện theo thủ tục TTHC, khi đó khiếu kiện QĐGQKN về QĐXLVVCT, QĐGQKN trong HĐKTNN sẽ thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND 57 Cụ thể, QĐGQKN về QĐXLVVCT của Hội đồng cạnh tranh (đối với QĐXLVVCT của Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh) hoặc của Bộ trưởng Bộ Công thương (đối với QĐXLVVCT của Thủ
55 Khoản 5 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019)
56 Khoản 2 Điều 30 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019)
57 Khoản 3 Điều 30 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh) và QĐGQKN trong HĐKTNN do Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành mới là đối tượng khởi kiện VAHC
Khiếu kiện danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, danh sách cử tri trưng cầu dân ý là đối tượng xét xử của TAND theo thủ tục TTHC 58 Tuy nhiên, TAND chỉ có thẩm quyền xét xử khi người khởi kiện đã khiếu nại đến chủ thể có thẩm quyền lập danh sách cử tri mà không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng tình với cách giải quyết đó Theo đó, HĐXX sơ thẩm chỉ xem xét những sai sót liên quan đến hình thức danh sách cử tri như không có tên hay ghi sai họ tên của cử tri
Tuy nhiên, trong hệ thống pháp luật TTHC Việt Nam hiện nay vẫn chưa có một quy định chính thức hay một định nghĩa cụ thể nào về tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện mà việc xem xét, đánh giá các tài liệu, chứng cứ để kết luận về tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện chỉ được quy định một cách gián tiếp thông qua khoản 3 Điều 191 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) Theo đó, HĐXX sơ thẩm VAHC tiến hành xem xét, đánh giá tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện dựa trên các tiêu chí sau đây:
Một là, tính hợp pháp và có căn cứ về hình thức, nội dung của QĐHC hoặc việc thực hiện HVHC bị khởi kiện;
Hai là, tính hợp pháp về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành QĐHC hoặc việc thực hiện HVHC;
Ba là, thời hiệu, thời hạn ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC;
Bốn là, mối liên hệ giữa QĐHC, HVHC với quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và những người có liên quan;
Như vậy, thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm VAHC ở nước ta chỉ dừng lại ở việc xem xét "tính hợp pháp"- phù hợp với quy định pháp luật của đối tượng khởi kiện mà không có quyền xem xét đến "tính hợp lý"- phù hợp với thực tiễn quản lý nhà nước vì nó thuộc về thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước, tức nhánh hành pháp Điều này phù hợp với quan điểm quyền tư pháp không được can thiệp sâu vào quyền hành pháp Đây là biểu hiện cụ thể của nguyên tắc "Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự
58 Khoản 4 Điều 30 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” 59 Đó cũng chính là lý do tại sao HĐXX sơ thẩm không được phép làm thay đổi nội dung của các đối tượng khởi kiện mà chỉ có quyền phán quyết về tính hợp pháp của chúng Bên cạnh đó, các vấn đề về hình thức, nội dung, thẩm quyền, trình tự, thủ tục, thời hiệu, thời hạn, mối liên hệ với quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và những người có liên quan sẽ được HĐXX xem xét khi đánh giá tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện
THỰC TRẠNG VỀ THẨM QUYỀN CỦA HỘI ĐỒNG XÉT XỬ SƠ THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN
Thực trạng về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính 51 1 Thực trạng thực hiện thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
2.1.1 Thực trạng thực hiện thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
Qua thực tiễn hơn một thập kỉ trở lại đây, có thể thấy hoạt động xét xử án hành chính nói chung và đặc biệt là công tác xét xử sơ thẩm VAHC nói riêng đã gặt hái được những thành quả nhất định Điều này không chỉ có ý nghĩa hết sức quan trọng trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, mà còn góp phần nâng cao hiệu quả của công tác quản lý hành chính nhà nước Những kết quả đáng ghi nhận này được minh chứng rõ nét như sau:
119 Vũ Thư (1999), “Vấn đề quyền hạn kiểm tra của Toà án đối với QĐHC”, Tạp chí TAND, số 06, tr.04
120 Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2023), Giáo trình Luật TTHC Việt Nam, Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên), Nxb Hồng Đức – Hội luật gia Việt Nam, tái bản lần 2, tr 492
121 Cao Vũ Minh (2017), “Toà án với việc xem xét, xử lý VBQPPL có liên quan trong VAHC”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 01, tr.11
Thứ nhất, kế thừa quy định của Pháp lệnh TTGQCVAHC năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2006), Luật TTHC năm 2010 và Luật TTHC năm 2015 cũng như Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) hiện hành tiếp tục mở rộng thẩm quyền của TAND trong công tác giải quyết VAHC Điều này đã tạo hành lang pháp lý vững chắc cho cá nhân, cơ quan, tổ chức có thể tiến hành khởi kiện hầu hết các QĐHC, HVHC do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước ban hành hoặc thực hiện trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước khi cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị xâm phạm bởi các đối tượng trên, ngoại trừ một số loại QĐHC, HVHC có tính chất đặc biệt Căn cứ theo số liệu thống kê trong các báo cáo tổng kết, dự thảo báo tổng kết của TANDTC (được tính theo năm công tác từ ngày 01/10 năm trước đến hết ngày 30/9 năm sau) từ năm 2011 đến năm 2022 thì nhìn chung trên bình diện cả nước, số VAHC được thụ lý có xu hướng tăng lên, cùng với đó số vụ án được giải quyết theo thủ tục sơ thẩm cũng tăng theo với tỉ lệ vụ án được giải quyết cũng ngày càng cao hơn
Khởi đầu cho những kết quả đáng ghi nhận này là từ sau khi Luật TTHC năm
2010 có hiệu lực ngày 01/7/2011 bằng việc mở rộng thẩm quyền xét xử sơ thẩm đối với các khiếu kiện hành chính đã tạo điều kiện cho người dân trong việc khởi kiện đã làm gia tăng lớn số lượng VAHC Theo đó, năm 2011, tòa án các cấp đã thụ lý 2.323 vụ 122 , tăng 40,7% so với năm 2010 (1.651 vụ) 123 Giai đoạn từ năm 2011 đến 2015 khi triển khai thực hiện Luật TTHC năm 2010, trên cả nước đã thụ lý được 29.814 vụ 124 , trong đó, giải quyết, xét xử theo thủ tục sơ thẩm được 18.370 vụ 125 , đạt tỉ lệ 61,6% Năm 2016, là thời điểm chuyển giao giữa việc thi hành Luật TTHC năm 2010 và Luật TTHC năm
2015, thì số VAHC được giải quyết theo thủ tục sơ thẩm trên cả nước là 4.011 vụ trên tổng số 6.708 vụ án được thụ lý, giảm so với năm 2015 là 163 vụ, đạt tỷ lệ 59,8% 126 Giai đoạn tiếp theo từ năm 2016 đến năm 2020, khi Luật TTHC năm 2015 được thi hành trong thực tiễn, đã diễn ra sự nhảy vọt về số VAHC được thụ lý trên cả nước với 36.354 vụ, đã giải quyết, xét xử được 32.466 vụ (trong đó, giải quyết, xét xử theo thủ tục sơ thẩm là 23.901 vụ), đạt tỷ lệ 89,3%, vượt chỉ tiêu Nghị quyết của Quốc hội đề ra (so với
123 TANDTC (2011), Báo cáo số 01/BC-TA ngày 04/01/2011 về Tổng kết công tác năm 2010 và nhiệm vụ trọng tâm công tác năm 2011 của ngành TAND, Hà Nội, tr.4
126 Xem thêm Bảng 2.1 nhiệm kỳ trước, đã thụ lý tăng 10.889 vụ, đã giải quyết tăng 7.707 vụ) 127 Năm 2021, TAND các cấp đã thụ lý 10.728 vụ; đã giải quyết, xét xử được 5.693 vụ, đạt tỷ lệ 53,1%
128 Năm 2022, Các Tòa án đã thụ lý 11.746 vụ; đã giải quyết, xét xử được 8.524 vụ (trong đó, giải quyết, xét xử theo thủ tục sơ thẩm là 6.049 vụ), đạt tỷ lệ 72,6% (vượt 7,6% so với chỉ tiêu Tòa án đề ra) So với năm 2021, thụ lý tăng 1.018 vụ; đã giải quyết, xét xử tăng 2.831 vụ 129 Như vậy, những con số biết nói trên cho thấy công tác xét xử sơ thẩm các năm gần đây đạt kết quả tương đối tốt
Thứ hai, thực tiễn xét xử sơ thẩm VAHC thời gian qua đã góp phần bảo đảm quyền và lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức Nhìn chung, trong những năm gần đây, số lượng VAHC đã được giải quyết theo thủ tục sơ thẩm không chỉ tăng lên đáng kể mà còn đạt được nhiều kết quả khả quan Người khởi kiện đã có sự đầu tư và chuẩn bị kĩ lưỡng về các thông tin và căn cứ pháp lí cần thiết để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho mình, số VAHC mà người khởi kiện thắng đã chiếm tỉ lệ lớn Trong giai đoạn từ năm 2011-2016, TAND các cấp đã xét xử sơ thẩm 22.381 VAHC, trong đó ra phán quyết tuyên hủy quyết định bị kiện là 7122 vụ, bác đơn khởi kiện là 2381 vụ 130 Đặc biệt, trong năm 2016, TAND các cấp đã giải quyết theo thủ tục sơ thẩm 4011 VAHC, với 1175 bản án tuyên hủy QĐHC bị kiện, gấp 2.5 lần số VAHC được giải quyết bằng bản án bác đơn khởi kiện (474 vụ) 131 Hay nói cách khác, số VAHC mà người dân khởi kiện thắng gần gấp 3 lần số vụ án mà người khởi kiện thua kiện Tiếp đến, trong giai đoạn từ năm 2017-2019, số VAHC được giải quyết theo thủ tục sơ thẩm bằng bản án bác đơn khởi kiện tuy đã có sự gia tăng so với giai đoạn trước, tuy nhiên con số này vẫn duy trì ở mức thấp, chỉ xấp xỉ bằng 1/3 trên tổng số vụ án được giải quyết với 1.224/3.796 vụ năm 2017, 1.788/4.853 vụ năm 2018 và 1.704/4.950 vụ năm 2019 132 Có thể thấy, những kết quả tích cực này không những như một lời khẳng định về hiệu quả của hoạt động xét xử sơ thẩm vụ VAHC đối với việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người
127 TANDTC (2020), Báo cáo Tổng kết công tác năm 2020 và nhiệm kỳ 2016-2020; phương hướng, nhiệm vụ trọng tâm công tác năm 2021 của các Tòa án, Hà Nội, tr.6
128 TANDTC (2022), Dự thảo Báo cáo Tổng kết công tác năm 2021 và nhiệm vụ trọng tâm công tác năm 2022 của ngành TAND, Hà Nội, tr.5
129 TANDTC (2023), Dự thảo Báo cáo Tổng kết công tác năm 2022 và nhiệm vụ trọng tâm công tác năm 2023 của ngành TAND, Hà Nội, tr.5
132 Xem thêm Bảng 2.3 dân mà còn củng cố thêm niềm tin của họ vào cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính bằng tòa án
Thứ ba, tỉ lệ bản án, quyết định của tòa án bị hủy hoặc sửa do nguyên nhân chủ quan ngày càng giảm chính là minh chứng rõ nét nhất cho sự chuyển biến tích cực trong công tác xét xử sơ thẩm VAHC những năm qua Cụ thể, kể từ khi Luật TTHC năm 2010 được thi hành thì tỉ lệ bản án, quyết định của tòa án bị hủy do nguyên nhân chủ quan ngày một giảm dần qua các năm, từ 3,9% năm 2011 xuống còn 2,9% năm 2016 và đến khi Luật TTHC 2015 (sửa đổi, bổ sung 2019) được áp dụng cho đến nay thì tỉ lệ này chỉ còn là 2,71% vào năm 2022 133 Tương tự, tỉ lệ bản án, quyết định của tòa án bị sửa do nguyên nhân chủ quan cũng thay đổi theo cùng xu hướng trên với 3,4% năm 2011 giảm xuống còn 3,34% năm 2016 và dừng ở mức 2,5% năm 2022 134
Như vậy, việc thực hiện chế độ xét xử sơ thẩm án hành chính nói riêng và xét xử các VAHC nói chung đã mang lại được những kết quả tích cực trong việc kiểm soát hoạt động quản lý hành chính nhà nước Có thể thấy, kể từ khi TAND chính thức được trao quyền xét xử các VAHC thì một cơ chế tài phán tư pháp đã được thiết lập để giám sát hiệu quả của hoạt động hành pháp Do đó, các cơ quan hành chính nhà nước cũng như các cá nhân, cơ quan, tổ chức được trao quyền thực hiện hoạt động hành pháp đã phải cẩn trọng hơn trong việc ban hành hoặc thực hiện các QĐHC, HVHC Nhờ đó, các QĐHC, HVHC khi được ban hành và tổ chức thực hiện đã đảm bảo được tính hợp pháp và hợp lý hơn, tình trạng tùy tiện, lạm quyền và các hành vi sai trái khác trong thực thi quyền hạn hành pháp đã giảm đáng kể
Bên cạnh những mặt tích cực mà thực tiễn công tác giải quyết theo thủ tục sơ thẩm các VAHC thời gian qua đã mang lại, thể hiện qua việc Toà án đã chỉ ra nhiều sai phạm trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, qua đó bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, cũng như đảm bảo được tính chính xác và tuân thủ chặt chẽ quy định pháp luật trong các phán quyết của mình Tuy nhiên, chính sự gia tăng các vụ án cả về số lượng lẫn tính chất phức tạp, mà chủ yếu là việc hệ thống quy định pháp luật nội dung làm căn cứ đề tòa án đưa ra phán quyết còn thiếu cụ thể, chưa được hướng dẫn áp dụng thống nhất, đồng bộ đã làm cho quá trình giải quyết của
Toà án gặp phải những khó khăn, vướng mắc, từ đó tạo ra dư luận không tốt về hiệu quả của hoạt động này Bên cạnh đó, mặc dù tỉ lệ án hành chính bị hủy, bị sửa có xu hướng ngày càng giảm qua từng năm nhưng vẫn còn ở mức cao, có năm lên tới 4%, trong khi tỉ lệ Quốc hội cho phép là 1,5% Điều đó cho thấy việc thực hiện thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm khi giải quyết các VAHC trên thực tiễn vẫn còn tồn tại nhiều bất cập dẫn đến số lượng khá lớn án hành chính bị hủy, bị sửa Đa phần các VAHC bị hủy, bị sửa chủ yếu là án do Tòa án cấp sơ thẩm ban hành mà nguyên nhân dẫn đến thực trạng này chủ yếu xuất phát từ việc HĐXX sơ thẩm đã không xem xét tính hợp pháp của QĐHC có liên quan đến QĐHC bị khởi kiện; bỏ sót thẩm quyền khi quyết định trong bản bán; tuyên án vượt quá thẩm quyền; tuyên án trái thẩm quyền; quyết định trong bản án có mâu thuẫn
Một là, thực trạng HĐXX không xem xét tính hợp pháp của QĐHC có liên quan đến QĐHC bị khởi kiện
Khoản 1 Điều 6 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã quy định:
“Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính Tòa án có quyền xem xét tính hợp pháp của văn bản hành chính, hành vi hành chính có liên quan đến Quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện ” Ngoài ra, khoản 1 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) lại quy định: “1 Hội đồng xét xử có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của Quyết định hành chính, hành vi hành chính QĐGQKN và VBQPPL có liên quan.” Theo đó, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho HĐXX có được cái nhìn toàn diện hơn về vụ án để xét xử khách quan, hiệu quả, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức thì pháp luật đã trao thêm cho HĐXX sơ thẩm quyền được xem xét tính hợp pháp của QĐGQKN và VBQPPL có liên quan đến đối tượng khởi kiện Tuy nhiên, trong thực tiễn xét xử hiện nay vẫn tồn tại trường hợp HĐXX sơ thẩm không xem xét đến tính hợp pháp của QĐHC có liên quan đến QĐHC bị khởi kiện Thực trạng đó được thể hiện qua vụ việc sau 135 : Ông Huỳnh Được khởi kiện yêu cầu hủy GCNQSDĐ số CE 629835 ngày 15/11/2016 của Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh B cấp cho bà Huỳnh Thị Đẹt đối với 12.902,2 m 2 nông nghiệp thuộc ấp An N, xã An T, huyện Th, tỉnh B Án sơ thẩm tuyên
135 Dương Tấn Thanh, “Một số sai sót cần rút kinh nghiệm trong giải quyết VAHC”, https://hocluat.vn/mot-so- sai-sot-can-rut-kinh-nghiem-trong-giai-quyet-vu-an-hanh-chinh/, truy cập ngày 27/05/2022 chấp nhận cầu khởi kiện của ông Được, hủy GCNQSDĐ số CE 629835 ngày 15/11/2016 Bản án hành chính phúc thẩm số 480/2018/HC-PT ngày 20/11/2018 của TAND cấp cao tại TP HCM quyết định hủy bản án sơ thẩm để xét xử lại Nguyên nhân là do Tòa án cấp sơ thẩm đã không xem xét QĐHC có liên quan, bởi lẽ thửa đất này đã được UBND huyện Th cấp GCNQSDĐ số BD770032 ngày 04/10/2012 cho bà Nguyễn Thị Ráy (mẹ ông Được và bà Đẹt) Ngày 29/01/2016, bà Ráy lập hợp đồng tặng cho toàn bộ diện tích đất này cho bà Đẹt, đến ngày 01/02/2016 bà Đẹt đăng ký biến động nhưng vợ chồng ông Huỳnh Được làm đơn ngăn chặn vì cho rằng trong 12.902,2 m 2 bà Ráy tặng cho bà Đẹt thì có 4.524 m 2 đất cấp chung cho hộ gia đình, 7.468 m 2 là do vợ chồng ông Được tự khai phá và nhận chuyển nhượng của người khác, chỉ có 910 m 2 đất thuộc quyền sử dụng riêng của bà R Tuy việc tặng cho có tranh chấp nhưng ngày 14/3/2016 Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh B vẫn cấp GCNQSDĐ số CA 773157 cho bà Đẹt đối với toàn bộ diện tích 12.902,2 m 2 được bà Ráy tặng cho Trên cơ sở đó Chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai huyện Th thu hồi GCNQSDĐ số BD770032 ngày 04/10/2012 của bà Ráy Đến ngày 02/11/2016, Sở Tài nguyên và Môi trường lại ban hành Quyết định số 501/QĐ-TNMT thu hồi GCNQSDĐ số CA 773157 ngày 14/3/2016 đã cấp cho bà Đẹt với lý do có tranh chấp quyền sử dụng đất giữa bà Ráy với ông Được và ngày 15/11/2016, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh B cấp GCNQSDĐ số CE 629835 cho bà Ráy với lý do GCNQSDĐ cũ bị hư hỏng
Qua nghiên cứu nội dung vụ án trên, có thể thấy Quyết định thu hồi GCNQSDĐ số 501/QĐ-TNMT và GCNQSDĐ số CA 773157 ngày 14/3/2016 của Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh B có liên quan mật thiết với đối tượng bị khiếu kiện là GCNQSDĐ số
Kiến nghị hoàn thiện về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
2020) thì rõ ràng khoản 1 Điều 114 đã thu hẹp phạm vi kiến nghị của HĐXX sơ thẩm khi bỏ qua nghị định quy định vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội Tuy nhiên, trong thực tiễn chính loại nghị định “không đầu” rất hay được Chính phủ sử dụng này luôn tiềm ẩn khả năng đi ngược lại với Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên
2.2 Kiến nghị hoàn thiện về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
2.2.1 Kiến nghị về mặt pháp luật
Từ những hạn chế về mặt pháp luật đã được phân tích ở trên, đòi hỏi Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) cần phải có những sửa đổi, bổ sung thích hợp, cũng như cần phải quy định hợp lý hơn về thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm VAHC
Thứ nhất, cần bổ sung quy định pháp luật về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện
Khoản 3 Điều 191 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) tuy có đề cập đến việc đánh giá tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện để quyết định về các vấn đề khi nghị án, cụ thể HĐXX sơ thẩm khi quyết định về tính hợp pháp và tính có căn cứ thì không thể nói chung chung mà phải kết luận cụ thể về sự hợp pháp hay không hợp pháp của từng vấn đề sau: một là, hình thức, nội dung của QĐHC hoặc việc thực hiện
HVHC bị khởi kiện; hai là, thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành QĐHC hoặc việc thực hiện HVHC; ba là, thời hiệu, thời hạn ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC; bốn là, mối liên hệ giữa QĐHC, HVHC với quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và những người có liên quan Nhưng dù vậy Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) vẫn chưa hề khẳng định đây các tiêu chí chính thức để đánh giá tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện Minh chứng cho bất cập trên được tác giả Dũng Thị Mỹ Thẩm đề cập qua việc HĐXX sơ thẩm trong thực tiễn giải quyết VAHC chỉ có thể vận dụng việc xem xét các “tiêu chuẩn về thẩm quyền ban hành QĐHC hoặc thực hiện
HVHC; tiêu chuẩn về tính có căn cứ của hình thức và nội dung của QĐHC hoặc việc thực hiện HVHC; tiêu chuẩn về trình tự và thủ tục ban hành QĐHC hoặc việc thực hiện HVHC; tiêu chuẩn về thời hiệu, thời gian ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC; tiêu chuẩn về quan hệ giữa QĐHC, HVHC với quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và những người có liên quan” 147 để đánh giá tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện Do vậy, chỉ khi nào Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định trực tiếp, rõ ràng và cụ thể cơ sở pháp lý về các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện tại khoản 1 Điều 193 thì mới đảm bảo được tính đồng bộ và thống nhất trong việc giải quyết VAHC
Tham khảo thực tiễn xét xử các VAHC ở Cộng hoà Pháp và Vương Quốc Bỉ, tác giả Nguyễn Hoàng Anh đúc kết được những căn cứ mà Toà án thường dựa vào để xem xét đối tượng khởi kiện, đó là “đúng thẩm quyền, tuân thủ những yêu cầu đặt ra về hình thức và thủ tục, trình tự ban hành hoặc thực hiện; các lý do hay còn gọi là căn cứ mà dựa vào đó ban hành hoặc thực hiện các đối tượng khởi kiện” 148 Bên cạnh đó, qua quá trình nghiên cứu mô hình và thực tiễn xét xử các VAHC của một số nước trên thế giới, tác giả Nguyễn Hồng Quang đã chỉ ra rằng “luật của các nước này đều cho phép toà án phán quyết tính hợp pháp của các quyết định, hành vi bị kiện Tuy nhiên, họ quy định rõ việc xem xét tính hợp pháp về hình thức và nội dung của đối tượng khởi kiện, chẳng hạn
147 Dũng Thị Mỹ Thẩm (2016), Phiên Tòa sơ thẩm VAHC, khóa luận tốt nghiệp, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr.70
148 Nguyễn Hoàng Anh (2005), “Những căn cứ đánh giá tính hợp pháp của QĐHC trong xét xử hành chính ở Cộng hoà Pháp và Vương quốc Bỉ”, Tạp chí TAND, số 3, tr.43-46 luật của Pháp quy định hai căn cứ để xem xét về hình thức là: 1) không đúng thẩm quyền; 2) vi phạm các quy định về thủ tục; và hai căn cứ để xem xét về nội dung là: 1) vi phạm nội dung luật; 2) sự lạm dụng quyền lực Bên cạnh đó, xuất phát từ học thuyết về giới hạn quyền tự định đoạt, hành chính có những quyền tự quyết định trong phạm vi của mình Như vậy trong một số trường hợp, Toà án có thể xem xét các quyết định hay hành vi này có vượt ngưỡng của quyền tự định đoạt hay không” 149
Mặt khác, để có thể rút ra được các căn cứ để quyết định tính hợp hợp pháp của đối tượng khởi kiện, tác giả tiến hành tham khảo Điều 255 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định về căn cứ, điều kiện để kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm Theo quy định tại Điều 255 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm
2019) thì bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm khi có một trong những căn cứ sau đây: a) Kết luận trong bản án, quyết định không phù hợp với những tình tiết khách quan của vụ án gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự; b) Có vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng làm cho đương sự không thực hiện được quyền, nghĩa vụ tố tụng của mình, dẫn đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ không được bảo vệ theo đúng quy định của pháp luật; c) Có sai lầm trong việc áp dụng pháp luật dẫn đến việc ra bản án, quyết định không đúng gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự, lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của người thứ ba Dựa vào những căn cứ và điều kiện trên, trở lại vấn đề khi xem xét tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện, tác giả đề xuất
“tính hợp pháp” của đối tượng khởi kiện nên được hiểu theo ba căn cứ về chứng cứ, thủ tục ban hành hoặc thực hiện và áp dụng pháp luật là đầy đủ và rõ ràng nhất, cụ thể:
HĐXX phải kiểm tra tính có căn cứ khách quan (hay tính xác thực) về mặt chứng cứ của đối tượng khởi kiện
Tính có căn cứ khách quan (hay tính xác thực) của đối tượng khởi kiện đòi hỏi các QĐHC, HVHC được ban hành hoặc thực hiện phải phù hợp với những tình tiết đã được chứng minh, những chứng cứ được xem xét, đánh giá đầy đủ tại phiên toà Ví dụ, khi xét xử khiếu kiện đối với QĐHC của Chi cục thuế huyện A, tỉnh M về việc ấn định mức thuế cao hơn mức thuế cũ thì HĐXX sơ thẩm phải xem xét việc ấn định mức thuế
149 Phạm Hồng Quang (2010), “Kinh nghiệm từ mô hình và thực tiễn xét xử các VAHC của một số nước trên thế giới”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 21 (182), tr.57 mới có đúng quy định pháp luật không (tính pháp lý) và có phù hợp với mức doanh thu được ấn định chung cho loại hình kinh doanh và loại hàng hoá kinh doanh tại địa bàn đó hay không (tính có căn cứ khách quan) 150
HĐXX phải kiểm tra tính có căn cứ pháp lý về áp dụng luật nội dung và việc tuân thủ thủ tục áp dụng của đối tượng khởi kiện
HĐXX phải kiểm tra các căn cứ pháp lý mà dựa vào đó người bị kiện ban hành hoặc thực hiện các QĐHC, HVHC Ví dụ: Điều khoản cụ thể của VBQPPL về xử phạt vi phạm hành chính; về buộc thôi việc, Để từ đó HĐXX sơ thẩm nhận định được các quy định của pháp luật nội dung mà người bị kiện áp dụng về hiệu lực, về đối tượng áp dụng, thẩm quyền, hình thức văn bản là có hoặc không có căn cứ pháp lý Cụ thể:
Một là, đối tượng khởi kiện phải được ban hành hoặc thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật, được thể hiện trên hai phương diện: thẩm quyền về nội dung và thẩm quyền về hình thức Thẩm quyền về nội dung là việc xác định đối tượng khởi kiện phải được ban hành hoặc thực hiện bởi người có thẩm quyền tiến hành những công việc liên quan đến chức năng nhiệm vụ của mình, không được vượt quyền, lạm quyền; thẩm quyền về hình thức là đối tượng khởi kiện đó phải được ban hành đúng hình thức (tên gọi, thể thức trình bày) hoặc thực hiện đúng cách thức đã được pháp luật quy định
Hai là, nội dung đối tượng khởi kiện phù hợp với các quy định trong các VBQPPL làm cơ sở để ban hành hoặc thực hiện ra nó, có nghĩa là đối tượng khởi kiện được ban hành hoặc thực hiện trên cơ sở thực hiện đúng pháp luật Nội dung đối tượng khởi kiện được ban hành trên cơ sở áp dụng các quy định pháp luật đang có hiệu lực thi hành vào thời điểm ban hành hoặc thực hiện đối tượng khởi kiện và không trái với các quy định có giá trị pháp lý cao hơn
