CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG VỀ THẨM QUYỀN CỦA HỘI ĐỒNG XÉT XỬ SƠ THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN
2.2. Kiến nghị hoàn thiện về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
2.2.1. Kiến nghị về mặt pháp luật
Từ những hạn chế về mặt pháp luật đã được phân tích ở trên, đòi hỏi Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) cần phải có những sửa đổi, bổ sung thích hợp, cũng như cần phải quy định hợp lý hơn về thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm VAHC.
Thứ nhất, cần bổ sung quy định pháp luật về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện
Khoản 3 Điều 191 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) tuy có đề cập đến việc đánh giá tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện để quyết định về các vấn
đề khi nghị án, cụ thể HĐXX sơ thẩm khi quyết định về tính hợp pháp và tính có căn cứ thì không thể nói chung chung mà phải kết luận cụ thể về sự hợp pháp hay không hợp pháp của từng vấn đề sau: một là, hình thức, nội dung của QĐHC hoặc việc thực hiện HVHC bị khởi kiện; hai là, thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành QĐHC hoặc việc thực hiện HVHC; ba là, thời hiệu, thời hạn ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC; bốn là, mối liên hệ giữa QĐHC, HVHC với quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và những người có liên quan. Nhưng dù vậy Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) vẫn chưa hề khẳng định đây các tiêu chí chính thức để đánh giá tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện. Minh chứng cho bất cập trên được tác giả Dũng Thị Mỹ Thẩm đề cập qua việc HĐXX sơ thẩm trong thực tiễn giải quyết VAHC chỉ có thể vận dụng việc xem xét các “tiêu chuẩn về thẩm quyền ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC; tiêu chuẩn về tính có căn cứ của hình thức và nội dung của QĐHC hoặc việc thực hiện HVHC; tiêu chuẩn về trình tự và thủ tục ban hành QĐHC hoặc việc thực hiện HVHC; tiêu chuẩn về thời hiệu, thời gian ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC; tiêu chuẩn về quan hệ giữa QĐHC, HVHC với quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và những người có liên quan”147 để đánh giá tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện. Do vậy, chỉ khi nào Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định trực tiếp, rõ ràng và cụ thể cơ sở pháp lý về các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện tại khoản 1 Điều 193 thì mới đảm bảo được tính đồng bộ và thống nhất trong việc giải quyết VAHC.
Tham khảo thực tiễn xét xử các VAHC ở Cộng hoà Pháp và Vương Quốc Bỉ, tác giả Nguyễn Hoàng Anh đúc kết được những căn cứ mà Toà án thường dựa vào để xem xét đối tượng khởi kiện, đó là “đúng thẩm quyền, tuân thủ những yêu cầu đặt ra về hình thức và thủ tục, trình tự ban hành hoặc thực hiện; các lý do hay còn gọi là căn cứ mà dựa vào đó ban hành hoặc thực hiện các đối tượng khởi kiện”148. Bên cạnh đó, qua quá trình nghiên cứu mô hình và thực tiễn xét xử các VAHC của một số nước trên thế giới, tác giả Nguyễn Hồng Quang đã chỉ ra rằng “luật của các nước này đều cho phép toà án phán quyết tính hợp pháp của các quyết định, hành vi bị kiện. Tuy nhiên, họ quy định rõ việc xem xét tính hợp pháp về hình thức và nội dung của đối tượng khởi kiện, chẳng hạn
147 Dũng Thị Mỹ Thẩm (2016), Phiên Tòa sơ thẩm VAHC, khóa luận tốt nghiệp, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr.70.
148 Nguyễn Hoàng Anh (2005), “Những căn cứ đánh giá tính hợp pháp của QĐHC trong xét xử hành chính ở Cộng hoà Pháp và Vương quốc Bỉ”, Tạp chí TAND, số 3, tr.43-46.
luật của Pháp quy định hai căn cứ để xem xét về hình thức là: 1) không đúng thẩm quyền; 2) vi phạm các quy định về thủ tục; và hai căn cứ để xem xét về nội dung là: 1) vi phạm nội dung luật; 2) sự lạm dụng quyền lực. Bên cạnh đó, xuất phát từ học thuyết về giới hạn quyền tự định đoạt, hành chính có những quyền tự quyết định trong phạm vi của mình. Như vậy trong một số trường hợp, Toà án có thể xem xét các quyết định hay hành vi này có vượt ngưỡng của quyền tự định đoạt hay không”149.
Mặt khác, để có thể rút ra được các căn cứ để quyết định tính hợp hợp pháp của đối tượng khởi kiện, tác giả tiến hành tham khảo Điều 255 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định về căn cứ, điều kiện để kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm. Theo quy định tại Điều 255 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) thì bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm khi có một trong những căn cứ sau đây: a) Kết luận trong bản án, quyết định không phù hợp với những tình tiết khách quan của vụ án gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự; b) Có vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng làm cho đương sự không thực hiện được quyền, nghĩa vụ tố tụng của mình, dẫn đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ không được bảo vệ theo đúng quy định của pháp luật; c) Có sai lầm trong việc áp dụng pháp luật dẫn đến việc ra bản án, quyết định không đúng gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự, lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của người thứ ba. Dựa vào những căn cứ và điều kiện trên, trở lại vấn đề khi xem xét tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện, tác giả đề xuất
“tính hợp pháp” của đối tượng khởi kiện nên được hiểu theo ba căn cứ về chứng cứ, thủ tục ban hành hoặc thực hiện và áp dụng pháp luật là đầy đủ và rõ ràng nhất, cụ thể:
HĐXX phải kiểm tra tính có căn cứ khách quan (hay tính xác thực) về mặt chứng cứ của đối tượng khởi kiện.
Tính có căn cứ khách quan (hay tính xác thực) của đối tượng khởi kiện đòi hỏi các QĐHC, HVHC được ban hành hoặc thực hiện phải phù hợp với những tình tiết đã được chứng minh, những chứng cứ được xem xét, đánh giá đầy đủ tại phiên toà. Ví dụ, khi xét xử khiếu kiện đối với QĐHC của Chi cục thuế huyện A, tỉnh M về việc ấn định mức thuế cao hơn mức thuế cũ thì HĐXX sơ thẩm phải xem xét việc ấn định mức thuế
149 Phạm Hồng Quang (2010), “Kinh nghiệm từ mô hình và thực tiễn xét xử các VAHC của một số nước trên thế giới”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 21 (182), tr.57.
mới có đúng quy định pháp luật không (tính pháp lý) và có phù hợp với mức doanh thu được ấn định chung cho loại hình kinh doanh và loại hàng hoá kinh doanh tại địa bàn đó hay không (tính có căn cứ khách quan).150
HĐXX phải kiểm tra tính có căn cứ pháp lý về áp dụng luật nội dung và việc tuân thủ thủ tục áp dụng của đối tượng khởi kiện.
HĐXX phải kiểm tra các căn cứ pháp lý mà dựa vào đó người bị kiện ban hành hoặc thực hiện các QĐHC, HVHC. Ví dụ: Điều khoản cụ thể của VBQPPL về xử phạt vi phạm hành chính; về buộc thôi việc,... Để từ đó HĐXX sơ thẩm nhận định được các quy định của pháp luật nội dung mà người bị kiện áp dụng về hiệu lực, về đối tượng áp dụng, thẩm quyền, hình thức văn bản là có hoặc không có căn cứ pháp lý. Cụ thể:
Một là, đối tượng khởi kiện phải được ban hành hoặc thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật, được thể hiện trên hai phương diện: thẩm quyền về nội dung và thẩm quyền về hình thức. Thẩm quyền về nội dung là việc xác định đối tượng khởi kiện phải được ban hành hoặc thực hiện bởi người có thẩm quyền tiến hành những công việc liên quan đến chức năng nhiệm vụ của mình, không được vượt quyền, lạm quyền; thẩm quyền về hình thức là đối tượng khởi kiện đó phải được ban hành đúng hình thức (tên gọi, thể thức trình bày) hoặc thực hiện đúng cách thức đã được pháp luật quy định.
Hai là, nội dung đối tượng khởi kiện phù hợp với các quy định trong các VBQPPL làm cơ sở để ban hành hoặc thực hiện ra nó, có nghĩa là đối tượng khởi kiện được ban hành hoặc thực hiện trên cơ sở thực hiện đúng pháp luật. Nội dung đối tượng khởi kiện được ban hành trên cơ sở áp dụng các quy định pháp luật đang có hiệu lực thi hành vào thời điểm ban hành hoặc thực hiện đối tượng khởi kiện và không trái với các quy định có giá trị pháp lý cao hơn.
Ba là, các đối tượng khởi kiện được hình thành theo trình tự thủ tục, dưới hình thức được pháp luật quy định. Trình tự, thủ tục, hình thức ban hành được quy định cụ thể trong các VBQPPL chuyên ngành có liên quan.151
150 Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2023), Giáo trình Luật TTHC Việt Nam, Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên), Nxb. Hồng Đức – Hội luật gia Việt Nam, tái bản lần 2, tr. 568.
151 Nguyễn Thị Hà (2016), “Bàn về QĐHC đối tượng xét xử của VAHC”, Tạp chí Kiểm sát, số 08, tr.49-50.
Như vậy, tác giả đưa ra đề xuất bổ sung quy định tại khoản 1 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) như sau:
“Điều 193. Thẩm quyền của Hội đồng xét xử
1. Hội đồng xét xử xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước, danh sách cử tri bị khởi kiện, quyết định giải quyết khiếu nại và văn bản quy phạm pháp luật có liên quan. Cụ thể là xem xét về những vấn đề sau đây:
a) Tính có căn cứ khách quan (hay tính xác thực) về mặt chứng cứ của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khởi kiện;
b) Tính có căn cứ pháp lý về áp dụng luật nội dung của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khởi kiện;
c) Tính có căn cứ pháp lý về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính;
d) Thời hiệu, thời hạn ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính;
Thứ hai, cần sửa đổi quy định về thẩm quyền bác yêu cầu khởi kiện
Để thực hiện thẩm quyền bác yêu cầu khởi kiện đòi hỏi HĐXX sơ thẩm phải dựa trên cơ sở đánh giá đủ hai tiêu chí về tính không có căn cứ pháp luật trong yêu cầu của người khởi kiện và tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện. Điều này cũng được pháp luật tố tụng dân sự thừa nhận thông qua khoản 1 Điều 308 BLTTDS năm 2015 khi quy định về thẩm quyền của HĐXX phúc thẩm vụ án dân sự. Cụ thể, HĐXX phúc thẩm có quyền “Giữ nguyên bản án sơ thẩm”, điều này đồng nghĩa với việc kháng cáo, kháng nghị không được HĐXX phúc thẩm chấp nhận hoặc tuy kháng cáo, kháng nghị được thực hiện đúng pháp luật nhưng nội dung kháng cáo, kháng nghị là không có căn cứ và phán quyết của HĐXX sơ thẩm là chính xác. Theo đó, quay trở lại trường hợp này nếu yêu cầu của người khởi kiện không có căn cứ pháp luật và đối tượng khởi kiện đảm bảo được tính hợp pháp thì việc vận dụng quy định về bác yêu cầu khởi kiện của HĐXX sơ thẩm là rất dễ dàng. Tuy nhiên, nếu rơi vào trường hợp yêu cầu của người khởi kiện không có căn cứ pháp luật và đối tượng khởi kiện cũng không đảm bảo được tính hợp
pháp thì buộc lòng HĐXX vẫn phải ra phán quyết bác yêu cầu khởi kiện như trường hợp trên nhưng có thể thực hiện quyền kiến nghị chủ thể ban hành hoặc thực hiện QĐHC, HVHC kịp thời “sửa sai”. Như vậy, tác giả đưa ra đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định tại điểm a khoản 2 Điều 193 Luật TTHC 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) như sau:
“Điều 193. Thẩm quyền của Hội đồng xét xử 2. Hội đồng xét xử có quyền quyết định:
a) Bác yêu cầu khởi kiện, nếu yêu cầu đó không có căn cứ và các đối tượng khởi kiện tại khoản 1 Điều này được ban hành hoặc thực hiện đúng pháp luật. Nếu trong trường hợp yêu cầu của người khởi kiện không có căn cứ nhưng các đối tượng khởi kiện trên được ban hành hoặc thực hiện trái pháp luật thì Hội đồng xét xử vẫn tiến hành bác yêu cầu khởi kiện, đồng thời kiến nghị đến chủ thể có thẩm quyền thực hiện việc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc chấm dứt thực hiện các đối tượng trên”.
Thứ ba, bổ sung quy định về thẩm quyền chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện
Đối với thẩm quyền chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện thì cần thiết phải quy định cụ thể như sau: nếu VBQPPL, văn bản hành chính, HVHC có liên quan trái pháp luật thì HĐXX tuyên hủy QĐHC cá biệt bị kiện, song song đó HĐXX ra phán quyết với VBQPPL, văn bản hành chính, HVHC nêu trên và yêu cầu cơ quan đã ban hành văn bản quy phạm, văn bản hành chính đó hoặc cơ quan cấp trên sửa đổi hoặc bãi bỏ các văn bản này trong thời hạn xác định . Những nội dung này cần phải được thể hiện trong bản án hành chính và có tính bắt buộc phải thi hành. Đồng thời để đảm bảo trách nhiệm và cơ sở pháp lý đảm bảo trách nhiệm của HĐXX trong việc phát hiện và ra phán quyết về tính hợp pháp của các QĐHC, HVHC có liên quan, cần quy định cho đương sự đồng thời với việc khởi kiện QĐHC, HVHC có quyền yêu cầu Tòa án xem xét về tính hợp pháp của VBQPPL và văn bản hành chính, HVHC có liên quan.152 Như vậy, tác giả đưa ra đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định tại điểm b,c khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) như sau:
“Điều 193. Thẩm quyền của Hội đồng xét xử
152 Nguyễn Thị Hà (2017), “Nâng cao hiệu quả xét xử sơ thẩm VAHC”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 18 (346), tr.28.
2. Hội đồng xét xử có quyền quyết định:
b) Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật, quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có) và văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính có liên quan, yêu cầu cơ quan đã ban hành văn bản quy phạm, văn bản hành chính đó hoặc cơ quan cấp trên sửa đổi hoặc bãi bỏ, hủy bỏ các văn bản này trong thời hạn cụ thể; buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật; đồng thời kiến nghị cách thức xử lý đối với quyết định hành chính trái pháp luật đã bị hủy;
c) Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên bố hành vi hành chính, hành vi hành chính có liên quan là trái pháp luật, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có); buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước chấm dứt hành vi hành chính, hành vi hành chính có liên quan trái pháp luật;”
Thứ tư, mở rộng phạm vi bồi thường thiệt hại trong quá trình giải quyết VAHC Đầu tiên, về sự thiếu sót của Luật TNBTCNN năm 2017 so với Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) khi không quy định hành vi của Trưởng Đoàn kiểm toán, Tổ trưởng Tổ kiểm toán, thành viên Đoàn kiểm toán, đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước trái pháp luật gây ra là một trong những trường hợp phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Sở dĩ xảy ra hiện tượng
“luật đá luật” trên là xuất phát từ việc Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã bổ sung thêm quy định mới cho phép đơn vị được kiểm toán được quyền khởi kiện QĐGQKN trong HĐKTNN theo quy định của Luật TTHC 2015 như tác giả đã phân tích trong chương I. Do đó, Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) buộc phải tiến hành bổ sung thêm đối tượng khởi kiện là QĐGQKN trong HĐKTNN để đảm bảo tính đồng bộ và thống nhất với Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019). Trong khi đó, Luật TNBTCNN được ban hành năm 2017 chưa có sự bổ sung kịp thời để bắt kịp sự thay đổi của hai văn bản luật trên. Chính vì lẽ đó, trong thời gian tới Luật TNBTCNN năm 2017 cần bổ sung hành vi của Trưởng Đoàn kiểm toán, Tổ trưởng Tổ kiểm toán, thành viên Đoàn kiểm toán, đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước trái pháp luật vào Điều 17