CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ THẨM QUYỀN CỦA HỘI ĐỒNG XÉT XỬ SƠ THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH
1.2. Thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành
1.2.2. Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện
Thẩm quyền của HĐXX trong việc chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện của đương sự đối với các đối tượng bị khởi kiện khác nhau được quy định liên tục từ điểm b đến điểm e khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019). Qua quá trình xem xét các chứng cứ, tài liệu của vụ án, diễn tiến phiên toà và kết quả của quá trình hỏi, tranh luận tại phiên toà sơ thẩm, HĐXX tiến hành nhận định tính hợp pháp của đối tượng bị khởi kiện và tính có căn cứ trong yêu cầu khởi kiện.
Trái với thẩm quyền “bác yêu cầu khởi kiện, nếu yêu cầu đó không có căn cứ pháp luật”, thẩm quyền “chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện” chỉ được thực
76 Nguyễn Văn Quang (2000), “Quyền hạn của TAND trong xét xử sơ thẩm các VAHC”, Tạp chí Luật học, số 06, tr. 37.
hiện khi HĐXX có đủ cơ sở để xác định QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, QĐGQKN về QĐXLVVCT, QĐGQKN trong HĐKTNN, danh sách cử tri bị khiếu kiện có vi phạm pháp luật và xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Trên cơ sở kết luận về tính bất hợp pháp của đối tượng khởi kiện nêu trên thì HĐXX quyết định chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu của người khởi hiện. Theo đó, nếu đối tượng khởi kiện có phần đúng phần sai thì HĐXX ra quyết định chấp nhận một phần yêu cầu khởi kiện, tuyên huỷ phần đối tượng khởi kiện trái pháp luật. Bên cạnh đó, nếu đối tượng khởi kiện sai hoàn toàn thì HĐXX chấp nhận toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên huỷ toàn bộ đối tượng khởi kiện trái pháp luật. Cụ thể từng trường hợp như sau:
Một là, đối với QĐHC
HĐXX “chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ QĐHC trái pháp luật và QĐGQKN có liên quan (nếu có); buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật; đồng thời kiến nghị cách thức xử lý đối với QĐHC trái pháp luật đã bị hủy”77.
Thẩm quyền chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ QĐHC trái pháp luật chỉ được thực hiện khi HĐXX nhận định rằng QĐHC là trái pháp luật và yêu cầu khởi kiện là có căn cứ. Vấn đề đặt ra ở đây là làm thế nào để xác định một QĐHC là trái pháp luật? Theo đó, tính hợp pháp của QĐHC được thể hiện trên 2 mặt cơ bản sau đây:
“Về hình thức: một QĐHC bị coi là không hợp pháp khi thuộc các trường hợp sau: có vi phạm về trình tự, thủ tục ban hành; có vi phạm về thẩm quyền ban hành; có vi phạm về hình thức ban hành văn bản (bao gồm cả thể thức văn bản).
Về nội dung: một QĐHC bị coi là không hợp pháp nếu: áp dụng sai VBQPPL hoặc sai quy định của văn bản đang áp dụng đối với trường hợp mà quyết định giải quyết (tức trường hợp được giải quyết không liên quan gì đến quy định hoặc văn bản được áp dụng); áp dụng pháp luật nhưng vi phạm các nguyên tắc áp dụng quy phạm pháp luật được quy định trong Luật ban hành VBQPPL; nội dung quyết định không phù
77 Điểm b khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019).
hợp với các tài liệu chứng cứ đã thu thập được (tức quyết định ban hành không có căn cứ).78
Tính có căn cứ trong yêu cầu của người khởi kiện sẽ quyết định việc HĐXX chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện và tương ứng với mức độ chấp nhận yêu cầu khởi kiện thì HĐXX sẽ tuyên huỷ một phần hoặc toàn bộ QĐHC trái pháp luật. Cụ thể, trong trường hợp HĐXX xác định yêu cầu khởi kiện có nhiều phần nhưng có phần có căn cứ và có phần lại không có căn cứ thì HĐXX sẽ chỉ chấp nhận phần yêu cầu có căn cứ, từ đó ra phán quyết tuyên huỷ một phần QĐHC trái luật. Hay nói cách khác, hủy một phần QĐHC là trường hợp khi trong QĐHC đó có nội dung chứa đựng nhiều phần riêng biệt, độc lập với nhau mà có phần trái pháp luật còn các phần riêng biệt khác không trái pháp luật79. Ngược lại, nếu HĐXX xác định toàn bộ nội dung yêu cầu khởi kiện là có căn cứ thì sẽ tiến hành giải quyết toàn bộ yêu cầu, tức là chấp nhận toàn bộ yêu cầu khởi kiện, từ đó ra phán quyết tuyên huỷ toàn bộ QĐHC trái luật. Việc hủy toàn bộ QĐHC là khi QĐHC đó có phần không hợp pháp về toàn bộ nội dung hoặc có phần nội dung được xác định là đã hợp pháp nhưng phần này lại không riêng biệt, độc lập với các phần không hợp pháp80.
Một điểm mới đáng chú ý của Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) so với Luật TTHC năm 2010 là bên cạnh quyền ra phán quyết huỷ một phần hoặc toàn bộ QĐHC, HVHC trái pháp luật thì HĐXX còn có quyền tuyên huỷ một phần hoặc toàn bộ QĐGQKN có liên quan (nếu có) mà không phụ thuộc vào việc đương sự có đề nghị hay không. Quy định này không những đã tháo gỡ được bất cập trước đây trong trường hợp người khởi kiện chỉ khởi kiện yêu cầu tòa án hủy QĐHC mà không yêu cầu tòa án hủy QĐGQKN có liên quan mà còn khắc phục tình trạng mặc dù HĐXX sơ thẩm đã tuyên hủy QĐHC trái pháp luật nhưng các chủ thể có thẩm quyền vẫn thực hiện theo QĐGQKN có liên quan hoặc lúng túng vì cho rằng QĐGQKN có liên quan này vẫn còn hiệu lực. Người khởi kiện lại phải kiện một VAHC khác để hủy QĐGQKN này rất mất
78 Đoàn Tấn Minh, Nguyễn Ngọc Điệp (2011), Bình luận khoa học Luật TTHC & các văn bản áp dụng giải quyết các khiếu nại hành chính tại tòa, Nxb. Lao động, tr.129.
79 Trường đào tạo các chức danh tư pháp (2001), Giáo trình kỹ năng giải quyết các VAHC tập I phần chuyên đề, Nguyễn Thanh Bình (chủ biên) (2001), Nxb. Công an nhân dân, tr.105.
80 Trường đào tạo các chức danh tư pháp (2001), Giáo trình kỹ năng giải quyết các VAHC tập I phần chuyên đề, Nguyễn Thanh Bình (chủ biên) (2001), Nxb. Công an nhân dân, tr.105.
thời gian81. Bởi lẽ, một khi QĐHC đã được xác định là trái với quy định pháp luật thì hệ quả của nó là một phần hoặc toàn bộ QĐGQKN có liên quan cũng trái pháp luật. Do đó, việc quy định thêm cho HĐXX quyền tuyên huỷ QĐGQKN có liên quan song song với việc tuyên huỷ QĐHC trái pháp luật là hoàn toàn hợp lý.
Bên cạnh quyền tuyên huỷ QĐHC trái pháp luật và QĐGQKN có liên quan (nếu có) thì HĐXX còn có quyền buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước phải thực hiện trách nhiệm công vụ theo quy định pháp luật. Theo tác giả Đồng Thị Kim Thoa thì “trách nhiệm công vụ mà người bị kiện phải thực hiện ở đây không chỉ là trách nhiệm bồi thường thiệt hại mà phải được hiểu theo nghĩa rộng hơn đó là những hoạt động mang tính nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước, vì quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân và tổ chức cũng như lợi ích của toàn xã hội”82.
Như vậy, HĐXX chỉ được quyền xem xét tính hợp pháp của QĐHC bị kiện, nếu QĐHC đó là trái pháp luật (một phần hoặc toàn bộ) thì ra phán quyết tuyên huỷ một phần hoặc toàn bộ QĐHC trái luật và QĐGQKN có liên quan (nếu có), đồng thời buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Tuy không được phép sửa đổi QĐHC trái pháp luật, nhưng Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã trao cho HĐXX quyền kiến nghị cách thức xử lý đối với QĐHC trái pháp luật đã bị hủy. Đây là điểm mới đáng chú ý so với Luật TTHC năm 2010. HĐXX trong phạm vi kiểm tra, xem xét của mình đã nhận định những điểm chưa phù hợp với quy định pháp luật của QĐHC, từ đó đi đến kết luận tuyên huỷ một phần hoặc toàn bộ QĐHC trái pháp luật. Vì lý do này, chính HĐXX là người hiểu rõ cách thức xử lý QĐHC đó như thế nào cho đúng quy định pháp luật nên những kiến nghị của họ sẽ giúp các cơ quan quản lý hành chính nhà nước nhanh chóng khắc phục những thiếu sót, sự “phối hợp” này sẽ góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan này. Do đó, việc quy định thêm cho HĐXX quyền kiến nghị cách thức xử lý QĐHC trái pháp luật đã bị huỷ là điểm mới vô cùng hữu hiệu.
81 Dũng Thị Mỹ Thẩm (2016), Phiên Tòa sơ thẩm VAHC, khóa luận tốt nghiệp, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr.39.
82 Đồng Thị Kim Thoa (2005), “Về quyền hạn của Toà án trong việc ra phán quyết khi giải quyết VAHC theo thủ tục sơ thẩm”, Tạp chí TAND, số 04, tr.42.
Hai là, đối với HVHC
HĐXX “chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên bố HVHC là trái pháp luật, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ QĐGQKN có liên quan (nếu có);
buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước chấm dứt HVHC trái pháp luật”83.
Tương tự như đối với QĐHC, HĐXX tiếp tục dựa vào tính có căn cứ trong yêu cầu của người khởi kiện để quyết định việc chấp nhận một phần hay toàn bộ yêu cầu khởi kiện trên cơ sở đánh giá tính hợp pháp của HVHC bị khởi kiện. Tuy nhiên, do đặc thù đối tượng khởi kiện là HVHC có thể được thể hiện dưới dạng hành động hay không hành động nên HĐXX chỉ có thể “tuyên bố” HVHC là trái pháp luật chứ không thể
“tuyên huỷ” như đối với QĐHC trái pháp luật. Để xác định một HVHC là trái pháp luật, HĐXX cần phải xem xét các yêu cầu về tính hợp pháp của HVHC để kết luận, cụ thể là đánh giá qua các tiêu chí sau:
“Đối với HVHC của cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan, tổ chức khác được coi là không hợp pháp khi: không thực hiện đúng thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, lãnh thổ (địa hạt) của cơ quan đó; không thực hiện hoặc thực hiện không đúng với quy định của pháp luật khi giải quyết các quan hệ hành chính bị khiếu nại.
Đối với HVHC của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan, tổ chức khác được coi là không hợp pháp khi: không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nhiệm vụ, công vụ được giao. Nói chung thì HVHC được thể hiện dưới 2 dạng là hành động hoặc không hành động và bị coi là không hợp pháp nếu: hành động tức thực hiện không đúng với nhiệm vụ, công vụ được giao; không hành động tức không thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao”. 84
Theo đó, trong quá trình xét xử nếu xét thấy HVHC bị khiếu kiện có một phần hoặc toàn bộ HVHC đó đều không hợp pháp thì HĐXX chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, đồng thời tuyên bố “toàn bộ” HVHC là trái pháp luật, kèm theo tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ QĐGQKN có liên quan (nếu có) và buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước chấm dứt HVHC trái pháp luật.
83 Điểm c khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019).
84 Đoàn Tấn Minh, Nguyễn Ngọc Điệp (2011), Bình luận khoa học Luật TTHC & các văn bản áp dụng giải quyết các khiếu nại hành chính tại tòa, Nxb Lao động, tr.129.
Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã thay cụm từ “tuyên bố một số hoặc toàn bộ các HVHC là trái pháp luật”85 của Luật TTHC năm 2010 bằng “tuyên bố HVHC là trái pháp luật”. Song song đó, Luật TTHC năm 2015 và Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) cũng bổ sung cho HĐXX sơ thẩm quyền tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ QĐGQKN có liên quan (nếu có). Việc tuyên huỷ này là hoàn toàn cần thiết vì nếu đã tuyên bố HVHC là trái pháp luật thì QĐGQKN có liên quan đến HVHC đó cũng đương nhiên trái luật. Mặt khác, HĐXX còn có quyền buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước phải chấm dứt HVHC trái pháp luật hay nói cách khác là buộc người bị kiện không được tiếp tục thực hiện các hành vi xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện, qua đó bảo vệ tối đa quyền lợi của người khởi kiện.
Ba là, đối với QĐKLBTV
HĐXX “chấp nhận yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy QĐKLBTV trái pháp luật; buộc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”86.
Thẩm quyền này của HĐXX sơ thẩm được áp dụng trong trường hợp khi xem xét yêu cầu của người khởi kiện, nếu có đủ cơ sở để cho rằng QĐKLBTV bị khiếu kiện là trái pháp luật, HĐXX sơ thẩm sẽ tiến hành chấp nhận yêu cầu khởi kiện và ra phán quyết hủy QĐKLBTV trái pháp luật. Hay nói cách khác, để thực hiện thẩm quyền này buộc HĐXX sơ thẩm phải xác định được tính bất hợp pháp của QĐKLBTV bị khiếu kiện. Cụ thể, QĐKLBTV đối với công chức được coi là trái pháp luật nếu quyết định đó được ban hành không đúng theo quy định của pháp luật. Điều này được thể hiện ở việc có sự sai sót về trường hợp áp dụng, về thời hạn, thời hiệu, về thẩm quyền cũng như thủ tục áp dụng. Theo đó, QĐKLBTV trái pháp luật được thể hiện qua việc áp dụng không đúng hình thức xử lý kỷ luật, tức là vận dụng sai các quy định của pháp luật khi xử lý kỷ luật cán bộ công chức. Điển hình như việc công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý có hành vi sử dụng giấy tờ không hợp pháp để được bầu, phê chuẩn, bổ nhiệm vào chức vụ sẽ bị áp dụng hình thức kỷ luật là cách chức87, tuy nhiên chủ thể có thẩm quyền lại áp dụng hình thức xử lý kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức có hành vi vi phạm đó
85 Điểm c khoản 2 Điều 163 Luật TTHC năm 2010.
86 Điểm d khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019).
87 Khoản 4 Điều 12 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP.
thì được xem là trái pháp luật. Mặt khác, việc không tuân thủ các quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) cũng như các văn bản hướng dẫn thi hành có liên quan về thời hạn, thời hiệu xử lý kỷ luật công chức cũng dẫn đến hệ quả là QĐKLBTV được ban hành trái pháp luật.
HĐXX sơ thẩm khi xem xét yêu cầu của người khởi kiện sẽ tiến hành nhận định về tính hợp pháp của QĐKLBTV theo các tiêu chí vừa phân tích nêu trên. Nếu có đủ căn cứ để xác định QĐKLBTV bị khiếu kiện là trái pháp luật thì HĐXX sơ thẩm ngoài việc chấp nhận yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy QĐKLBTV trái pháp luật thì còn có thẩm quyền buộc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Thẩm quyền này cho phép HĐXX sơ thẩm có thể buộc người đứng đầu cơ quan, tổ chức phải nhận công chức bị buộc thôi việc trái pháp luật quay trở lại làm việc, bồi thường thiệt hại cho họ do tài sản bị xâm phạm88, do thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút89, do người bị thiệt hại chết90, do sức khỏe bị xâm phạm91, thiệt hại về tinh thần92 và các chi phí khác được bồi thường93. Bên cạnh đó, công chức bị buộc thôi việc trái pháp luật còn được khôi phục chức vụ (nếu có), việc làm và các chế độ, chính sách theo quy định của pháp luật có liên quan94 và quan trọng hơn cả họ sẽ được phục hồi danh dự95. Theo đó, việc phục hồi danh dự đối với công chức bị buộc thôi việc trái pháp luật sẽ do cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại chủ động thực hiện bằng hình thức đăng báo xin lỗi và cải chính công khai96.
Mặt khác, khi đối chiếu với thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm đối với khiếu kiện QĐHC, HVHC có thể dễ dàng nhận thấy sự khác biệt. Cụ thể, Luật chỉ trao cho HĐXX sơ thẩm quyền chấp nhận yêu cầu khởi kiện, tuyên huỷ QĐKLBTV trái pháp luật, buộc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật mà không có quyền ‘tuyên huỷ một phần hoặc toàn bộ QĐGQKN có liên quan (nếu có)”. Câu hỏi đặt ra là tại sao QĐGQKN có liên quan đến QĐHC, HVHC trái pháp luật (nếu có) đều bị HĐXX sơ thẩm tuyên huỷ đồng thời với QĐHC, HVHC trái pháp luật
88 Điều 23 Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước năm 2017.
89 Điều 24 Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước năm 2017.
90 Điều 25 Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước năm 2017.
91 Điều 26 Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước năm 2017.
92 Điều 27 Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước năm 2017.
93 Điều 28 Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước năm 2017.
94 Điểm a khoản 1 Điều 29 Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước năm 2017.
95 Điều 31 Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước năm 2017.
96 Khoản 2 Điều 56 Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước năm 2017.