CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG VỀ THẨM QUYỀN CỦA HỘI ĐỒNG XÉT XỬ SƠ THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN
2.1. Thực trạng về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính 51 1. Thực trạng thực hiện thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
2.1.2. Hạn chế của quy định pháp luật về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
Thứ nhất, bất cập về vấn đề xem xét, đánh giá tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện
Thực tế tại một số địa phương, Tòa án thụ lý và giải quyết án hành chính không nhiều nên có rất ít kinh nghiệm trong việc xét xử loại án này. Điều này khiến cho Toà án thường lúng túng trong việc áp dụng quy định pháp luật về thẩm quyền của HĐXX, từ đó dẫn đến một số sai sót mà phổ biến là việc HĐXX không xem xét, đánh giá đầy đủ và cẩn thận tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện trước khi tuyên án dẫn đến trường hợp án bị huỷ. Bất cập này được thể hiện tại bản án sơ thẩm giải quyết vụ án Đoàn Văn Vươn khi TAND huyện Tiên Lãng tuyên “Bác yêu cầu khởi kiện của ông Đoàn Văn Vươn; Giữ nguyên quyết định số 46/QĐ-UBND ngày 07/4/2009 của UBND huyện Tiên lãng về việc thu hồi diện tích đất giao nuôi trồng thủy sản đã hết thời hạn”, cụ thể140:
Chiều 15/2, Tòa Hành chính, TANDTC đã mở phiên tòa xét xử theo thủ tục tái thẩm đối với Quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm số 02/2010/HCPT-QĐ ngày 22/4/2010 của TAND thành phố Hải Phòng và Bản án hành chính sơ thẩm số 01/2010/HCST ngày 27/1/2010 của TAND huyện Tiên Lãng theo Quyết định Kháng nghị tái thẩm của Chánh án TANDTC. Phiên tòa có sự tham dự của đại diện Viện Kiểm sát nhân dân tối cao. Theo Kháng nghị tái thẩm của Chánh án TANDTC, trong quá trình giải quyết vụ án, Tòa án cấp sơ thẩm chưa xem xét đầy đủ các quy định của pháp luật
140 Lam Chi, “Xét xử tái thẩm vụ ông Đoàn Văn Vươn kiện UBND Tiên Lãng”,
https://baochinhphu.vn/print/xet-xu-tai-tham-vu-ong-doan-van-vuon-kien-ubnd-tien-lang-102119622.htm, truy cập ngày 30/11/2022.
và tham khảo ý kiến của các cơ quan chuyên môn về lĩnh vực quản lý đất đai để kết luận về tính hợp pháp của QĐHC bị khiếu kiện; chưa xem xét đến việc bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất, kể cả trong trường hợp thu hồi đất đúng pháp luật là thiếu toàn diện trong việc nhận định vụ án. Ngoài ra, Tòa án cấp sơ thẩm còn quyết định giữ nguyên QĐHC bị khiếu kiện là chưa có đầy đủ căn cứ, không đúng thẩm quyền của Tòa án, không đúng với quy định của pháp luật.
Sở dĩ bất cập trên xảy ra chủ yếu xuất phát từ sự thiếu thống nhất, đồng bộ trong việc áp dụng các quy định pháp luật về quyền hạn của HĐXX sơ thẩm. Theo đó, khoản 1 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 tuy đã trao cho HĐXX quyền đánh giá tính hợp pháp của các QĐHC, HVHC bị khởi kiện nhưng cho đến hiện nay vẫn chưa có một văn bản pháp luật nào được ban hành quy định cụ thể và rõ ràng thế nào là tính hợp pháp và các tiêu chí để HĐXX dựa vào đó mà xem xét tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện và các văn bản khác có liên quan. Mặc dù khoản 3 Điều 191 Luật TTHC năm 2015 có đề cập đến việc HĐXX quyết định về tính hợp pháp và có căn cứ của các vấn đề cụ thể khi nghị án như: hình thức, nội dung của QĐHC hoặc việc thực hiện HVHC bị khởi kiện; thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành QĐHC hoặc việc thực hiện HVHC; thời hiệu, thời hạn ban hành QĐHC hoặc việc thực hiện HVHC; mối liên hệ giữa QĐHC, HVHC với quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và những người có liên quan. Tuy nhiên, không thể xem đó là các tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện vì Luật TTHC năm 2015 vẫn chưa chính thức thừa nhận. Chính sự thiếu sót của quy định pháp luật về các tiêu chí đánh giá này đã dẫn đến tình trạng các cấp Toà án thường có những quan điểm khác nhau khi xem xét về tính hợp pháp của cùng một loại QĐHC, HVHC.
Báo cáo tổng kết công tác năm 2012 và nhiệm vụ trọng tâm công tác năm 2013 của Ngành TAND đã chỉ ra trường hợp “Cùng một Tòa án thụ lý 02 vụ án giống nhau cả về đối tượng xét xử, thủ tục tố tụng và nội dung vụ án, nhưng khi xét xử thì có vụ án Tòa án bác yêu cầu khởi kiện, vụ án khác lại chấp nhận yêu cầu khởi kiện và hủy QĐHC”141. Minh chứng cho bất cập trên còn được thể hiện qua tỷ lệ bản án, QĐHC sơ thẩm bị huỷ, bị sửa còn cao.
Thứ hai, bất cập về thẩm quyền bác yêu cầu khởi kiện
141 TANDTC (2013), Báo cáo số 05/BC-TA ngày 18/01/2013 về Tổng kết công tác năm 2012 và nhiệm vụ trọng tâm công tác năm 2013 của Ngành TAND, Hà Nội, tr.7.
Có thể thấy việc HĐXX tuyên bác đơn khởi kiện trên với lý do “đối tượng khởi kiện của VAHC không còn” là điển hình của thực trạng “xử mà không xét”, “ không xét” ở đây chính là không xem xét, đánh giá về tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện mà lại tiến hành “xử” như vậy là đã vi phạm nghiêm trọng quy định tại điểm a khoản 2 Điều 193 Luật TTHC 2015. Vì theo quy định này, căn cứ duy nhất để HĐXX sơ thẩm có thẩm quyền bác yêu cầu khởi kiện là yêu cầu đó không có căn cứ pháp luật. Hay nói cách khác, quyết định bác yêu cầu khởi kiện này chỉ được thực hiện sau khi HĐXX đã tiến hành đánh giá và kết luận khiếu kiện được ban hành đúng theo trình tự, thủ tục do Luật định. Ngoài ra, không tồn tại bất cứ quy định nào trong Luật TTHC 2015 cho phép HĐXX được quyền “bác yêu cầu khởi kiện vì lý do đối tượng khởi kiện không còn”. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng kháng cáo, kháng nghị kéo dài trong công tác giải quyết các VAHC. Bất cập này được thể hiện qua trường hợp sau142:
Chẳng hạn vào tháng 4/2022, TAND TP. Bến Tre đã xét xử hành chính sơ thẩm đối với vụ khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính, giữa người khởi kiện là ông Nguyễn Phúc Tâm ngụ phường 7, TP. Bến Tre. Người bị kiện là Chủ tịch UBND phường 7, TP. Bến Tre. Ngày 22/9/2021, ông Tâm có đơn khởi kiện yêu cầu Tòa án hủy Quyết định xử phạt vi phạm hành chính số 672/QĐ-XPCPHC ngày 15/9/2021 và hủy Quyết định tạm giữ tài liệu, tang vật, phương tiện, giấy phép, chứng chỉ hành nghề theo thủ tục hành chính số 01/QĐ-UBND ngày 25/8/2021 của Chủ tịch UBND phường 7.
Trước đó, ngày 25/8/2021, Tổ kiểm tra công tác phòng chống dịch bệnh trên địa bàn phường 7 kiểm tra lưu động việc thực hiện Chỉ thị số 16/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ trên địa bàn phường 7 (thời điểm này toàn tỉnh đang thực hiện Chỉ thị số 16/CT- TTg về giãn cách xã hội). Quá trình kiểm tra, khoảng 9 giờ 50 cùng ngày, Tổ kiểm tra phát hiện ông Nguyễn Phúc Tâm từ trong Cửa hàng Bách hóa xanh (Phường 7) đi ra và yêu cầu ông Tâm xuất trình các loại giấy tờ theo quy định, ông Tâm không có giấy tờ nào chứng minh được phép ra đường, Tổ kiểm tra tiến hành lập biên bản VPHC theo quy định. Chủ tịch UBND phường 7 đã ban hành Quyết định số 672/QĐ-XPCPHC xử phạt ông Tâm 2 triệu đồng (theo Nghị định số 117/2020/NĐ-CP ngày 28/9/2020 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế) và ban hành Quyết
142 Hồng Hà, “Thực tiễn xét xử án hành chính: Bác đơn khởi kiện do ‘đối tượng khởi kiện không còn’ có đúng luật?”, https://lsvn.vn/thuc-tien-xet-xu-an-hanh-chinh-bac-don-khoi-kien-do-doi-tuong-khoi-kien-khong-con-co- dung-luat1652759231.html, truy cập ngày 28/05/2022.
định số 01 về việc tạm giữ phương tiện xe Honda Future của ông Tâm. Sau đó, UBND phường 7 xét thấy hành vi của ông Tâm chưa gây hậu quả nghiêm trọng và tình hình dịch bệnh trên địa bàn đã được kiểm soát hiệu quả và tính nguy hại cho xã hội không còn. Ngày 21/02/2022, Chủ tịch UBND phường 7 đã ban hành Quyết định số 15/QĐ- HB về việc hủy bỏ Quyết định số 672 và Quyết định số 16/QĐ-HB về việc hủy bỏ Quyết định số 01. Tại biên bản lấy lời khai ngày 03/3/2022 và tại phiên tòa xét xử, ông Ngô Minh Nhàn (là người đại diện theo ủy quyền của ông Nguyễn Phúc Tâm) vẫn giữ nguyên yêu cầu khởi kiện (yêu cầu Tòa án hủy Quyết định số 672 và Quyết định số 01 của UBND phường 7). Ngoài ra, ông Tâm không còn yêu cầu nào khác. Hội đồng xét xử TAND TP. Bến Tre cho rằng, Chủ tịch UBND Phường 7 đã ban hành 2 quyết định:
Quyết định số 15 hủy bỏ Quyết định số 672 và Quyết định số 16 hủy bỏ Quyết định số 01. Tòa xét thấy yêu cầu khởi kiện của ông Nguyễn Phúc Tâm không còn phù hợp nên đã bác yêu cầu khởi kiện do đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính không còn.
Một ví dụ khác tương tự trường hợp trên như sau143: cũng trong tháng 4/2022, TAND tỉnh Khánh Hòa đã xét xử vụ án hành chính về quyền được cung cấp thông tin, giữa người khởi kiện là ông Nguyễn Văn Bình (ngụ TP. Nha Trang) và người bị kiện là Chủ tịch UBND tỉnh Khánh Hòa. Vụ án này đã được Tạp chí Luật sư Việt Nam phản ánh. Tại phiên tòa sơ thẩm, ông Bình giữ nguyên yêu cầu khởi kiện, đề nghị Tòa tuyên hủy Văn bản số 5898/UBND-NC ngày 16/6/2020 của Chủ tịch UBND tỉnh Khánh Hòa về việc trả lời, từ chối cung cấp thông tin theo phiếu yêu cầu cung cấp thông tin ngày13/4/2020; Hủy Thông báo số 36/TB-VP-UBND ngày 14/01/2022 của Chánh Văn phòng UBND tỉnh Khánh Hòa về việc từ chối cung cấp thông tin theo phiếu yêu cầu ngày 13/4/2020; Buộc UBND tỉnh Khánh Hòa cung cấp thông tin theo phiếu yêu cầu ngày 13/4/2020. Hội đồng xét xử sơ thẩm cho rằng, Văn bản số 5898/UBND đã được Chủ tịch UBND tỉnh thu hồi trong quá trình giải quyết vụ kiện nên "đối tượng kiện không còn”. Quá trình giải quyết vụ án, ông Bình bổ sung yêu cầu khởi kiện là hủy Thông báo số 36 của Văn phòng UBND tỉnh Khánh Hòa. Tuy nhiên, yêu cầu này được nộp sau khi tòa có quyết định đưa vụ án ra xét xử nên không xem xét thụ lý. Do đó, ông Bình được quyền khởi kiện bằng vụ án hành chính khác theo Luật Tiếp cận thông tin.
143 Hồng Hà, “Thực tiễn xét xử án hành chính: Bác đơn khởi kiện do ‘đối tượng khởi kiện không còn’ có đúng luật?”, https://lsvn.vn/thuc-tien-xet-xu-an-hanh-chinh-bac-don-khoi-kien-do-doi-tuong-khoi-kien-khong-con-co- dung-luat1652759231.html, truy cập ngày 28/05/2022.
Bản án hành chính sơ thẩm của TAND tỉnh Khánh Hòa đã tuyên xử: Bác yêu cầu khởi kiện của ông Bình về việc yêu cầu Hủy Văn bản số 5898/UBND ngày 16/6/2020 của Chủ tịch UBND tỉnh Khánh Hòa và buộc UBND tỉnh Khánh Hòa cung cấp Giấy chứng nhận đầu tư sân Golf 18 lỗ của Công ty Hoàn Cầu theo phiếu yêu cầu ngày 13/4/2020;
Tách yêu cầu khởi kiện bổ sung đề nghị Tòa án tuyên hủy Thông báo số 36/TB- VPUBND ngày 14/01/2022 của Chánh Văn phòng UBND tỉnh Khánh Hòa thành vụ án hành chính khác khi có yêu cầu. Không đồng ý, ông Bình đã kháng cáo toàn bộ bản án sơ thẩm, đồng thời Viện trưởng VKSND tỉnh Khánh Hòa đã quyết định kháng nghị theo phúc thẩm một phần bản án này.
Bất cập trên xuất phát từ quy định của pháp luật, để có thể tuyên bác yêu cần khởi kiện của người khởi kiện cần phải thoả mãn đủ hai điều kiện: một là yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện không có căn cứ pháp luật và hai là đối tượng khởi kiện phải đảm bảo tính hợp pháp. Chính quy định này đã dẫn đến bất cập trên thực tế như trường hợp thứ nhất HĐXX TAND TP. Bến Tre chưa tiến hành xem xét, đánh giá tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện là Quyết định số 672/QĐ-XPCPHC xử phạt ông Tâm 2 triệu đồng và Quyết định số 01 về việc tạm giữ phương tiện xe Honda Future của ông Tâm mà chỉ dựa vào việc nhận định yêu cầu khởi kiện của ông Nguyễn Phúc Tâm không còn phù hợp (do chủ tịch UBND Phường 7 đã ban hành Quyết định số 15 hủy bỏ Quyết định số 672 và Quyết định số 16 hủy bỏ Quyết định số 01), từ đó ra phán quyết bác yêu cầu khởi kiện. Tương tự như trường hợp thứ hai, HĐXX TAND tỉnh Khánh Hòa cho rằng Văn bản số 5898/UBND đã được Chủ tịch UBND tỉnh thu hồi trong quá trình giải quyết vụ kiện nên "đối tượng kiện không còn” nên đã tuyên bác yêu cầu khởi kiện của ông Bình về việc yêu cầu Hủy Văn bản số 5898/UBND ngày 16/6/2020 của Chủ tịch UBND tỉnh Khánh Hòa.
Vấn đề đặt ra ở đây là nếu HĐXX đã tuyên bác yêu cầu khởi kiện mà khi tiến hành xem xét thì các đối tượng khởi kiện trên cũng không đảm bảo được tính hợp pháp, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện. Như vậy, HĐXX sơ thẩm sẽ phải giải quyết như thế nào khi pháp luật không có quy định cụ thể trong trường hợp này. Mặt khác, nếu không có yêu cầu có căn cứ pháp luật của người khởi kiện mà HĐXX vẫn tiến hành đánh giá đối tượng khởi kiện thì chẳng khác nào HĐXX đã giải quyết vượt quá yêu cầu khởi kiện và đi ngược lại với nguyên tắc quyền quyết định và tự định đoạt của người khởi kiện được quy định tại Điều 8 Luật TTHC
2015. Như vậy, việc giải quyết VAHC sẽ chẳng còn ý nghĩa gì khi không bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho đương sự.
Thứ ba, bất cập khi xem xét và ra phán quyết đối với quyết định hành chính có liên quan đến quyết định hành chính bị khởi kiện
Trên thực tế vẫn còn tồn tại nhiều ý kiến trái chiều về việc HĐXX sơ thẩm có quyền tuyên huỷ một phần hoặc toàn bộ QĐHC khác có liên quan đến QĐHC bị kiện hay không nếu người khởi kiện không yêu cầu toà án giải quyết bên cạnh việc tuyên huỷ một phần hoặc toàn bộ QĐGQKN có liên quan (nếu có). Thực trạng này được thể hiện qua Bản án sơ thẩm số 320/2019/HC-ST ngày 29/11/2019 & 05/12/2019 của Tòa án nhân dân thành phố H như sau144:
Ngày 28/9/2017, UBND quận N ban hành Quyết định số 5099/QĐ-UBND thu hồi 448m2 đất nông nghiệp thuộc thửa số 194, tờ bản đồ số 28 phường TM, quận N, thành phố H của bà Nghiêm Thị L đang sử dụng, trong đó có 428m2 đã được UBND huyện TL (nay là quận N) cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ngày 23/5/2005 cho bà L và 20m2 là đất nông nghiệp không giao do UBND phường TM quản lý. Mục đích thu hồi đất để thực hiện dự án xây dựng Chợ dân sinh phường TM, quận N, thành phố H. Ngày 28/9/2017, UBND quận N ban hành quyết định số 5101/QĐ-UBND phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đối với bà Nghiêm Thị L. Ngày 29/11/2017, Chủ tịch UBND quận N ban hành Quyết định số 6238/QĐ-UBND giải quyết khiếu nại của bà Nghiêm Thị L về việc thu hồi đất, theo đó không chấp nhận khiếu nại, giữ nguyên Quyết định thu hồi đất số 5099/QĐ-UBND đối với bà Nghiêm Thị L.
Ngày 28/6/2018, Chủ tịch UBND thành phố H ban hành Quyết định số 3340/QĐ-UBND giải quyết khiếu nại (lần 2), nội dung đồng ý với QĐGQKN số 6238/QĐ-UBND của Chủ tịch UBND quận N. Ngày 29/5 2018, Chủ tịch UBND quận N ban hành Quyết định cưỡng chế số 1184/QĐ-UBND về cưỡng chế thu hồi đất để phục vụ Dự án.
Bà Nghiêm Thị L, cho rằng: Các văn bản về xây dựng dự án Chợ dân sinh TM đều xác định loại đất thu hồi để thực hiện Dự án là đất công cộng do UBND xã TM quản lý. Trong khi đó, Quyết định số 5099/QĐ-UBND ngày 18/9/2017 của UBND quận N lại thu hồi đất nông nghiệp của bà L là không đúng loại đất được thu hồi. Việc xác định
144 “ Thông báo rút kinh nghiệm VAHC”, https://vksndtc.gov.vn/tin-tuc/cong-tac-kiem-sat/thong-bao-rut-kinh- nghiem-vu-an-hanh-chinh-d10-t9992.html, truy cập ngày 29/05/2022.
vị trí đất thu hồi cũng không chính xác vì mảnh đất cần thu hồi là thửa số 51 xen kẹt trong khu dân cư và có mạng lưới đường giao thông đã xây dựng hoàn thiện (có bản đồ quy hoạch tỷ lệ 1/5000 đã được UBND thành phố H phê duyệt tại Công văn số 922), không thể là thửa đất số 194 tờ bản đồ số 28 của bà L. Việc UBND quận N tự ý mở rộng quy mô dự án Chợ dân sinh TM mà không xin phép điều chỉnh là sai phạm. Do đó, bà L khởi kiện yêu cầu Tòa án nhân dân thành phố H hủy các quyết định: Quyết định thu hồi đất số 5099/QĐ-UBND của UBND quận N; Quyết định số 6738/QĐ-UBND của Chủ tịch UBND quận N và Quyết định số 1340/QĐ-UBND của Chủ tịch UBND thành phố H về giải quyết khiếu nại của bà L; Quyết định số 1184/QĐ-UBND ngày 29/1/2018 của Chủ tịch UBND quận N về cưỡng chế thu hồi đất yêu cầu bồi thường thiệt hại do quyết định hành chính không đúng gây ra là 785.200.000 đồng.
Tại phiên tòa sơ thẩm ngày 29/11/2019, bà Nghiêm Thị L bổ sung yêu cầu khởi kiện đề nghị Hội đồng xét xử xem xét hủy bỏ Quyết định số 5101/QĐ-UBND ngày 28/9/2017 của UBND quận N về việc phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất của bà L để thực hiện dự án xây dựng Chợ dân sinh phường TM, quận N, thành phố H. Bản án hành chính sơ thẩm số 320/2019/HC-ST ngày 29/11/2019 &
05/12/2019 của Tòa án nhân dân thành phố H tuyên xử không chấp nhận toàn bộ yêu cầu khởi kiện theo đơn khởi kiện của bà Nghiêm Thị L. Đối với yêu cầu khởi kiện bổ sung tại phiên toà sơ thẩm đề nghị hủy bỏ Quyết định số 5101/QĐ-UBND ngày 28/9/2017 của UBND quận N về việc phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất của bà L, bản án sơ thẩm nhận định không xem xét giải quyết, cho rằng bà L có quyền khởi kiện Quyết định số 5101/QĐ-UBND ngày 28/9/2017 của UBND quận N để yêu cầu Tòa án giải quyết trong một vụ án hành chính khác.
Không đồng ý với Bản án sơ thẩm, bà Nghiêm Thị L kháng cáo toàn bộ Bản án.
Tại phiên toà phúc thẩm ngày 6/7/2021. Đại diện VKSND cấp cao tại Hà Nội đã phân tích, xác định vi phạm và đề nghị Hội đồng xét xử phúc thẩm hủy toàn bộ Bản án sơ thẩm để xét xử lại ở cấp sơ thẩm. Bản án hành chính phúc thẩm số 157/2021/HC-PT ngày 6/7/2021 của Tòa án nhân dân cấp cao tại Hà Nội đã quyết định: Chấp nhận kháng cáo của Người khởi kiện - bà Nghiêm Thị L; hủy Bản án sơ thẩm số 329/2019/HC-ST của Tòa án nhân dân thành phố H, chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án nhân dân thành phố H xét xử sơ thẩm lại theo đúng quy định của pháp luật.