CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ THẨM QUYỀN CỦA HỘI ĐỒNG XÉT XỬ SƠ THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH
1.2. Thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành
1.2.3. Buộc cơ quan, tổ chức bồi thường thiệt hại
Trong một VAHC, khi cá nhân, cơ quan, tổ chức cho rằng QĐHC, HVHC được ban hành hoặc thực hiện trái pháp luật xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì họ có quyền khởi kiện yêu cầu Toà án huỷ QĐHC, yêu cầu buộc thực hiện hoặc chấm dứt HVHC trái pháp luật. Đồng thời, khi thấy QĐHC, HVHC gây thiệt hại cho mình, họ có quyền thể hiện yêu cầu đó ngay trong đơn khởi kiện VAHC và được quyền thay đổi, bổ sung yêu cầu của mình cho đến phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận công khai chứng cứ và đối thoại.108
Điểm g khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) ghi nhận HĐXX có quyền “buộc cơ quan, tổ chức bồi thường thiệt hại, khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân bị xâm phạm do QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, hành vi của Trưởng Đoàn kiểm toán,
107 Đoàn Tấn Minh, Nguyễn Ngọc Điệp (2011), Bình luận khoa học Luật TTHC & các văn bản áp dụng giải quyết các khiếu nại hành chính tại tòa, Nxb. Lao động, tr.129-130.
108 Tưởng Duy Lượng (2017), “Bình luận quy định vể giải quyết bồi thường trong quá trình giải quyết khiếu nại, giải quyết VAHC, vụ án hình sự”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 09 (337), tr.22.
Tổ trưởng Tổ kiểm toán, thành viên Đoàn kiểm toán, đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước trái pháp luật gây ra.”109
Về nguyên tắc, trong trường hợp quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị xâm phạm trực tiếp bởi các QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, QĐGQKN về QĐXLVVCT, QĐGQKN trong hoạt động kiểm toán nhà nước, danh sách cử tri trái pháp luật thì người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong VAHC có thể yêu cầu bồi thường thiệt hại. Khi đó, HĐXX sẽ yêu cầu cơ quan, tổ chức bồi thường thiệt hại. Người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu bồi thường thiệt hại có nghĩa vụ cung cấp tài liệu, chứng cứ chứng minh thiệt hại do lỗi của bên phải bồi thường gây ra. Trường hợp còn những nghi vấn chưa được làm rõ, xét thấy cần thiết thì Tòa án có thể tiến hành xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ để bảo đảm cho việc giải quyết vụ án được chính xác. Khi giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại trong VAHC, các quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và pháp luật về tố tụng dân sự được áp dụng để giải quyết. Trường hợp trong VAHC có yêu cầu bồi thường thiệt hại mà chưa có điều kiện để chứng minh thì Tòa án có thể tách yêu cầu bồi thường thiệt hại để giải quyết sau bằng một vụ án dân sự khác theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự.110
Theo Điều 3 Pháp lệnh TTGQVAHC năm 1996 quy định: “Người khởi kiện VAHC có thể đồng thời yêu cầu đòi bồi thường thiệt hại; trong trường hợp này các quy định của pháp luật dân sự, pháp luật tố tụng dân sự cũng được áp dụng để giải quyết yêu cầu đòi bồi thường thiệt hại”. Như vậy, kể từ khi Pháp lệnh TTGQVAHC năm 1996 ra đời thì Toà án đã có quyền quyết định vấn đề bồi thường thiệt hại khi người khởi kiện VAHC yêu cầu. Những thiệt hại này phát sinh từ QĐHC, HVHC bất hợp pháp mà Toà án đã tuyên. Mức bồi thường thiệt hại, đối tượng được bồi thường, thời hạn bồi thường... do Toà án xác định theo quy định của pháp luật dân sự và tố tụng dân sự111. Điều 6 Luật TTHC năm 2010 không những bổ sung thêm đối tượng có quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong VAHC, mà còn viện dẫn thêm việc áp dụng các quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, bên cạnh các quy định pháp luật về tố tụng dân sự khi giải quyết yêu cầu bồi
109 Điểm g khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019).
110 Xem Điều 7 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019).
111 Nguyễn Văn Quang (2000), “Quyền hạn của TAND trong xét xử sơ thẩm các VAHC”, Tạp chí Luật học, số 06, tr. 38.
thường thiệt hại. Trường hợp chưa có điều kiện để chứng minh thì Toà án có thể tách yêu cầu bồi thường thiệt hại để giải quyết sau bằng một vụ án dân sự khác theo quy định của pháp luật.
Điều 7 Luật TTHC năm 2015 tiếp tục kế thừa và hoàn thiện quy định của Điều 6 Luật TTHC năm 2010 khi liệt kê cụ thể các đối tượng bị khởi kiện là nguyên nhân trực tiếp làm phát sinh thiệt hại cho các chủ thể. Bên cạnh đó, cũng quy định thêm trách nhiệm cung cấp tài liệu, chứng cứ của chủ thể có yêu cầu bồi thường thiệt hại theo luật định nhưng trong trường hợp cần thiết, Toà án cũng có thể tự mình xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ để bảo đảm việc giải quyết vụ án được chính xác. Mặt khác, Điều 7 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung 2019) đã bổ sung thêm cho người khởi kiện và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại do đối tượng khởi kiện là QĐGQKN trong HĐKTNN gây ra. Để đảm bảo sự nhất quán và đồng bộ trong quy định pháp luật, điểm g khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) cũng đã ghi nhận thêm cho HĐXX sơ thẩm quyền buộc cơ quan, tổ chức bồi thường thiệt hại, khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân bị xâm phạm do hành vi của Trưởng Đoàn kiểm toán, Tổ trưởng Tổ kiểm toán, thành viên Đoàn kiểm toán hoặc đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước trái pháp luật gây ra. Những điểm mới này không những có ý nghĩa trong việc kiện toàn quy định pháp luật về giải quyết bồi thường thiệt hại trong VAHC, mà còn bảo đảm tối đa quyền lợi cho chủ thể bị xâm phạm bởi các đối tượng được ban hành hoặc thực hiện trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Theo quy định tại Điều 7 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017, Nhà nước có trách nhiệm bồi thường khi có đủ các căn cứ sau đây: Một là, có một trong các căn cứ xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây thiệt hại và yêu cầu bồi thường tương ứng quy định tại khoản 2 Điều này; Hai là, có thiệt hại thực tế của người bị thiệt hại thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo quy định của Luật này; Ba là, có mối quan hệ nhân quả giữa thiệt hại thực tế và hành vi gây thiệt hại. Bên cạnh đó, Điều 17 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 đã quy định cụ thể về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính, điều này đồng nghĩa với việc dù có thiệt hại trên thực tế phát sinh nhưng lại không rơi vào bất kỳ trường hợp nào được quy định tại Điều này thì không
thể làm phát sinh trách nhiệm bồi thường của cơ quan, tổ chức và đương nhiên HĐXX cũng không có quyền buộc họ phải bồi thường thiệt hại112.
Tóm lại, có hai căn cứ để xác định trách nhiệm bồi thường của người bị kiện trong VAHC là có văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật và thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường được văn bản này ghi nhận và có thiệt hại thực tế do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra đối với người bị thiệt hại113. Cụ thể, HĐXX sơ thẩm chỉ có thẩm quyền buộc cơ quan, tổ chức bồi thường thiệt hại đối với các thiệt hại gây ra bởi những đối tượng được ban hành hoặc thực hiện trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước như QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, QĐXLVVCT, hành vi của Trưởng Đoàn kiểm toán, Tổ trưởng Tổ kiểm toán, thành viên Đoàn kiểm toán, đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước trái pháp luật. Nhìn nhận sâu hơn về gốc rễ của vấn
112 Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại trong các trường hợp sau đây: một là, ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trái pháp luật; hai là, áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính trái pháp luật; ba là, áp dụng một trong các biện pháp khắc phục hậu quả vi phạm hành chính sau đây trái pháp luật: buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng không có phép hoặc xây dựng không đúng với giấy phép;
buộc loại bỏ yếu tố vi phạm trên hàng hóa, bao bì hàng hóa, phương tiện kinh doanh, vật phẩm; buộc thu hồi sản phẩm, hàng hóa không bảo đảm chất lượng; bốn là, áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trái pháp luật; năm là, áp dụng một trong các biện pháp xử lý hành chính sau đây trái pháp luật:
giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc; đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc; sáu là, không áp dụng hoặc áp dụng không đúng quy định của Luật Tố cáo các biện pháp sau đây để bảo vệ người tố cáo khi người đó yêu cầu: Đình chỉ, tạm đình chỉ, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định xử lý kỷ luật hoặc quyết định khác xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo; khôi phục vị trí công tác, vị trí việc làm, các khoản thu nhập và lợi ích hợp pháp khác từ việc làm cho người tố cáo tại nơi công tác; đình chỉ, tạm đình chỉ, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ QĐHC, HVHC xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo;
khôi phục các quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo đã bị xâm phạm tại nơi cư trú; áp dụng biện pháp ngăn chặn, xử lý hành vi xâm hại hoặc đe dọa xâm hại đến tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm, uy tín của người tố cáo theo quy định của pháp luật; bảy là, thực hiện hành vi bị nghiêm cấm theo quy định của Luật Tiếp cận thông tin về cố ý cung cấp thông tin sai lệch mà không đính chính và không cung cấp lại thông tin; tám là, cấp, thu hồi, không cấp Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp, Giấy chứng nhận đăng ký hộ kinh doanh, Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, giấy phép và các giấy tờ có giá trị như giấy phép do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp trái pháp luật; chín là, áp dụng thuế, phí, lệ phí trái pháp luật; thu thuế, phí, lệ phí trái pháp luật; truy thu thuế, hoàn thuế trái pháp luật; thu tiền sử dụng đất trái pháp luật; mười là, áp dụng thủ tục hải quan trái pháp luật; mười một là, giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trái pháp luật; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư trái pháp luật; cấp hoặc thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất trái pháp luật; mười hai là, ra quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh trái pháp luật; mười ba là, cấp văn bằng bảo hộ khi có căn cứ pháp luật cho rằng người nộp đơn không có quyền nộp đơn hoặc có căn cứ pháp luật cho rằng đối tượng không đáp ứng điều kiện bảo hộ; từ chối cấp văn bằng bảo hộ với lý do đối tượng không đáp ứng điều kiện bảo hộ mà không có căn cứ pháp luật; chấm dứt hiệu lực văn bằng bảo hộ mà không có căn cứ pháp luật; mười bốn là, ra quyết định xử lý kỷ luật buộc thôi việc trái pháp luật đối với công chức từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống.
113 Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2023), Giáo trình Luật TTHC Việt Nam, Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên), Nxb. Hồng Đức – Hội luật gia Việt Nam, tái bản lần 2, tr. 488.
đề đang nghiên cứu thì xuất phát từ bản chất của VAHC là việc chủ thể quản lý hành chính nhà nước (người bị kiện) thực hiện việc quản lý, điều hành, tác động vào cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc đối tượng quản lý của mình (người khởi kiện). Đây là mối quan hệ tác động chỉ mang tính chất một chiều nên thiệt hại luôn chỉ thuộc về phía người khởi kiện, do đó luật trao cho HĐXX quyền buộc người bị kiện bồi thường thiệt hại, khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân bị xâm phạm do đối tượng bị khiếu kiện trái pháp luật gây ra. Để thực hiện được việc này, đòi hỏi HĐXX phải tiến hành đánh giá tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện, chỉ khi Toà án chấp nhận yêu cầu của người khởi kiện thì câu chuyện bồi thường thiệt hại mới được xét đến vì bản chất yêu cầu bồi thường thiệt hại trong trường hợp này không phải là yêu cầu độc lập mà đây chỉ là yêu cầu bổ sung kèm theo yêu cầu giải quyết vụ án. HĐXX sẽ tiến hành xác định mức độ thiệt hại để quyết định mức bồi thường theo thủ tục tố tụng dân sự và Luật Trách nhiệm bồi thường của nhà nước năm 2017. Hay nói cách khác, song song với việc áp dụng các quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của nhà nước năm 2017, HĐXX sơ thẩm còn phải vận dụng các quy định về dân sự, tố tụng dân sự để giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại trong VAHC. Cụ thể là các quy định về Bồi thường thiệt hại do người của pháp nhân gây ra114 trong trường hợp chủ thể ban hành đối tượng khiếu kiện là cơ quan nhà nước và quy định về Bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra115 trong trường hợp chủ thể ban hành đối tượng khiếu kiện là người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Bên cạnh thẩm quyền buộc cơ quan, tổ chức phải bồi thường thiệt hại, HĐXX còn có thể khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị xâm phạm do QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, QĐXLVVCT, hành vi của Trưởng Đoàn kiểm toán, Tổ trưởng Tổ kiểm toán, thành viên Đoàn kiểm toán, đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước trái pháp luật gây ra.