CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO HIỂM TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG VÀ ĐỊNH HƯỚNG HOÀN THIỆN
2.2. Thực tiễn áp dụng pháp luật và những bất cập
2.2.1. Bất cập về qui định mua bảo hiểm trong hoạt động xây dựng
Như đã đề cập ở Chương 1, bảo hiểm trong hoạt động xây dựng hay còn gọi ngắn gọn là bảo hiểm xây dựng được quy định và điều chỉnh bởi hai nhóm quy phạm pháp luật: Nhóm quy phạm pháp luật về kinh doanh bảo hiểm và nhóm quy phạm pháp luật về xây dựng, nhưng quan trọng nhất vẫn là Luật Kinh doanh bảo hiểm ngày 08/12/2000, sửa đổi bổ sung năm 2010 và Luật Xây dựng ngày 18/6/2014.
Việc quy định các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng phải thực hiện mua bảo hiểm trong hoạt động xây dựng được quy định trong Luật XD như sau:
1. Trách nhiệm mua bảo hiểm bắt buộc trong hoạt động đầu tư xây dựng được quy định như sau:
a) Chủ đầu tư mua bảo hiểm công trình trong thời gian xây dựng đối với công trình có ảnh hưởng đến an toàn cộng đồng, môi trường, công trình có yêu cầu kỹ thuật đặc thù, điều kiện thi công xây dựng phức tạp;
b) Nhà thầu tư vấn mua bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp tư vấn đầu tư xây dựng đối với công việc khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng của công trình xây dựng t cấp II trở lên;
c) Nhà thầu thi công xây dựng mua bảo hiểm đối với người lao động thi công trên công trường.
2. Khuyến khích chủ đầu tư, nhà thầu tư vấn, nhà thầu xây dựng mua các loại bảo hiểm trong hoạt động đầu tư xây dựng, tr trường hợp quy định tại khoản 2 Điều này.
3. Chính phủ quy định chi tiết về trách nhiệm mua bảo hiểm bắt buộc, điều kiện, mức phí, số tiền bảo hiểm tối thiểu mà tổ chức, cá nhân tham gia bảo hiểm và doanh nghiệp bảo hiểm có nghĩa vụ thực hiện.
Tại điểm a, khoản 1, Điều 45, Nghị định số 48/2010/NĐ-CP về hợp đồng trong hoạt động xây dựng nêu rõ: “Bảo hiểm công trình xây dựng do chủ đầu tư
mua. Trường hợp, phí bảo hiểm này đã được tính vào giá hợp đồng thì bên nhận thầu thực hiện mua bảo hiểm công trình theo quy định”. Tại điểm b, khoản 1, Điều 45 Nghị định trên qui định: “Bên nhận thầu phải thực hiện mua các loại bảo hiểm cần thiết (bảo hiểm thiết bị, bảo hiểm đối với bên thứ ba) để bảo đảm cho hoạt động của mình theo quy định của pháp luật".
Kèm theo các qui phạm mang tính bắt buộc v a nêu là các chế tài xử phạt vi phạm hành ch nh trong lĩnh vực xây dựng nếu xảy ra vi phạm. Cụ thể là theo qui định tại Nghị định 23/2009/NĐ-CP ngày 27/02/2009 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng, kinh doanh bất động sản thì các hành vi không mua bảo hiểm công trình sẽ bị phạt tiền t 15 đến 20 triệu đồng; không mua bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp sẽ bị phạt tiền t 10 đến 15 triệu đồng, đồng thời còn bị buộc phải mua bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp; nếu không mua bảo hiểm tai nạn lao động hoặc bảo hiểm trách nhiệm dân sự đối với bên thứ ba sẽ bị phạt tiền lên đến 30 triệu đồng 59.
Tuy nhiên Luật Kinh doanh bảo hiểm (hiệu lực t 01/4/2001) lại quy định
"bảo hiểm trong hoạt động xây dựng không phải là bảo hiểm bắt buộc". Theo quy định tại Điều 8 Luật Kinh doanh bảo hiểm thì: Bảo hiểm bắt buộc là loại bảo hiểm do pháp luật quy định về điều kiện bảo hiểm, mức phí bảo hiểm, số tiền bảo hiểm tối thiểu mà tổ chức, cá nhân tham gia bảo hiểm và doanh nghiệp bảo hiểm có nghĩa vụ thực hiện. Theo đó, bảo hiểm bắt buộc chỉ bao gồm:
Bảo hiểm trách nhiệm dân sự của chủ xe cơ giới, bảo hiểm trách nhiệm dân sự của người vận chuyển hàng hông đối với hành khách;
Bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp đối với hoạt động tư vấn pháp luật;
Bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp của doanh nghiệp môi giới bảo hiểm;
Bảo hiểm cháy, nổ.
Hơn nữa, việc mua bán bảo hiểm trong hoạt động xây dựng được thực hiện như đối với các loại hình bảo hiểm tự nguyện phi nhân thọ khác. Các doanh nghiệp
59 Về các qui định về xử phạt vi phạm hành chính theo Nghị định 23/2009/NĐ-CP, xem qui định tại điểm b khoản 3 Điều 14 về "Xử phạt chủ đầu tư có hành vi vi phạm qui định về quản lý chất lượng công trình xây dựng"; Qui định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 20 về "Xử phạt nhà thầu có hành vi vi phạm qui định về chế độ bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp"; Qui định tại điểm c khoản 1 Điều 26 về "Xử phạt nhà thầu thi công xây dựng công trình có hành vi vi phạm qui định về an toàn trong thi công xây dựng công trình".
bảo hiểm có quyền chủ động xây dựng quy tắc, điều khoản, biểu phí bảo hiểm của t ng loại hình bảo hiểm tương tự các loại hình bảo hiểm tự nguyện khác60.
Có thể thấy ngay các quy định về bảo hiểm giữa hai luật nêu trên là có mâu thuẫn và làm cho các chủ thể trong hoạt động xây dựng hết sức lúng túng không biết phải thi hành theo quy định của luật nào. Chính vì thế, để các chủ thể tham gia trong hoạt động xây dựng hiểu đúng hơn về trách của mình trong việc mua bảo hiểm xây dựng thì yêu cầu đặt ra là phải thống nhất hai ngành luật này.
Đó là những quy định pháp luật nằm trên văn bản. Còn trên thực tế, việc mua bảo hiểm trong các hoạt động xây dựng tại Việt Nam hiện nay đang diễn ra như sau:
Đối với các đơn vị tư vấn (khảo sát, thiết kế, giám sát): Do quy định bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp đối với hoạt động tư vấn thiết kế xây dựng là bắt buộc nên các đơn vị này thường mua bảo hiểm cho đơn vị mình theo 1 trong 2 dạng: (i) mua cho toàn bộ hoạt động tư vấn có hợp đồng trong năm tài ch nh; hay (ii) mua theo t ng hoạt động riêng lẻ. Mức mua (và mức chi trả bảo hiểm tương ứng) không được quy định mức sàn, nên thường là mua giá trị thấp, chiếu lệ. Các doanh nghiệp bảo hiểm do vậy cũng không cần xem xét giải pháp thiết kế, năng lực tư vấn… để có cách hành xử phù hợp. Đặc biệt, các nhà thầu tư vấn cho những công trình riêng lẻ của dân cư trong đô thị xây chen hầu như không mua bảo hiểm. Kết quả là khi xảy ra sự cố, do sơ suất nghề nghiệp, đơn vị tư vấn không đủ khả năng tài ch nh để khắc phục, gây thiệt hại cho xã hội và phức tạp cho việc quản lý các hoạt động xây dựng61.
Đối với các đơn vị thi công: do luật chưa bắt buộc mua, nên thường là họ không mua bảo hiểm công trình, kể cả bảo hiểm về máy móc, thiết bị sử dụng tại công trình. Nếu có, chỉ là mua bảo hiểm trách nhiệm dân sự đối với bên thứ ba (và chỉ mua tượng trưng, chiếu lệ). Việc mua bảo hiểm công trình xây dựng, trang thiết bị và máy móc phục vụ xây dựng thường chỉ tiến hành với những dự án lớn, đặc biệt các dự án liên quan đầu tư nước ngoài. Nhiều trường hợp khi sự cố xảy ra do biện pháp thi công, chủ đầu tư và nhà thầu) đều không đủ năng lực để khắc phục.
60 Văn bản số 13994/BTC-BH ngày 19/11/2008 của Bộ tài ch nh gửi UBND các tỉnh thành, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan trực thuộc Ch nh phủ và các Tập đoàn, Tổng công ty Nhà nước hướng dẫn về bảo hiểm trong hoạt động xây dựng.
61 Nguyễn Văn Hiệp (2011), "Sự cố công trình xây dựng - Bất cập trong quy định hiện hành và kiến nghị khắc phục", Kỷ yếu Hội thảo khoa học cấp nhà nước về "Sự cố và phòng ngừa sự cố công trình xây dựng", Hà Nội, tr.25.
Ví dụ: Qua sự cố công trình cao ốc Pacific số 43-45-47 Nguyễn Thị Minh Khai, Quận 1, cả chủ đầu tư và các bên thi công, giám sát đều không mua bất kỳ loại bảo hiểm nào62.
Thực trạng trên cho thấy hiện các văn bản pháp l hướng dẫn về bảo hiểm trong hoạt động xây dựng chủ yếu chỉ gồm những hướng dẫn các nội dung liên quan đến thành lập đơn vị, hoạt động kinh doanh bảo hiểm, tái bảo hiểm, môi giới bảo hiểm, đại lý bảo hiểm... mà hoàn toàn đang để trống những nội dung, những quy định cần có để hướng dẫn chi tiết về bảo hiểm trong hoạt động xây dựng. Và do đó, cùng với nhiều yếu tố khác nữa (chẳng hạn như an toàn của lưới bao che công trình, các giải pháp chống vách tầng hầm khi thi công, kiểm tra chất lượng vách tầng hầm… không được xem xét đúng mức), đã làm cho đơn giá xây dựng chưa được t nh đúng, t nh đủ, gây cản ngại cho việc xử lý sự cố nhanh chóng, đảm bảo quyền lợi cho bên bị thiệt hại.
Do không bắt buộc, nên các chủ đầu tư, đặc biệt là đầu tư xây dựng nhà dân dụng, các công trình xây dựng nhỏ lẻ thường tỏ ra thờ ơ thiếu quan tâm tự bảo vệ mình trước những nguy cơ rủi ro có thể xảy ra. Các đơn vị tư vấn mua bảo hiểm cũng không có cơ sở pháp l nào để gây sức ép buộc các nhà thầu phải mua bảo hiểm theo qui định (nhiều nhà thầu thậm chí còn không chịu bỏ tiền để thuê giám sát)… và vì vậy, rủi ro do sự cố lại càng tăng cao. Bên cạnh đó, ở rất nhiều công trình, việc mua bảo hiểm của các bên vẫn còn là hình thức. Và đã là hình thức, đơn vị bán bảo hiểm cũng không cần năng lực chuyên môn cao về xây dựng để có thể đánh giá các biện pháp thi công, xác định đúng giá trị cần bán bảo hiểm… Bảo hiểm đã không thực sự là cánh tay nối dài của các đơn vị quản l nhà nước trong hoạt động xây dựng, khi các hoạt động này diễn ra ở khắp các địa phương, hàng ngày, hàng giờ63. Bản thân lực lượng Thanh tra xây dựng cũng không đủ năng lực để kiểm tra, ngăn ng a sự cố t đầu và cũng không thể làm được khi không thường xuyên, liên tục có mặt ở công trình. Những bất cập này cần được khắc phục nhanh chóng, một cách có hệ thống.