CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN CỦA PHÁP LUẬT VỀ QUỸ TÀI CHÍNH NHÀ NƯỚC NGOÀI NGÂN SÁCH
1.3. Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới trong việc điều chỉnh hoạt động quản lý quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách - gợi ý cho Việt Nam
Ở một số quốc gia khác trên thế giới, một bộ phận chi tiêu công sẽ được quản lý bởi những hoạt động đặc biệt nằm ngoài hoạt động của NSNN thông thường. Những hoạt động đặc biệt này thường được hiểu là những QTCNNS. Những quỹ này sẽ được sử dụng trong những trường hợp không được sử dụng nguồn lực từ ngân sách. Vì lẽ đó, sự khác biệt giữa QTCNNS và NSNN nằm ở điểm: nếu những giao dịch có liên quan đến các nguồn tài chính công thì sẽ không ở trong diện được phê chuẩn của cơ quan lập pháp như đối với ngân sách thường niên, bởi vì những nguồn này nằm ngoài NSNN. Tuy nhiên, chúng vẫn phải chịu sự giám sát của cơ quan lập pháp, ví dụ như những thông tin minh bạch về hoạt động tài chính của các QTCNNS vẫn phải được đưa vào văn kiện ngân sách hàng năm, dù cho chúng không thuộc diện được phê duyệt hàng năm.
1.3.1. Kinh nghiệm tổ chức, quản lý quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách của Nhật Bản
Ngân sách Chính phủ Nhật Bản được cấu thành bởi ba bộ phận như sau: Thứ nhất đó là ngân sách thông thường; thứ hai là ngân sách của 9 cơ quan có ràng buộc tài chính với Chính phủ và thứ ba là ngân sách đặc biệt.
Thứ nhất, Ngân sách thông thường chính là quyết toán cơ bản của Chính phủ Nhật Bản. Toàn bộ thuế của cả nước được coi là doanh thu của Ngân sách thông thường. Những chi tiêu trong Ngân sách thông thường được phân bổ thông qua các chương trình như: quốc phòng, ASXH, công trình công cộng, khoa học và giáo dục, hợp tác kinh tế cũng như những dự án về năng lượng...
Thứ hai, Ngân sách với các cơ quan liên kết với Chính phủ sẽ cung cấp kinh phí cho những cơ quan có liên kết chặt chẽ với chính sách chung của Chính phủ. Những cơ quan này chính là các tập đoàn tài chính và các ngân hàng (ví dụ như năm 2004, Nhật Bản thừa nhận có 9 cơ quan có ràng buộc tài chính với Chính phủ là 7 tập đoàn tài chính và 2 ngân hàng). Những cơ quan liên kiết này được thiết kế và thành lập theo những đạo luật đặc biệt, chúng được tách ra khỏi Chính phủ và có sự linh hoạt trong quản lý nhân sự và quyết toán. Những cơ quan này sẽ được Chính phủ cấp kinh phí hoàn toàn và cũng bởi hoạt động của những cơ quan này liên kết và gắn bó chặt chẽ với chính sách chung nên ngân sách của chúng cũng phải được Nghị viện Nhật Bản
thông qua.
Thứ ba, Ngân sách đặc biệt là bộ phận được tổ chức theo pháp luật trong những trường hợp và điều kiện cụ thể. Ngân sách đặc biệt hoàn toàn có khả năng được tạo lập khi Chính phủ cần thực hiện những dự án cụ thể nhằm giám sát và quản lý các quỹ cụ thể hay quản lý doanh thu và chi tiêu ngoài Ngân sách thông thường. Trên thực tế, mỗi quỹ ngân sách đặc biệt sẽ có nguồn thu riêng của mình, đó có thể đến từ đóng góp BHXH, những khoản nhận từ các doanh nghiệp nhà nước hay thông qua vay mượn, hoặc tiền lãi từ những khoản vay chưa được thanh toán...
Nhằm mục đích hỗ trợ về tài chính cho những quỹ ngân sách đặc biệt và ngân sách của các cơ quan liên kết với Chính phủ, Chính phủ Nhật Bản đã đề ra chương trình cho vay và đầu tư tài chính. Chương trình cho vay và đầu tư tài chính sử dụng nhiều quỹ công chịu lãi suất như: Chương trình phát hành trái phiếu của Fiscal Investment and Loan Program (FILP) trên thị trường tài chính, Quỹ cho vay tài chính để hướng tới việc thực hiện những chính sách công như cơ sở hạ tầng và một loạt các khoản vay dựa vào chính sách. Định kỳ hàng năm, kế hoạch Chương trình cho vay và đầu tư tài chính được lên kế hoạch và quản lý sao cho phù hợp với ngân sách để thực hiện chức năng phân bổ nguồn lực một cách hiệu quả.
Chương trình cho vay và đầu tư tài chính của Chính phủ Nhật Bản cho vay hoặc đầu tư vào các khoản vay công như các quỹ ngân sách đặc biệt của Chính phủ, những cơ quan tài chính, các tập đoàn công hay chính quyền địa phương nhằm thực hiện những chính sách công. Đối với những dự án mà khu vực tư nhân khó thực hiện và cung cấp những khoản tài chính trong thời gian dài với tỷ lệ cố định như xây nhà ở, cơ sở hạ tầng xã hội, y tế, phúc lợi xã hội, công nghiệp, phát triển công nghệ thì các cơ quan của Chương trình cho vay và đầu tư tài chính của Chính phủ Nhật Bản sẽ được sử dụng quỹ này để thực hiện, bởi đây là những lĩnh vực mà khu vực kinh tế tư nhân khó đảm trách được.
1.3.2. Kinh nghiệm tổ chức, quản lý quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách của Trung Quốc
Đối với Trung Quốc trước đây, cơ bản thì những nguồn thu của chính quyền địa phương đều được chuyển về cho chính quyền trung ương, ngược lại những nguồn chi của chính quyền địa phương là do chính quyền trung ương phân bổ. Ngoại lệ có một số loại thuế đặc biệt ở địa phương mà chính quyền địa phương được quyền sử dụng
nguồn thu đó. Về sau, nhiều nguồn vốn kiểu này đã được các ban ngành tự thu và chi.
Từ khoảng cuối thập kỷ 70, Trung Quốc đã thực hiện chính sách mở cửa và cải cách nền kinh tế, việc này đòi hỏi nhu cầu rất lớn về vốn, đặc biệt là trong bối cảnh chính quyền các địa phương phải đối mặt với một loạt vấn đề như cơ sở hạ tầng thiếu, trợ cấp cho Doanh nghiệp nhà nước và trợ cấp thất nghiệp. Trong bối cảnh đó, việc thu thêm các loại lệ phí để bù đắp thiếu hụt là điều cần thiết. Chính vì vậy, quy mô cũng như hình thức của các nguồn thu ngoài NSNN được dần dần mở rộng. Nhằm mục đích quản lý hiệu quả nguồn vốn ngoài ngân sách đang dần chiếm tỷ trọng lớn, năm 1983 Bộ Tài chính Trung Quốc đã đưa ra quy định “các biện pháp thí điểm Quản lý nguồn vốn ngoài ngân sách”. Theo quy định ngày, vốn ngoài NSNN được phân chia thành bốn loại sau:
Thứ nhất, vốn ngoài ngân sách của các cơ quan quản lý tài chính địa phương - toàn bộ những nguồn thu tổng hợp do cơ quan quản lý tài chính địa phương quản lý
Thứ hai, vốn ngoài ngân sách của các cơ quan hành chính và tổ chức nhà nước – nguồn vốn này không nằm trong ngân sách và do những tổ chức nhà nước, cơ quan hành chính quản lý.
Thứ ba, vốn ngoài ngân sách của các doanh nghiệp và cơ quan hành chính phụ trách quản lý – nguồn vốn này đáp ứng cho những mục đích đặc biệt do các doanh nghiệp nhà nước và cơ quan hành chính phụ trách quản lý.
Thứ tư, vốn ngoài NSNN của các doanh nghiệp và các cơ quan hành chính chủ quản – nguồn vốn này không nằm trong NSNN mà hình thành từ doanh thu của các doanh nghiệp thuộc các cơ quan hành chính trung ương và địa phương.
Cho đến năm 1996, Trung Quốc tiếp tục ban hành “Quyết định về Tăng cường Quản lý nguồn vốn ngoài ngân sách”. Theo đó, vốn ngoài ngân sách được hiểu là nguồn vốn tài chính không dựa vào NSNN. Tuy nhiên, nguồn vốn này do các cơ quan hành chính, tổ chức nhà nước và xã hội thu và quản lý để thực hiện các chức năng của chính phủ theo quy định. Trong giai đoạn này, vốn ngoài NSNN được chia thành một số loại chính sau đây:
Thứ nhất, lệ phí, kinh phí các khoản thu bổ sung do các cơ quan quản lý hành chính và tổ chức nhà nước thu theo quy định.
Thứ hai, lệ phí liên quan đến tổ chức nhà nước và hành chính do Hội đồng Nhà nước, chính quyền các tỉnh, cơ quan quản lý giá cả, kế hoạch và tài chính trực thuộc Hội
đồng Nhà nước cũng như chính quyền các tỉnh phê duyệt
Thứ ba, kinh phí do đơn vị trực thuộc trả lại cho ngành chủ quản
Thứ tư, kinh phí do chính quyền thành phố và thị xã thu phục vụ cho mục đích chi tiêu tại địa phương
Thứ năm, các nguồn vốn tài chính khác không được đưa vào ngân sách
So với “các biện pháp thí điểm Quản lý nguồn vốn ngoài ngân sách” năm 1983 thì nhiều loại nguồn vốn không còn được coi là các nguồn vốn ngoài ngân sách. Ví dụ như những khoản thuế và lệ phí mà địa phương thu đã được đưa vào ngân sách địa phương, đóng vai trò là nguồn thu cố định của các địa phương mà không phải là nguồn ngoài ngân sách…
Cho đến những năm 2000, việc lập ngân sách theo bộ đã được Trung Quốc tiến hành triển khai. Điều này đồng nghĩa với việc, cả nguồn vốn ngân sách cũng như ngoài ngân sách đều phải được xem xét cùng nhau trong một bộ, ngành. Các bộ, ngành, đơn vị sẽ phải soạn thảo kế hoạch thu, chi ngoài ngân sách cũng như kế hoạch thu chi tài chính. Sau đó, những kế hoạch này sẽ được trình cho cơ quan quản lý tài khóa cùng cấp để thực hiện rà soát, thông qua và soạn thảo ngân sách cho nguồn vốn ngoài ngân sách.
Các quỹ thuộc hệ thống ASXH ở Trung Quốc là một trong số những quỹ có hoat động tiêu biểu
1.3.3. Kinh nghiệm quản lý quỹ an sinh xã hội từ Ấn Độ và Hoa Kỳ.
1.3.3.1. Kinh nghiệm từ Hoa Kỳ
Hoa Kỳ là một trong các quốc gia trên thế giới có sự đầu tư không nhỏ cho các QTCNNS đặc biệt là quỹ ASXH. Các chương trình nằm trong hệ thống ASXH của Hoa Kỳ mà khi nghiên cứu, chúng ta không thể không nhắc tới là: (i) chương trình bảo hiểm hưu trí, tử tuất và bảo hiểm tàn tật; (ii) chương trình BHTN; (iii) chương trình BHYT và phúc lợi y tế; (iv) chương trình ASXH cho người bản địa; (v) nhóm chương trình phúc lợi xã hội được xây dựng gần như đáp ứng đủ các yêu cầu của tổ chức lao động quốc tế (ILO)
Nhận hỗ trợ từ NSNN và huy động từ cá nhân, tổ chức trong xã hội là nguồn tài chính chủ yếu để thực hiện các chương trình ASXH ở Hoa Kỳ. Bên cạnh đó, cơ cấu nguồn tài chính của các chương trình ASXH cũng đến từ hoạt động đầu tư của chính các quỹ này. Nổi bật trong hoạt động của các quỹ ASXH ở Hoa Kỳ là chương trình hỗ
trợ người có thu nhập thấp và hỗ trợ cho người bản địa ở quốc gia này.
Đối với chương trình có sự tham gia đóng góp của người dân, bên cạnh nguồn lực từ NSNN là những chương trình ASXH lớn của Hoa Kỳ, bao gồm: (i) chương trình bảo hiểm hưu trí, tử tuất và tàn tật; (ii) chương trình BHTN; (iii) chương trình BHYT.
Trong cơ cấu nguồn thu của các chương trình này, nguồn lực của nhà nước chỉ chiếm một phần nhỏ, còn lại phần lớn đến từ sự đóng góp của người lao động và người sử dụng lao động.
Các chương trình ASXH của Hoa Kỳ đều xác định rất rõ đối tượng được hưởng và mức trợ cấp. Nổi bật là chương trình bảo hiểm hưu trí của quốc gia này. Tại chương trình bảo hiểm hưu trí, các nhà làm luật đề ra nhiều độ tuổi với các mức lương hưu khác nhau: đủ 62 tuổi, người lao động ở Hoa Kỳ đã bắt đầu được hưởng lương hưu; 72 tuổi là độ tuổi người lao động ở quốc gia này được nhận lương hưu đầy đủ. Quy định này giúp người lao động có thêm lựa chọn, phù hợp với mong muốn và khả năng lao động thực tế của mỗi người.
Hoa Kỳ đã xây dựng cách tính toán để xác định mức trợ cấp rất chi tiết, phức tạp và mang tính cá nhân hóa cao. Cụ thể: một cá nhân muốn được hưởng trợ cấp hưu trí phải chấp nhận đóng góp vào quỹ trợ cấp ASXH theo tỷ lệ nhất định/ tháng; đồng thời người đó phải kiếm được ít nhất 1.470 USD/quý để đạt được các tín chỉ BHXH (QC) cho đến khi đủ 40 QC (một năm làm việc tích lũy tối đa 4 QC). Như vậy cá nhân phải làm việc trong khoảng thời gian 10 năm cùng với việc tham gia đóng bảo hiểm định kỳ, người lao động đó có thể được hưởng trợ cấp hưu trí. Thực tế những quy định này đã hạn chế tối đa tình trạng chán nản vì phải chờ đợi quá lâu để được hưởng trợ cấp hưu trí của người lao động ở Hoa Kỳ.
1.3.3.2. Kinh nghiệm từ Ấn Độ
Là một đất nước đông dân thứ hai thế giới chỉ sau Trung Quốc, Ấn Độ có một hệ thống ASXH phát triển khá lâu đời. Luật về ASXH ở Ấn Độ đã ra đời từ rất sớm (năm 1923). Luật BHXH quốc gia năm 1948, Luật bồi hoàn cho người lao động năm 1923, Luật lợi ích thai sản năm 1961... là những văn bản pháp lý quan trọng điều chỉnh mô hình ASXH ở quốc gia này đã được ra đời từ rất sớm và vẫn còn có hiệu lực cho đến thời điểm hiện tại.
Thực tế hiện nay phần lớn người dân lao động ở Ấn Độ làm việc trong khu vực kinh tế phi chính thức, trong khi hệ thống ASXH ở quốc gia này mới chỉ bao phủ khu vực kinh tế chính thức. Vì thế mà trong vài thập kỷ gần đây, Ấn Độ rất cố gắng trong
việc mở rộng hệ thống ASXH sang khu vực phi chính thức. Để thực hiện nhiệm vụ này, Ấn Độ lựa chọn phát triển chương trình BHXH vi mô với nhiều nhà cung cấp khác nhau đến những người dân lao động ở khu vực nông thôn. Trong đó, Hội phụ nữ tự chủ là tổ chức cung cấp BHXH vi mô lâu đời nhất Ấn Độ với các chế độ bảo hiểm hưu trí và BHYT. Bên cạnh đó, chính phủ Ấn Độ cũng tích cực triển khai các chương trình bảo hiểm nhân thọ, HBYT, bảo hiểm hưu trí trong những năm qua. Kết quả là hiện nay Ấn Độ là quốc gia dẫn đầu thế giới về bảo hiểm vi mô (Hội đồng lý luận trung ương, 2022).
1.3.4. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Thông qua việc tìm hiểu về QTCNNS của hai quốc gia có nhiều điểm tương đồng với Việt Nam là Nhật Bản và Trung Quốc, có thể rút ra được một số bài học kinh nghiệm sau cho Việt Nam:
Thứ nhất, việc huy động thêm nguồn lực tài chính trong xã hội thông qua việc thành lập các QTCNNS là cần thiết và phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, điều này cũng hoàn toàn phù hợp với xu thế chung của các quốc gia trên thế giới.
Thứ hai, chỉ những QTCNNS có quy mô lớn cũng như phạm vi ảnh hưởng rộng, có sự tác động tới nhiều đối tượng khác nhau trong xã hội thì sẽ do Trung ương thành lập và quản lý. Theo đó, việc tiến hành phân cấp cho các địa phương trong việc thành lập, ban hành quy chế quản lý các QTCNNS ở địa phương sao cho phù hợp với nhu cầu quản lý kinh tế - xã hội trên địa bàn là điều cần thiết.
Thứ ba, những QTCNNS chủ yếu phải hướng tới việc sử dụng vào các mục đich ASXH, hỗ trợ cho các đối tượng gặp khó khăn trong nền kinh tế, như vậy mới có thể huy động được nguồn lực xã hội vào những quỹ này một cách tối ưu.
Thứ tư, hướng tới việc hạn chế một cách tối đa việc dùng NSNN cấp phát cho các QTCNNS trừ những trường hợp đặc biệt thật sự cần thiết.
Thứ năm, đối với lĩnh vực ASXH, Việt Nam nên: (i) giảm điều kiện về thời gian đóng góp tối thiểu để hưởng bảo hiểm hưu trí, thắt chặt điều kiện hưởng BHXH một lần; (ii) tiếp tục nghiên cứu nâng tuổi nghỉ hưu, nên áp dụng chính sách tuổi nghỉ hưu đầy đủ của Hoa Kỳ; (iii) xây dựng chương trình chăm sóc sức khỏe giành riêng cho người dân tộc thiểu số có hoàn cảnh khó khăn.
Kết luận chương 1
Trong chương 1 tác giả tiến hành nghiên cứu bản chất của các QTCNNS bằng việc phân tích các nội dung liên quan đến khái niệm các quỹ tài chính, những đặc điểm để phân biệt QTCNNS với quỹ tài chính khác và NSNN, phân loại và vai trò của hệ thống các quỹ và kinh nghiệm quốc tế ở một số quốc gia có nền kinh tế phát triển như Trung Quốc, Nhật Bản để rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. Tất cả những nghiên cứu và phân tích này là cơ sở để nhóm tác giả tiến hành phân tích thực trạng quy định pháp luật về QTCNNS ở chương 2.