CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUỸ TÀI CHÍNH NHÀ NƯỚC NGOÀI NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.2. Thực trạng pháp luật về quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
2.2.6. Thực trạng pháp luật về kiểm toán quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
2.2.6. Thực trạng pháp luật về kiểm toán quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
Kiểm toán QTCNNS là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền sử dụng nghiệp vụ để xác minh tính trung thực của các báo cáo tài chính liên quan đến hoạt động của các quỹ qua đó thấy được cái nhìn tổng quan về quá trình và kết quả hoạt động của các quỹ.
Thực tế, việc tiến hành hoạt động kiểm toán đối với các QTCNNS là một yêu cầu tất yếu khách quan, nhằm xác minh tình trạng tài chính của các quỹ, xác định các bất cập về cơ chế chính sách quản lý, thông qua đó nâng cao hiệu quả hoạt động của các quỹ, góp phần thực hiện tốt nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và giảm thiểu gánh nặng tài chính cho NSNN.
Theo quy định pháp luật hiện hành, kiểm toán các QTCNNS hiện nay được tổ chức đa dạng dưới nhiều hình thức khác nhau như: tổ chức kiểm toán độc lập, tổ chức kiểm toán bằng cách lồng ghép thông qua các hoạt động kiểm toán về quản lý, sử dụng tài sản công tại các Bộ, cơ quan trung ương hoặc báo cáo quyết toán của các địa phương. Sở dĩ có sự phân chia thành hai hình thức kiểm toán như trên để các đơn vị được kiểm toán lựa chọn là nhằm đảm bảo tính khoa học, tiết kiệm chi phí kiểm toán cũng như tạo điều kiện tối đa cho các đơn vị được kiểm toán.
Hệ thống pháp luật ở Việt Nam hiện nay chưa có một văn bản pháp lý nào quy định cụ thể quy trình kiểm toán đối với các QTCNNS nhưng nhìn chung, quy trình kiểm toán đối với các QTCNNS được chia thành các giai đoạn sau:
(i) Chuẩn bị kiểm toán:
Trong quá trình chuẩn bị kiểm toán, kiểm toán viên tiến hành các hoạt động khảo sát, thu thập thông tin liên quan đến quá trình quản lý, sử dụng các QTCNNS . Các thông tin được thu thập có thể bao gồm các thông tin: các thông tin liên quan đến nguồn hình thành quỹ, quá trình phát triển của quỹ; tình hình tài chính hiện nay của quỹ; thực tế hoạt động của các quỹ trong thời kỳ dự kiến thanh tra hay là các chủ thể đã thực hiện đóng góp cho quỹ... Những thông tin trên có thể được khai thác từ cơ sở dữ liệu của các cơ quan quản lý quỹ; các cơ quan quản lý trong ngành tài chính có liên quan đến quỹ cần kiểm toán hay từ chính những cuộc khảo sát trực tiếp tại đơn vị được kiểm toán.
Ngay sau khi thu thập được những thông tin kể trên, cơ quan kiểm toán tiến hành hoạt động lập kế hoạch kiểm toán đối với việc quản lý, sử dụng QTCNNS với các nội dung chính là: mục tiêu kiểm toán, nội dung kiểm toán, phạm vi và giới hạn kiểm toán.
(ii) Thực hiện kiểm toán:
Trong quá trình thực hiện hoạt động kiểm toán, bằng các kỹ thuật kiểm toán của mình, kiểm toán viên tiến hành thu thập bằng chứng kiểm toán với các phương pháp khác nhau. Dựa trên những bằng chứng, thông tin đã thu thập được, cơ quan kiểm toán sẽ tiến hành phân tích để đưa ra những kết luận kiểm toán phù hợp.
(iii) Lập và phát hành báo cáo kiểm toán:
Việc lập, phát hành báo cáo kiểm toán được tiến hành ngay sau khi có kết luận kiểm toán. Báo cáo kiểm toán đối với hoạt động của các QTCNNS gồm các nội dung đánh giá kết luận và kiến nghị về các mục tiêu, nội dung kiểm toán đã được xác định trong kế hoạch kiểm toán sao cho đáp ứng được các tiêu chí ngắn gọn, rõ ràng và được
thẩm định phù hợp với yêu cầu của cơ quan Kiểm toán nhà nước
(iv) Theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán
Trong quy trình kiểm toán, việc theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán là bước cuối cùng. Tại bước này, cơ quan được giao nhiệm vụ kiểm toán sẽ tiến hành hoạt động theo dõi đối với các QTCNNS trong việc thực hiện các nội dung trong kết luận kiểm toán được ban hành. Sở dĩ có bước này là do các nhà làm luật muốn gia tăng hiệu lực của báo cáo kiểm toán, đảm bảo hiệu quả hoạt động của các QTCNNS sẽ được nâng cao hơn nữa.
Nhận thấy tầm quan trọng của việc kiểm toán các QTCNNS, trong giai đoạn 2015 – 2020, Kiểm toán Nhà nước đã thực hiện kiểm toán đối với 19 QTCNNS , trong đó có 15 quỹ do trung ương quản lý và 4 quỹ do địa phương quản lý. Nổi bất trong đó là cuộc kiểm toán đối với hoạt động của Quỹ ĐTPT giai đoạn 2012 – 2018. Trong cuộc kiểm toán này, Kiểm toán Nhà nước đã phát hiện nhiều bất cập trong hoạt động của Quỹ. Cụ thể: phát hiện nhiều Quỹ ĐTPT ở địa phương có hoạt động cho vay, tạm ứng đã quá hạn nhưng không tiến hành thu hồi theo đúng quy định; một số quỹ giải ngân cho vay, tạm ứng không đúng đối tượng; một số Quỹ chưa nghiêm túc thoái vốn các khoản đầu tư; chưa thu nộp đầy đủ, kịp thời các khoản thu từ cổ phần hóa theo đúng quy định (Kiểm toán nhà nước, 2020). Bên cạnh đó, Kiểm toán nhà nước cũng đã thực hiện kiểm toán đối với các QTCNNS khác như các quỹ thuộc nhóm Quỹ BHXH, Quỹ bảo trì đường bộ, Quỹ bình ổn giá xăng dầu, Quỹ hỗ trợ việc làm ngoài nước... và thấy được nhiều kết quả tích cực cũng như còn tồn tại nhiều hạn chế. Những kết quả cũng như hạn chế này sẽ được nhóm tác giả phân tích cụ thể trong mục 2.2. thuộc chương này.
2.3. Đánh giá thực trạng pháp luật về quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
2.3.1. Những kết quả đã đạt được
Qua nghiên cứu thực trạng pháp luật và thực tế thi hành pháp luật về QTCNNS, nhóm tác giả nhận thấy được một số kết quả như sau:
Hiện nay, các QTCNNS đã tạo được hình thành từ các chủ trương phát triển kinh tế - xã hội của Đảng, Nhà nước và được cụ thể hóa bằng các đạo luật38 (có 19
38 Quỹ BHYT, Quỹ BHXH bắt buộc; Quỹ BHXH tự nguyện; Quỹ bảo hiểm that nghiệp; Quỹ BVMT Việt Nam;
Quỹ) hoặc được quy định cụ thể tại Nghị định của Chính phủ39 hoặc Quyết định của Thủ tướng Chính phủ40, có Quỹ hình thành theo Văn bản thông báo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ41, hoặc hình thành thông qua các Nghị quyết liên tịch của các cơ quan, tổ chức42. Có nhiều trường hợp xuất phát từ nhu cầu thực tế trong việc thực hiện các chính sách của đất nước nhằm đáp ứng được yêu cầu trong sự biến động của nền kinh tế - xã hội hoặc có Quỹ được thành lập bằng các văn bản dưới Luật và được pháp điển hóa bằng các đạo luật43. Các loại quỹ được thành lập rất đa dạng, hoạt động trên nhiều lĩnh vực, mỗi quỹ nhằm thực hiện những mục tiêu nhất định và được quản lý bởi nhiều bộ, ngành, địa phương với quy mô khác nhau. Mặc dù hiện nay chưa có một văn bản Luật chung nhất điều chỉnh hoạt động của các QTCNNS nhưng bù lại, mỗi quỹ khi thành lập và đi vào hoạt động đều được điều chỉnh bởi một văn bản pháp lý nhất định. Đó có thể là các văn bản luật do Quốc hội ban hành, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ hay là theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ. Cho dù có được điều chỉnh bởi loại văn bản pháp luật nào thì cũng không thể phủ nhận được hệ thống pháp luật ở Việt Nam hiện hành đã quy định khá đầy đủ những nội dung liên quan đến việc thành lập, quản lý và sử dụng các QTCNNS như các chủ thể có quyền thành lập, quản lý quỹ; nhiệm vụ và quyền hạn của những chủ thể này; mục tiêu hoạt động và nguyên tắc hoạt động của các quỹ;
nguồn hình thành các QTCNNS; trình tự, thủ tục quản lý và sử dụng các quỹ; hoạt động kiểm tra, thanh tra quỹ; hoạt động kiểm toán các QTCNNS ...
Thực tế thực thi các quy định pháp luật xuyên suốt quá trình hoạt động, nhiều QTCNNS đã đáp ứng được yêu cầu đúng với chủ trương của Đảng, Nhà nước đặt ra khi thành lập quỹ:
Thứ nhất, một số QTCNNS thuộc nhóm quỹ hỗ trợ các hoạt động phát triển kinh tế xã hội khi được thành lập và đi vào hoạt động đã góp phần thúc đẩy xã hội hóa, huy động, tập trung được nguồn lực tài chính để thực hiện những mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội trên phạm vi cả nước cũng như tại từng địa phương nhất định. Một số quỹ có hoạt động nổi bật trong nhóm này là Quỹ hỗ trợ phát triển DNNVV, Quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã...
39 Quỹ phát triển DNNVV (từ năm 2018 Quỹ đã đươc quy định trong Luật hỗ trợ DNNVV), Quỹ bảo lãnh tín dụng DNNVV, Quỹ ĐTPT địa phương…
40 Quỹ PCTP, Quỹ hỗ trợ khắc phục hậu quả bom mìn Việt Nam…
41 Quỹ HTND
Thứ hai, một số QTCNNS thuộc nhóm quỹ dự phòng đã kịp thời hỗ trợ NSNN trong việc chi đột xuất khi nền kinh tế, xã hội trong nước có những biến động lớn mà NSNN không dự toán hết được. Các nhiệm vụ chi chủ yếu liên quan đến việc khắc phục hậu quả của thiên tai, bão lũ, hạn hán... Nhờ vậy đời sống và hoạt động của người dân được đảm bảo. Một số QTCNNS có đóng góp nổi bật trong việc thực hiện mục tiêu nêu trên là Quỹ dự trữ tài chính, Quỹ dự trữ quốc gia...
Thứ ba, một số QTCNNS thuộc nhóm quỹ ASXH trong thời gian vừa qua, khi mà dịch bệnh Covid 19 xuất hiện và gây nên nhiều tác động tiêu cực cho toàn thế giới, đã có nhiều đóng góp trong việc đảm bảo công bằng, ASXH. Các quỹ thuộc nhóm Quỹ BHXH là những quỹ có hoạt động nổi bật ở Việt Nam trong giai đoạn vừa qua.
Bên cạnh đó, không thể phủ nhận rằng hoạt động huy động vốn ở các nhóm quỹ hỗ trợ phát triển kinh tế xã hội và nhóm quỹ ASXH hiện nay đã đạt được nhiều kết quả tích cực. Các quỹ đã có nhiều hoạt động nhằm mục tiêu tạo lập và phát triển nguồn tài chính của quỹ như nhận hỗ trợ từ NSNN; thu từ các khoản đóng góp của cá nhân, tổ chức trong xã hội hay thu từ hoạt động đầu tư của chính các quỹ này. Đánh giá một cách chung nhất, hoạt động huy động vốn, tạo lập nguồn lực tài chính của các quỹ góp phần mở rộng và thúc đẩy sự phát triển của thị trường tài chính, thị trường tiền tệ thông qua các hoạt động đầu tư trên các thị trường này.
2.3.2. Những hạn chế còn tồn tại
2.3.2.1. Những hạn chế trong việc ban hành các quy định pháp luật liên quan đến quản lý, sử dụng các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
Mặc dù đã đạt được nhiều kết quả khá tích cực trong quá trình hoạt động, pháp luật về các QTCNNS và thực trạng thực thi các quy định này vẫn cho thấy nhiều hạn chế mà Nhà nước phải quan tâm:
Thứ nhất, hệ thống quy định pháp luật về QTCNNS còn phức tạp. Khi số lượng các QTCNNS đã lên đáng kể mà các nhà làm luật vẫn chưa ban hành ra một khung pháp lý chung điều chỉnh hoạt động của các QTCNNS này khiến cho hoạt động quản lý các quỹ trên thực tế gặp nhiều khó khăn và thiếu tính đồng nhất. Cùng là QTCNNS những có quỹ lại được thành lập bởi luật, có quỹ được thành lập bởi nghị định, lại có quỹ được thành lập bởi quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Bên cạnh đó, do không có quy định chung liên quan đến việc quy định những ngành, lĩnh vực nào được phép thành lập QTCNNS nên hiện nay số lượng QTCNNS đang gia tăng đáng kể.
Thứ hai, các quy định pháp luật về nguồn hình thành tài chính của các quỹ còn phức tạp và thiếu thống nhất. Mặc dù nhiều QTCNNS được thành lập với mục tiêu là huy động nguồn lực khác như từ tổ chức nước ngoài, xã hội hóa… nhưng kết quả cho thấy, nguồn lực tài chính của một số Quỹ về cơ bản được hình thành từ nguồn NSNN cấp. Luật NSNN năm 2015 quy định NSNN không hỗ trợ kinh phí cho các QTCNNS trừ trường hợp các quỹ tài chính đáp ứng được đẩy đủ các yêu cầu: được thành lập và hoạt động theo đúng quy định của pháp luật; có khả năng tài chính độc lập; có nguồn thu, nhiệm vụ chi không trùng với nguồn thu, nhiệm vụ chi của NSNN. Mặc dù vậy, khi đối chiếu với các Quỹ được NSNN hỗ trợ kinh phí hoạt động, nhóm tác giả thấy được một thực tế là hiện nay có rất nhiều Quỹ chưa phù hợp với quy định của Luật NSNN năm 2015, ngoại trừ các Quỹ được NSNN cấp kinh phí để thực hiện nghĩa vụ của Nhà nước.
Thứ ba, một số quy định pháp luật về mô hình tổ chức, cơ chế hoạt động của các QTCNNS còn phức tạp, thiếu thống nhất dẫn đến tăng bộ máy, tăng biên chế và chi phí.
Cụ thể loại hình tổ chức của hệ thống các QTCNNS còn chưa được quy định thống nhất.
Một số quỹ được xác định rõ là đơn vị sự nghiệp như: Quỹ bảo trợ trẻ em, Quỹ phát triển khoa học và công nghệ quốc gia, Quỹ phát triển đất, Quỹ phát triển DNNVV... Hầu hết các quỹ khác không quy định về loại hình tổ chức mà chỉ dừng ở việc xác định là tổ chức tài chính. Loại hình tổ chức quỹ là cơ sở để xác định mô hình tổ chức, cơ chế quản lý, công tác nhân sự... Việc thiếu các quy định cụ thể về loại hình tổ chức đã gây ít nhiều khó khăn cho việc xác lập cơ chế tổ chức và hoạt động của quỹ.
Thứ tư, như đã đề cập phía trên, do chưa có quy định cụ thể về những lĩnh vực được phép thành lập quỹ, dẫn đến trường hợp số lượng quỹ gia tăng. Khi nghiên cứu thực trạng quản lý và sử dụng các quỹ, nhóm tác giả thấy được một thực tế rằng nhiều QTCNNS hiện nay có mục tiêu hoạt động chồng chéo nhau; nguồn thu, nhiệm vụ chi trùng lặp với NSNN. Chẳng hạn như có 3 quỹ có chung mục tiêu bình ổn giá là Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ bình ổn giá, Quỹ bình ổn giá xăng dầu; với mục tiêu khắc phục thiên tai, lũ lụt trên địa bàn có tới hai quỹ có chung mục tiêu là Quỹ phòng chống thiên tai và Quỹ phòng chống bão lụt; với mục tiêu PTKHCN luôn nằm trong nhiệm vụ chi của NSNN trong mỗi năm ngân sách nhưng các nhà quản lý vẫn thành lập và duy trì hoạt đông với Quỹ phát triển khoa học và công nghệ quốc gia... Thực tế, việc thành lập và duy trì hoạt động nhiều nhóm quỹ có nhiệm vụ và mục tiêu hoạt động trùng khớp dẫn tới việc phát sinh thêm nhiều chi phí quản lý, tổ chức biên chế đối với nhân sự của quỹ.
Sở dĩ pháp luật về quản lý và sử dụng các QTCNNS còn tồn tại một số hạn chế, bất cập như trên là do: việc tổ chức, triển khai thực hiện các luật chưa được kịp thời;
cơ quan có thẩm quyền chậm cập nhật, sửa đổi những quy định pháp luật đã không còn phù hợp với thực tiễn đời sống, công tác kiểm tra, giám sát việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật còn chưa được chú trọng. Bên cạnh đó, một số bộ, ngành, địa phương vẫn chưa thực sự quan tâm, cập nhật, hệ thống hóa, ra soát hệ thống văn bản điều chỉnh hoạt động thành lập và quản lý các QTCNNS.
2.3.2.2. Những hạn chế trong việc thực thi các quy định pháp luật liên quan đến quản lý, sử dụng các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
Thứ nhất, hiện nay chưa có các cơ quan cả ở trung ương và địa phương được giao nhiệm vụ thống nhất quản lý các QTCNNS. Dẫn tới một thực trạng là việc quản lý hoạt động của các quỹ chưa đạt được hiệu quả tối đa. Đương cử là việc thống kê, tổng hợp, theo dõi các QTCNNS . Theo quy định tại Luật NSNN năm 2015, Chính phủ trình Quốc hội dự toán và quyết toán hàng năm phải có báo cáo về các QTCNNS tại trung ương. Tuy vậy, thông qua báo cáo của Chính phủ, việc thống kê các quỹ của Bộ tài chính vẫn còn chưa được đầy đủ.
Thứ hai, nguồn lực tài chính của một số QTCNNS hiện nay chưa đảm bảo hoạt động độc lập với NSNN theo quy định pháp luật. Tiêu biểu là các quỹ thuộc nhóm quỹ dự trữ hiện nay vẫn nhận được sự hỗ trợ rất lớn từ NSNN. Do nguồn lực tài chính bị hạn chế nên một số quỹ thuộc nhóm này như Quỹ dự trữ quốc gia hiện nay mới chỉ đáp ứng khoảng 50 – 60% yêu cầu của thực tiễn. Bên cạnh đó, tỷ lệ thu so với kế hoạch đạt thấp ở một số Quỹ44. Thực tế này xuất phát từ sự thiếu sót của quy định pháp luật khi quy định NSNN chi cho các quỹ thuộc nhóm quỹ dự trữ và nhiệm vụ chi này được bố trí trong Dự toán ngân sách hàng năm nhưng lại không quy định cụ thể mức hỗ trợ là bao nhiêu, tỉ lệ hỗ trợ của NSNN trong cơ cấu nguồn tài chính là như thế nào cũng như các điều kiện để các quỹ tài chính được nhận hỗ trợ từ NSNN.
Thứ ba, một số QTCNNS khi tiến hành hoạt động đầu tư để phát triển nguồn lực tài chính còn gặp nhiều rủi ro, gây thất thoát quỹ. Đương cử như trường hợp của Quỹ BHXH khi đầu tư vào Công ty cho thuê tài chính ALC II thuộc Ngân hàng nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam. Năm 2018 công ty này tuyên bố phá sản khiến cho khoản đầu tư của Quỹ BHXH đến nay vẫn chưa thu hồi được toàn bộ...
44 Quỹ bảo trì đường bộ (không thu được đối với xe máy); Quỹ phòng chống thiên tai (chỉ đạt từ 10-40% tùy