CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUỸ TÀI CHÍNH NHÀ NƯỚC NGOÀI NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM
3.2. Giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách ở Việt Nam
3.2.2. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần sớm thống nhất các quy định pháp luật về mô hình tổ chức, cơ chế hoạt động của các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
Theo thống kê, đến thời điểm hiện tại đã có hơn 100 văn bản pháp lý có giá trị cao điều chỉnh hoạt động của các nhóm QTCNNS trong đó có quy định mô hình tổ chức, cơ chế hoạt động của từng quỹ riêng lẻ. Do vậy, yêu cầu đề ra là phải có một quy định pháp luật thống nhất chế độ quản lý và cách thức vận hành phù hợp với từng đặc điểm, mục tiêu hoạt động của những nhóm quỹ nhất định. Chính vì thế, tác giả đề xuất cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần sớm ban hành các quy định pháp luật xác định cụ thể những nhóm quỹ nào hoạt động theo mô hình kiêm nhiệm, được điều chỉnh bởi các cơ quan nhà nước, đơn vị tổ chức có sự hỗ trợ của Ngân hàng nhà nước, những nhóm quỹ nào được hoạt động theo mô hình đơn vị sự nghiệp công lập hay những nhóm quỹ nào được hoạt động theo mô hình đơn vị sự nghiệp công lập bởi cơ cấu tổ chức ảnh hưởng rất lớn đối với hoạt động của các quỹ.
Cùng với đó, các nhà làm luật cũng nên ban hành thêm các quy định pháp luật liên quan đến trách nhiệm của các chủ thể quản lý quỹ trong quá trình quản lý, điều hành hoạt động quỹ. Với những kết quả tích cực, hoạt động hiệu quả, cơ quan có thẩm
quyền xem xét động viên, khen thưởng. Những hành vi vi phạm pháp luật trong quản lý và sử dụng quỹ, gây thất thoát tài sản của quỹ nên bị lên án và kịp thời xử lý nghiêm minh. Pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể về trách nhiệm của chủ thể quản lý quỹ trong trường hợp này. Do đó, nhóm tác giả đề xuất cơ quan nhà nước có thẩm quyền lập pháp cần sớm ban hành các quy định pháp luật liên quan đến trách nhiệm bồi thường thiệt hại của chủ thể quản lý quỹ trong trường hợp gây thiệt hại cho quỹ.
Với những hành vi thiếu trách nhiệm gây thiệt hại nghiêm trọng đến tài sản của quỹ, các nhà làm luật nên xem xét coi đó là hành vi thiếu trách nhiệm gây thiệt hại đến tài sản của Nhà nước được quy định trong Bộ luật hình sự (Quốc hội, 2015). Việc quy định những chế tài mạnh, đủ sức răn đe sẽ khiến các chủ thể quản lý QTCNNS thực thi nhiệm vụ quản lý của mình với tinh thần trách nhiệm cao hơn, hạn chế việc tư lợi cá nhân trong quá trình quản lý và sử dụng quỹ.
Quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã là QTCNNS do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ nhằm thực hiện các chính sách hỗ trợ, phát triển hoạt động của các hợp tác xã trên địa bàn toàn quốc. Quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã được thành lập từ năm 2006, với tất cả 56 quỹ hợp tác xã ở cả trung ương và địa phương. Trải qua hơn 16 năm thành lập và hoạt động, đến nay, cơ chế quản lý tài chính của Quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã vẫn chưa được điều chỉnh và còn tồn tại nhiều hạn chế. Cụ thể:
(i) Mặc dù được thành lập từ rất sớm nhưng hiện nay, các cơ quan có thẩm quyền vẫn chưa ban hành cơ chế quản lý chung cho hệ thống Quỹ hợp tác xã bao gồm quỹ ở trung ương và các quỹ ở địa phương;
(ii) Nhiều quy định cần thiết liên quan đến hoạt động quản lý tài chính quỹ chưa được ban hành như quy định về hướng dẫn phương thức xác định các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả và xếp loại Quỹ hợp tác xã cho phù hợp với đặc thù, mô hình hoạt động của từng Quỹ, xếp loại người quản lý, kiểm soát viên Quỹ hợp tác xã; Về xử lý tài chính khi chuyển đổi mô hình Quỹ hợp tác xã chưa có quy định hướng dẫn cụ thể về nguyên tắc, trình tự, thẩm quyền xử lý tài chính khi chuyển đổi mô hình hoạt động từ mô hình Công ty chuyển sang mô hình hợp tác xã và ngược lại từ mô hình hợp tác xã sang mô hình công ty.
(iii) Về quản lý kế hoạch tài chính, chế độ báo cáo, các biểu mẫu xây dựng kế hoạch tài chính năm, thời gian lập kế hoạch tài chính năm để trình Liên
minh hợp tác xã cùng cấp phê duyệt, thời gian chốt số liệu, Báo cáo tình hình hoạt động cho vay, Báo cáo tổng hợp tình hình hoạt động nghiệp vụ chưa được hướng dẫn.
Những hạn chế trên đòi hỏi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần:
(i) Sớm có văn bản quy định đầy đủ, cụ thể vè việc thống nhất quản lý các Quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã ở cả trung ương và địa phương
(ii) Cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần sớm bổ sung các quy định về phương thức đánh giá hiệu quả hoạt động của quỹ (thông qua việc xem xét, đánh giá dựa trên các chỉ tiêu tăng trưởng dư nợ cho vay, tỷ lệ nợ xấu, kết quả tài chính, tình hình chấp hành các quy định pháp luật về đầu tư và quản lý sử dụng vốn của quỹ, nghĩa vụ đối với NSNN...)
(iii) Bổ sung quy định Quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã có trách nhiệm báo cáo, trình Liên minh hợp tác xã/ Đại hội thành viên phê duyệt báo cáo tài chính, phân phối lợi nhuận, trích lập các quỹ (bao gồm bổ sung vốn điều lệ từ Quỹ ĐTPT hằng năm) sau khi báo cáo tài chính năm của Quỹ đã được kiểm toán độc lập và ý kiến thẩm định của kiểm soát viên.
3.2.3. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần sớm ban hành quy định pháp luật liên quan đến thống nhất việc huy động và sử dụng nguồn tài chính của quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, nhiều quốc gia trên thế giới hiện nay đang kiểm soát rất chặt chẽ việc huy động và sử dụng nguồn tài chính của các QTCNNS . Trong phạm vi nghiên cứu, nhóm tác giả đề xuất:
Thứ nhất, về quy định pháp luật liên quan đến huy động nguồn tài chính của QTCNNS
Các QTCNNS hiện nay được thành lập từ nhiều nguồn, có thể là do NSNN hỗ trợ, do đóng góp của các cá nhân, tổ chức trong xã hội cũng có thể đến từ hoạt động đầu tư kinh doanh để phát triển nguồn vốn của các quỹ... Số lượng quỹ được thành lập ngày càng nhiều nhưng tuyệt nhiên chưa có một quy định pháp luật cụ thể nào quy định tỷ lệ nguồn thu từ các chủ thể khác nhau trong cơ cấu tài chính của các quỹ, kể cả là trong quyết định thành lập của từng quỹ riêng rẽ. Luật NSNN năm 2015 quy định NSNN không hỗ trợ cho các QTCNNS trừ những trường hợp đặc biệt được pháp luật quy định nhưng thực tế là có những quỹ có cơ cấu nguồn tài chính phần lớn đến từ NSNN, nhưng
cũng có những quỹ độc lập tài chính hoàn toàn đối với NSNN như quỹ BHXH. Do đó, nhóm tác giả đề xuất cơ quan nhà nước có thẩm quyền nên sớm ban hành thêm quy định pháp luật về cơ cấu nguồn tài chính trong các QTCNNS. Việc xác định cơ cấu nguồn tài chính nhất thiết phải dựa trên mục tiêu của từng quỹ, nhóm quỹ nhất định. Cụ thể: đối với các quỹ thuộc nhóm dự trữ do có mục tiêu hoạt động khá đặc biệt, việc huy động nguồn đóng góp từ các chủ thể khác trong xã hội, hoạt động đầu tư để phát triển vốn là không nhiều, do đó, tỷ lệ nhận hỗ trợ từ NSNN sẽ chiếm phần lớn; đối với các quỹ thuộc nhóm ASXH có mục tiêu hoạt động hướng tới các cá nhân, tổ chức trong xã hội trực tiếp và dễ thấy nhất nên việc huy động vốn không quá phức tạp, các quỹ thuộc nhóm này nhà nước nên cân đối giảm tỷ lệ % hỗ trợ từ NSNN xuống so với các nhóm khác, hướng tới mục tiêu độc lập tài chính với NSNN. Trên thực tế, việc xác định cụ thể tỷ lệ các nguồn tài chính hợp lý là không dễ, các nhà nghiên cứu cần phải dựa trên nhiều yếu tố, thực hiện nhiều cuộc khảo sát để đánh giá và xác định rõ ràng. Do vậy, trong phạm vi đề tài này, nhóm tác giả chỉ đề xuất định hướng hoàn thiện quy định pháp luật liên quan đến xác định cơ cấu nguồn tài chính của các quỹ ngoài ngân sách.
Thứ hai, về quy định pháp luật liên quan đến sử dụng nguồn tài chính của QTCNNS .
Nhiều quốc gia trên thế giới hiện nay quy định Quốc hội có nhiệm vụ thực hiện phê duyệt dự toán thu – chi của các QTCNNS (như ở Pháp, Hàn Quốc) nhưng dự toán thu chi của các quỹ ngoài ngân sách có sự tách biệt hoàn toàn so với dự toán thu – chi ngân sách năm. Cũng có những quốc gia như Anh, Quốc hội phê duyệt dự toán thu chi của các QTCNNS lồng ghép chung với dự toán ngân sách năm. Trong khi ở Việt Nam, chủ thể quản lý quỹ sẽ tự xây dựng dự toán thu – chi của quỹ do mình quản lý, định kỳ hàng năm Chính phủ trình Quốc hội xem xét Báo cáo tình hình thực hiện kế hoạch tài chính, dự kiến kế hoạch tài chính năm sau của các QTCNNS do trung ương quản lý (Quốc hội, 2015) còn các quỹ ngoài ngân sách do địa phương quản lý hiện chưa được quy định cụ thể. Điều này đặt ra một yêu cầu rằng các nhà làm luật tại Việt Nam cần quản lý một cách chặt chẽ hơn các QTCNNS nhất là đối với các quỹ tài chính do địa phương quản lý bằng việc ban hành thêm quy định pháp luật về quy trình thực hiện báo cáo đối với các quỹ này.
Với những phân tích và đề xuất bên trên, việc ban hành một văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động của các quỹ, nhóm QTCNNS là hoàn toàn cần thiết. Bên cạnh
đó, về lâu dài, cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng cần xem xét xây dựng luật hoặc Bộ luật tài chính công để tránh tình trạng có quá nhiều văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động tài chính nhà nước như hiện nay.