CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUỸ TÀI CHÍNH NHÀ NƯỚC NGOÀI NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.2. Thực trạng pháp luật về quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
2.2.2. Thực trạng pháp luật về mục tiêu hoạt động, nguyên tắc thành lập và quản lý quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
Ở Việt Nam hiện nay, các QTCNNS đóng vai trò nổi bật trong hệ thống tài
17 Số liệu được thống kê đến cuối năm 2020.
18 Gồm các quỹ: Quỹ dịch vụ viễn thông công ích Việt Nam; Quỹ phòng, chống tác hại của thuốc lá; Quỹ hỗ trợ người nhiễm HIV/AIDS; Quỹ BVMT Việt Nam; Quỹ BVVPTR Việt Nam; Quỹ quốc gia về việc làm; Quỹ bảo trợ trẻ em Việt Nam; Quỹ hỗ trợ việc làm ngoài nước; Quỹ DMCNQG; Quỹ PTKHCN quốc gia; Quỹ tích lũy trả nợ; Quỹ phát triển DNNVV; Quỹ BHXH; Quỹ BHYT; Quỹ BHTN; Quỹ HTPT HTX; Quỹ đền ơn đáp nghĩa.
19 Gồm các quỹ: Quỹ hỗ trợ sắp xếp và phát triển doanh nghiệp; Quỹ BOGXD
20 Gồm các quỹ: Quỹ bảo hộ công dân và pháp nhân Việt Nam ở nước ngoài; Quỹ PCTP; Quỹ hỗ trợ khắc phục hậu quả bom mìn Việt Nam
chính công. Bởi lẽ trong tiến trình phát triển của đất nước không thể tránh khỏi những biến động bất thường đòi hỏi Nhà nước phải đứng ra hỗ trợ về tài chính cho các cá nhân, tổ chức trong xã hội. Trong khi đó, pháp luật hiện hành lại quy định NSNN chỉ tiến hành chi cho những hoạt động nằm trong Dự toán NSNN đã được Quốc hội phê chuẩn trước đó. Do vậy các QTCNNS được thành lập để kịp thời cung ứng nguồn lực tài chính cho các chủ thể trong xã hội trong trường hợp cần thiết khi NSNN không thể đáp ứng được. Những năm gần đây, QTCNNS được thành lập ở nhiều bộ, ngành, địa phương và hoạt động trong các lĩnh vực khác nhau nhằm hỗ trợ thực hiện các chính sách phát triển kinh tế, ASXH của Nhà nước đáp ứng từng mục tiêu của Nhà nước trong những giai đoạn nhất định và tuân thủ chặt chẽ những nguyên tắc được đặt ra trong quá trình thành lập và quản lỹ các quỹ nói trên.
2.2.2.1. Mục tiêu hoạt động của quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
Các QTCNNS luôn hướng tới thực hiện những mục tiêu nhất định xuyên suốt quá trình hoạt động. Thực tế, việc xác định mục tiêu hoạt động của các QTCNNS ở Việt Nam góp phần phân biệt các QTCNNS với các quỹ tài chính khác do Nhà nước quản lý hoạt động như NSNN22; bên cạnh đó còn định hướng trong suốt quá trình hoạt động kể từ khi thành lập của các quỹ, đảm bảo các QTCNNS khi đi vào hoạt động không bị chồng lấn với phạm vi hoạt động của NSNN và phạm vi hoạt động của các quỹ tài chính khác, qua đó hạn chế tối đa tình trạng lãng phí nguồn lực tài chính.
Đặc thù của QTCNNS là ra đời và tồn tại có tính chất thời điểm phụ thuộc vào các tình huống, sự kiện đòi hỏi phải tập trung nguồn lực để giải quyết nên việc đề ra một mục tiêu hoạt động chung nào cho toàn bộ hệ thống các quỹ là không thể. Mỗi quỹ thuộc những nhóm quỹ khác nhau khi được thành lập đều được đặt ra những mục tiêu riêng biệt phù hợp với tính chất đặc thù của từng quỹ, nhóm quỹ. Cụ thể:
(i) Nhóm quỹ dự phòng
Theo đúng như tên gọi của nhóm, các QTCNNS thuộc nhóm quỹ dự phòng được thành lập nhằm mục tiêu đảm bảo các nguồn dự trữ để thực hiện những nhiệm vụ có tính chất chiến lược cho sự phát triển bình thường của nền kinh tế - xã hội, giữ vững chủ quyền an ninh lãnh thổ và kịp thời ứng phó với những biến động bất thường của đời sống kinh tế, xã hội. Các quỹ dự phòng hiện nay được tổ chức hoạt động cả trong phạm
22 Sự khác biệt cơ bản giữ QTCNNS và NSNN là cơ chế chi trả. Nếu như NSNN chịu sự kiểm soát vô cùng nghiêm ngặt của Kho bạc Nhà nước thì các QTCNNS không chịu sự kiểm soát của Kho bạc nhà nước mà các
vi trung ương và tại phạm vi từng địa phương nhất định. Nếu như các quỹ dự phòng ở trung ương là những quỹ có phạm vi ảnh hưởng rộng trên toàn quốc, liên quan đến các vấn đề mang tính vĩ mô thì các quỹ dự phòng ở địa phương lại là những quỹ có phạm vi hoạt động nhỏ hơn, chủ yếu trong phạm vi địa lý của các tỉnh, mục tiêu thành lập và hoạt động nhằm thực hiện các hoạt động của các cấp chính quyền trong một khoảng thời gian nhất định. Những QTCNNS tiêu biểu thuộc nhóm các quỹ dự phòng ở trung ương hiện nay là Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ dự trữ ngoại hối, Quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài...
Nhóm quỹ dự phòng tại các địa phương có thể kể đến như các quỹ dự trữ tài chính thuộc ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi tắt là cấp tỉnh).
Nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc xác định mục tiêu hoạt động của các quỹ, hầu hết các QTCNNS ở cả trung ương và địa phương hiện nay đều ghi nhận mục tiêu hoạt động của mình trong Quyết định thành lập hoặc Điều lệ tổ chức và hoạt động của quỹ.
Ví dụ: Mục tiêu hoạt động của Quỹ dự trữ quốc gia được ghi nhận cụ thể tại Luật dự trữ quốc gia năm 2012, theo đó: “Nhà nước hình thành, sử dụng dự trữ quốc gia nhằm chủ động đáp ứng yêu cầu đột xuất, cấp bách về phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, hỏa hoạn, dịch bệnh; phục vụ quốc phòng, an ninh” (Điều 3). Kể từ sau ngày thành lập, Quỹ dự trữ quốc gia luôn được Quốc hôi, Chính phủ, Thủ tướng chính phủ quan tâm. Nhiều nguồn lực tài chính đã được bổ sung để Quỹ có tiềm lực thực hiện những mục tiêu vĩ mô của mình trong đó chủ yếu đến từ NSNN. Theo thống kê, đến cuối năm 2020, tổng mức dự trữ quốc gia đã đạt trên 11.000 ngàn tỷ đồng, tăng đáng kể so với những năm trước đây. Pháp luật hiện hành mặc dù đã quy định rất cụ thể mục tiêu của Quỹ dự trữ quốc gia trong luật, nhưng trên thực tế thi hành quy định pháp luật, quỹ dự trữ quốc gia hiện nay mới chỉ đáp ứng được khoảng 50 – 60%
so với nhu cầu của thực tế, tại một số mặt hàng thiết yếu như lương thực, hàng quốc phòng an ninh... mức dự trữ quốc gia vẫn còn chưa đạt theo yêu cầu (Tổng cục dự trữ nhà nước, 2021). Sở dĩ có bất cập này là do tiềm lực tài chính của quỹ dự trữ quốc gia còn hạn chế bởi phần lớn tổng thu của quỹ đến từ NSNN.
Quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài được thành lập ở Việt Nam theo Thông tư 54/2009/TT-BTC hướng dẫn lập, sử dụng và quản lý quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài.
Theo tinh thần quy định pháp luật, mục tiêu hoạt động của quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài là tập trung các khoản thu hồi vốn cho vay lại (bao gồm cả các khoản phí) từ nguồn vay/viện trợ nước ngoài của Chính phủ và các khoản thu phí bảo lãnh của
Chính phủ để bảo đảm việc trả nợ nước ngoài các khoản vay của Chính phủ về cho vay lại, đồng thời đảm bảo bù đắp các rủi ro khác như rủi ro tỷ giá, rủi ro tín dụng, rủi ro lãi suất ... và tạo một phần nguồn xử lý các rủi ro có thể xảy ra trong trường hợp Chính phủ bảo lãnh cho các doanh nghiệp và tổ chức tín dụng vay nước ngoài (Mục I Thông tư 54/2009/TT-BTC).
Một trong số các quỹ dự trữ ở địa phương có đóng góp nhiều cho hoạt động dự trữ, dự phòng ở Việt Nam là Quỹ dự trữ tài chính của Thành phố Hồ Chí Minh. Quỹ dự trữ tài chính của Thành phố Hồ Chí Minh được thành lập dựa trên cơ sở quy định pháp luật tại Nghị định số 48/2017/NĐ-CP quy định một số cơ chế, chính sách tài chính – ngân sách đặc thù đối với Thành phố Hồ Chí Minh. Tại Nghị định này, các nhà làm luật quy định các nội dung cơ bản về quỹ dự trữ tài chính của thành phố, trong đó các nội dung liên quan đến chủ thể thành lập, mục đích thành lập và hoạt động được dẫn chiếu tới Luật NSNN năm 2015. Theo đó, Quỹ dự trữ tài chính của Thành phố Hồ Chí Minh được thành lập nhằm mục tiêu: “tạm ứng cho NSNN trong trường hợp thiếu hụt và thực hiện các nhiệm vụ phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm hoạ, dịch bệnh trên diện rộng, với mức độ nghiêm trọng, nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh và nhiệm vụ cấp bách khác phát sinh ngoài dự toán NSNN” (Điều 11 Luật NSNN năm 2015).
(ii) Nhóm quỹ hỗ trợ các hoạt động phát triển kinh tế
Hoạt động của nhóm quỹ hỗ trợ phát triển kinh tế, xã hội hiện nay gắn liền với việc thực hiện các mục tiêu phát triền kinh tế, xã hội. Từ mục tiêu chung đó, mỗi QTCNNS thuộc nhóm này lại có những mục tiêu riêng, hỗ trợ Nhà nước một mảng, một lĩnh vực nào đó trong quá trình thực hiện chính sách phát triển kinh tế, xã hội.
Hiện nay, nhiều QTCNNS thuộc nhóm quỹ hỗ trợ phát triển kinh tế, xã hội được thành lập và hoạt động ở cả trung ương và địa phương. Các quỹ ở trung ương có nhiệm vụ đề ra những chiến lược, kế hoạch chung nhất để các quỹ ở từng địa phương nhất định tiến hành thực thi trên thực tế. Ví dụ minh họa tiêu biểu là Quỹ BVMT. Quỹ BVMT có mục tiêu là tiếp nhận các nguồn vốn từ NSNN; các nguồn tài trợ, đóng góp, ủy thác của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước nhằm hỗ trợ tài chính cho các chương trình, dự án, các hoạt động bảo tồn thiên nhiên, đa dạng sinh học, phòng, chống, khắc phục ô nhiễm, suy thoái và sự cố môi trường mang tính quốc gia, liên ngành, liên vùng hoặc giải quyết các vấn đề môi trường cục bộ nhưng phạm vi ảnh hưởng lớn (Bộ Tài
nguyên và Môi trường, 2008). Thực thi các quy định pháp luật, Quỹ BVMT Việt Nam được thành lập kể từ năm 2002. Tính đến hết năm 2020, Quỹ BVMT đã được thành lập và đi vào hoạt động tại 46/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trên khắp cả nước (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2021) và có nhiều hoạt động chứng tỏ vai trò vô cùng quan trọng của mình trong tiến trình BVMT, ứng phó với biến đổi khí hậu. Mặc dù vậy, Quỹ BVMT vẫn chưa được thành lập tại tất cả các tỉnh trên toàn quốc, hoạt động của quỹ tại các địa phương hiện nay khá rời rạc, chưa tạo được sự liên kết với nhau trong việc thực hiện các nhiệm vụ đã được đề ra. Có hạn chế này là do các nhà làm luật chưa quy định một khung pháp lý cụ thể, thống nhất về tổ chức và hoạt động đối với Quỹ BVMT Việt Nam (quỹ trên toàn quốc gia) và các Quỹ BVMT ở các địa phương trong cả nước.
Là một QTCNNS thuộc nhóm hỗ trợ phát triển kinh tế, Quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã được thành lập vào năm 2006 theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ với mục tiêu hỗ trợ các hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã phát triển hoạt động sản xuất kinh doanh, nâng cao năng suất, chất lượng hiệu quả hoạt động, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tạo việc làm, tăng thu nhập cho các hợp tác xã và liên hiệp hợp tác xã (Điều 1 Quyết định số 23/2017/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ). Trong những năm qua, Quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã đã đóng một vai trò quan trọng vào sự phát triển của kinh tế tập thể. Đến tháng 11 năm 2020, với số vốn điều lệ của Quỹ là 450 tỷ đồng, Quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã đã có nhiều hoạt động cho vay đối với các hợp tác xã trong phạm vi toàn quốc với tổng hợp đồng cho vay lên đến 270 dự án, giải ngân 436,1 tỷ đồng23. Với những hoạt động tích cực của mình, không khó để nhận thấy các mục tiêu đã đề ra trong quyết định thành lập quỹ đã cơ bản được thực hiện.
Cụ thể, tính tới thời điểm hiện tại toàn Việt Nam có tới hơn 26 nghìn hợp tác xã được thành lập và đang hoạt động với số lượng thành viên lên đến hơn 8 triệu, các hợp tác xã hàng năm đóng góp trực tiếp khoảng 4,8% và gián tiếp trên 30% GDP cả nước24. Tuy vậy, cũng không thể phủ nhận rằng, việc thực hiện các mục tiêu đã đặt ra của Quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã phần nào còn hạn chế bởi nguồn lực tài chính của quỹ còn hạn chế. Quyết định số 23/2017/QĐ-TTg sửa đổi, bổ sung một số điều của Quyết định số 246/2006/QĐ-TTg và ban hành Quy chế hoạt động bảo lãnh tín dụng, hỗ trợ lãi suất sau đầu tư của Quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã được ban hành bởi Thủ tướng chính
23 Theo tài liệu giới thiệu về Quỹ HTPT HTX.
phủ vào ngày 22/06/2017 đã xác định mục tiêu tăng vốn điều lệ của quỹ theo lộ trình đến năm 2018 là 500 tỷ đồng và năm 2020 đạt 1.000 tỷ đồng. Mặc dù đã có nhiều nỗ lực, nhưng tính tới tháng 11 năm 2020, vốn điều lệ của Quỹ mới chỉ đạt 450 tỷ đồng.
Đứng trước yêu cầu của thực tế liên quan đến việc cần thiết phải có đủ nguồn lực tài chính để hỗ trợ hoạt động của các hợp tác xã, mới đây, Bộ tài chính đã bố trí, cấp đủ 1.000 tỷ đồng vốn điều lệ cho quỹ này theo đúng với quy định tại Nghị định 45/2021/NĐ-CP thành lập tổ chức hoạt động của Quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã (Liên minh hợp tác xã Việt Nam, 2022). Với sự kiện này, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền hy vọng trong tương lai các hoạt động nhằm mục tiêu phát triển các thành phần kinh tế tập thể, kinh tế hợp tác xã của Quỹ sẽ mang lại nhiều kết quả khả quan hơn nữa.
(iii) Nhóm quỹ an sinh xã hội
Nhóm quỹ ASXH được tạo lập để thực hiện mục tiêu hỗ trợ cho Nhà nước trong việc thực hiện các chính sách về ASXH, nổi bật là: đảm bảo quyền lợi cho người lao động, nâng cao chất lượng đời sống cho người dân, đảm bảo công bằng xã hội. Những QTCNNS đóng vai trò nổi bật trong hệ thống nhóm quỹ này có thể kể đến như quỹ BHXH, quỹ BHYT, quỹ xóa đói giảm nghèo... Mục tiêu hoạt động của từng quỹ này được quy định rất cụ thể trong quyết định thành lập từng quỹ như sau: Quỹ BHXH ở nước ta được hình thành từ sớm với nhiệm vụ đảm bảo nguồn lực cho việc thực hiện chính sách ASXH, góp phần quan trọng cho việc thực hiện tiến bộ xã hội, công bằng xã hội, đảm bảo ổn định chính trị - xã hội, phát triển bền vững đất nước. Nhiệm vụ này của Quỹ BHXH được quy định rất rõ trong Luật BHXH năm 2014 như sau: “BHXH là sự bảo đảm thay thế hoặc bù đắp một phần thu nhập của người lao động khi họ bị giảm hoặc mất thu nhập do ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, hết tuổi lao động hoặc chết, trên cơ sở đóng vào quỹ BHXH” (Điều 3). Quỹ BHXH ở Việt Nam hiện nay bao gồm Quỹ hưu trí và tử tuất, Quỹ ốm đau – thai sản; Quỹ tai nạn lao động – bệnh nghề nghiệp và Quỹ BHXH. Ngày nay, BHXH là một trong những trụ cột chính của hệ thống ASXH ở Việt Nam. Đặc biệt là trong bối cảnh dịch bệnh COVID – 19 diễn biến phức tạp trong những năm gần đây, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến tình hình phát triển kinh tế, hoạt động sản xuất kinh doanh bị ngưng trệ kéo theo nhiều hệ lụy về mặt xã hội. Được ghi nhận trong các văn bản pháp lý có giá trị cao và được thực thi trong thực tế cuộc sống, những năm qua, quỹ BHXH được sử dụng để chi trả các
chế độ BHXH cho người lao động; chi trả chi phí quản lý cho hệ thống cơ quan quản lý, đầu tư để bảo toàn và tăng trưởng quỹ theo quy định pháp luật... Cụ thể, trong năm 2020, Quỹ BHXH đã tiến hành chi tổng cộng 17.149 tỷ đồng cho các hoạt động: chi cho trợ cấp người lao động thất nghiệp là 1.065.969 người (số chi này tăng 21,1% so với năm 2019) với tổng chi là 16.312 tỷ đồng; chi hỗ trợ cho hoạt động học nghề là 72 tỷ đồng; quỹ chi đóng BHYT cho người lao động được hưởng trợ cấp thất nghiệp là 765 tỷ đồng (Báo điện tử Đảng cộng sản Việt Nam, 2021). Nhìn vào số liệu được thống kê trên, có thể nhận thấy nhiệm vụ chi cho trợ cấp thất nghiệp là nhiều hơn cả, cũng không có gì quá khó hiểu khi năm 2020 là năm mà Việt Nam chịu ảnh hưởng nặng nề bởi dịch bệnh Covid 19, nhiều doanh nghiệp buộc phải ngừng hoạt động hoặc cắt giảm nhân sự kéo theo nhiều người lao động bị mất việc làm. Để quỹ BHXH phát huy được ngày càng cao, thực hiện tốt mục tiêu đảm bảo an sinh, công bằng xã hội của mình, rất cần thiết phải phát triển thêm các đối tượng tham gia vào quỹ. Bởi hiện nay, tỉ lệ người dân trong độ tuổi lao động tham gia BHXH, bảo hiểm thất nghiệp so với lực lượng lao động trong độ tuổi vẫn còn thấp, chỉ chiếm khoảng 27,53%. Cụ thể, tính đến hết năm 2020, tổng số đối tượng tham gia BHXH là 16.176.180 người, trong đó, đối tượng tham gia BHXH bắt buộc là 15.050.944 người; số người tham gia BHXH tự nguyện là 1.125.236 người; Dự kiến đến hết năm 2022 có khoảng 17,264 triệu người tham gia BHXH; số người tham gia bảo hiểm thất nghiệp là 13.337.492 người (Báo điện tử Đảng cộng sản Việt Nam, 2021); Dự kiến đến hết năm 2022 có khoảng 14,1 triệu người tham gia BHTN, đạt khoảng 27,9% lực lượng lao động trong độ tuổi.
2.2.2.2. Nguyên tắc quản lý và sử dụng quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách Xuất phát từ đặc trưng là một loại quỹ tài chính đặc biệt được hình thành từ nhiều nguồn, nhiều hình thức huy động vốn khác nhau (có thể từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội, cũng có thể là do nhận được sự hỗ trợ của NSNN), quá trình quản lý và sử dụng hệ thống các QTCNNS luôn cần phải tuân theo những nguyên tắc nhất định. Do mỗi quỹ lại có một mục đích sử dụng khác nhau, thời gian hoạt động không giống nhau nên việc đặt ra những nguyên tắc chung là một thách thức lớn đối với các nhà làm luật. Hiện nay, mỗi nhóm QTCNNS khác nhau sẽ được áp dụng những nguyên tắc pháp lý khác nhau xuyên suốt quá trình quản lý và sử dụng:
(i) Đối với nhóm quỹ dự phòng
Các QTCNNS thuộc nhóm quỹ dự phòng thường được tạo dựng để thực hiện