CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUỸ TÀI CHÍNH NHÀ NƯỚC NGOÀI NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.2. Thực trạng pháp luật về quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
2.2.4. Thực trạng pháp luật về cơ chế tài chính, chế độ kế toán của các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
2.2.4.1. Nguồn hình thành quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
Các QTCNNS được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau có thể kể đến như từ
27 Các QTCNNS hoạt động theo cơ chế kiêm nhiệm có các thành viên hội đồng quản lý, ban giám đốc và bộ máy giúp việc các quỹ này thường do công chức của đơn vị chuyên môn đảm nhiệm. Cụ thể: Quỹ bảo vệ và phát triển rừng Việt Nam có Hội đồng quản lý, Ban kiểm soát, bộ máy điều hành được thiết lập tại Cục Lâm nghiệp. Quỹ hỗ trợ việc làm ngoài nước có Hội đồng quản lý, Ban điều hành quỹ gồm trưởng ban, 1 phó trưởng ban, kế toán trưởng và bộ phận giúp việc; trưởng ban điều hành do Bộ trưởng Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội bổ nhiệm, miễn nhiệm và hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm.
28 Các quỹ tài chính ngoài ngân sách được tổ chức theo mô hình đơn vị sự nghiệp công lập là những quỹ có tổ chức bộ máy độc lập, phần lớn được tổ chức theo cơ cấu hoàn chỉnh gồm có hội đồng quản lý, ban kiểm soát và bộ máy điều hành như: Quỹ DMCNQG, Quỹ phát triển khoa học và công nghệ, Quỹ BVMT việt Nam, Quỹ HTPT HTX...
29 Cơ cấu tổ chức bộ máy gồm: Chủ tịch Hội đồng thành viên/Chủ tịch Quỹ; Kiểm soát viên; và Ban điều hành
30 Quỹ BHXH được thành lập theo quy định tại Luật BHXH và được điều chỉnh bởi Nghị quyết số 792/NQ- UBTVQH14 về một số nhiệm vụ và giải pháp đẩy mạnh việc thực hiện chính sách pháp luật về quản lý, sử dụng các QTCNNS.
31 Hà Nội hợp nhất 4 Quỹ bao gồm: Quỹ ĐTPT, Quỹ phát triển đất, Quỹ BVMT và Quỹ PTKHCN. Hòa Bình
NSNN, từ đóng góp của các cá nhân, tổ chức trong xã hội. Tuy nhiên, không phải nguồn hình thành tài chính từ các quỹ đều giống nhau, mà còn phụ thuộc vào mục đích hoạt động, chức năng và khả năng huy động nguồn lực từ xã hội của từng quỹ. Đáng chú ý là theo quy định pháp luật hiện hành, cụ thể Nghị định số 163/2016/NĐ-CP Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật NSNN đã chỉ rõ NSNN không hỗ trợ kinh phí hoạt động cho các QTCNNS (Điều 12 Nghị định số 163/2016/NĐ-CP). Trường hợp các QTCNNS đáp ứng đủ các điều kiện luật định thì cơ quan có thẩm quyền sẽ xem xét hỗ trợ vốn điều lệ cho các QTCNNS này từ NSNN (Điều 12 Nghị định số 163/2016/NĐ-CP). Hiện nay, nguồn thu từ các QTCNNS được xác định như sau:
(i) Nhóm quỹ dự phòng
Để thực hiện nhiệm vụ dự trữ nguồn lực tài chính cho đất nước trong trường hợp xảy ra thiên tai, hỏa hoạn, dịch bệnh... nhóm các quỹ dự phòng cần đảm bảo được một nguồn tài chính lớn, đảm bảo sẵn sàng ứng phó với các biến động của tình hình kinh tế, xã hội. Đúng như tên gọi của nhóm, các QTCNNS thuộc nhóm quỹ dự phòng có chức năng dự phòng nguồn lực tài chính, do vậy trong hoạt động của quỹ việc kinh doanh để phát triển nguồn vốn là không có. Chính vì vậy các QTCNNS thuộc nhóm quỹ dự phòng nhận được sự hỗ trợ rất lớn và ổn định từ NSNN như Quỹ dự trữ quốc gia32, Quỹ dự trữ tài chính33...
Quỹ dự trữ tài chính là quỹ ngoài NSNN thuộc nhóm quỹ dự trữ được thành lập bởi Nhà nước ở trung ương và cấp tỉnh. Pháp luật quy định Quỹ dự trữ tài chính được hình thành từ các nguồn sau: “Bố trí trong dự toán chi ngân sách hằng năm; kết dư ngân sách theo quy định tại khoản 1 Điều 72 Luật NSNN; tăng thu ngân sách theo quy định tại khoản 2 Điều 59 Luật NSNN; lãi tiền gửi quỹ dự trữ tài chính hoặc các nguồn tài chính khác theo quy định của pháp luật” (Điều 8 Nghị định số 163/2016/NĐ-CP).
(ii) Nhóm quỹ hỗ trợ các hoạt động phát triển kinh tế xã hội và nhóm quỹ ASXH Hoạt động của các nhóm QTCNNS thuộc hai nhóm quỹ hỗ trợ phát triển kinh tế
32 Quốc hội (2012), Luật dự trữ quốc gia, Điều 7 quy định nguồn hình thành dự trữ quốc gia là NSNN; nguồn lực hợp pháp khác ngoài NSNN được đưa vào dự trữ quốc gia bao gồm các nguồn lực có được từ tự nguyện đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, cung cấp công nghệ thông tin cho hoạt động quản lý và bảo quản hàng dự trữ quốc gia, trực tiếp bảo quản hàng dự trữ quốc gia; hàng hóa, vật tư được huy động từ các tổ chức, cá nhân trong tình huống đột xuất, cấp bách theo quy định của pháp luật.
33 Quốc hội (2015), Luật NSNN, Điều 11 quy định quỹ dự trữ tài chính được lập từ các nguồn tăng thu, kết dư
xã hội và nhóm quỹ ASXH đều nhằm mục đích đem lại lợi ích cho các cá nhân, tổ chức nói riêng và cho toàn cộng động nói chung với nguyên tắc đối giá và hoàn trả trực tiếp nên các quỹ thuộc hai nhóm quỹ này luôn nhận được sự đóng góp lớn về mặt tài chính từ các cá nhân, tổ chức trong xã hội. Việc huy động vốn từ quần chúng trong xã hội nhìn chung chưa đảm bảo được tính ổn định của nguồn vốn, do vậy bên cạnh hoạt động huy động vốn từ nhân dân, các quỹ tài chính này còn tiến hành nhiều hoạt động đầu tư để phát triển tiềm lực tài chính của quỹ, mặc dù các hoạt động đầu từ này chỉ được giới hạn ở một phạm vi nhất định. Ví như Luật BHYT năm 2008, sửa đổi bổ sung năm 2014 quy định nguồn hình thành quỹ BHYT bao gồm: “tiền đóng BHYT, tiền sinh lời từ hoạt động đầu tư của quỹ BHYT; tài trợ, viện trợ của các tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài và các nguồn thu hợp pháp khác” (Điều 33). Mặc dù không quy định cụ thể các lĩnh vực được đầu tư nhưng Luật BHYT hiện hành cũng nêu rõ tinh thần hỗ trợ quỹ BHYT trong việc ban hành nhiều chính sách ưu đãi đối với hoạt động đầu tư của quỹ, cùng với đó là việc miễn thuế đối với nguồn thu của quỹ và số tiền sinh lời từ hoạt động đầu tư.
Như vậy, nguồn hình thành QTCNNS hiện nay chủ yếu đến từ NSNN, đóng góp của các tổ chức, cá nhân khác trong xã hội, tùy từng loại quỹ, mục tiêu sử dụng của mỗi quỹ mà cơ cấu nguồn tài chính có sự khác biệt34. Có những quỹ tài chính có cơ cấu nguồn tài chính phần lớn là từ NSNN35, cũng có những quỹ tài chính có nguồn hình thành hoàn toàn do sự đóng góp của các cá nhân, tổ chức trong xã hội36. Nhìn chung, Luật NSNN năm 2015 và các văn bản pháp lý điều chỉnh hoạt động của các QTCNNS riêng rẽ đã có những quy định chung về nguồn hình thành quỹ nhưng vẫn chưa thực sự cụ thể. Luật quy định NSNN chi cho các quỹ thuộc nhóm quỹ dự trữ và nhiệm vụ chi này được bố trí trong dự toán NSNN hàng năm nhưng không quy định mức hỗ trợ là bao nhiêu, tỉ lệ hỗ trợ của NSNN trong cơ cấu nguồn tài chính là như thế nào cũng như các điều kiện để được nhận hỗ trợ.
34 Các QTCNNS thuộc nhóm quỹ dự trữ do có mục tiêu hoạt động mang tính vĩ mô, bảo đảm sẵn sàng đáp ứng yêu cầu của sự phát triển kinh tế xã hội nên hoạt động huy động, phát triển nguồn vốn còn hạn chế. Do vậy, nguồn thu từ NSNN chiếm phần lớn trong cơ cấu tài chính của nhóm này.
Các quỹ tài chính ngoài ngân sách thuộc nhóm quỹ hỗ trợ phát triển kinh tế, xã hội và nhóm quỹ ASXH do có nguyên tắc đối giá và hoàn trả trực tiếp nên thường thu hút được nguồn tài chính lớn từ các cá nhân và tổ chức trong xã hội. Do vây, NSNN không cần phải hỗ trợ tài chính nhiều đối với các quỹ này.
35 Quỹ Dự trữ quốc gia, Quỹ Dự trữ tài chính...
36 Quỹ Trái tim vàng Việt Nam, Quỹ Vắc – xin phòng chống Covid – 19 Việt Nam...
2.2.4.2. Nhiệm vụ chi của quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
Nhiệm vụ chi của QTCNNS hiện nay được xác định dựa trên mục tiêu thành lập và hoạt động của quỹ, thể hiện trong quyết định thành lập quỹ. Về cơ bản các QTCNNS hiện nay đều có văn bản quy định chi tiết những nội dung trọng yếu để hoạt động quỹ trong đó có quy định về nội dung chi của quỹ. Ví như Quỹ BHXH được thành lập theo quy định của Luật BHXH trong đó chỉ rõ nhiệm vụ chi của quỹ BHXH là: “Trả các chế độ BHXH cho người lao động; đóng BHYT cho người đang hưởng lương hưu hoặc nghỉ việc hưởng trợ cấp tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp hằng tháng hoặc nghỉ việc hưởng trợ cấp thai sản khi sinh con hoặc nhận nuôi con nuôi hoặc nghỉ việc hưởng trợ cấp ốm đau đối với người lao động bị mắc bệnh thuộc Danh mục bệnh cần chữa trị dài ngày do Bộ Y tế ban hành; chi phí quản lý BHXH; trả phí khám giám định mức suy giảm khả năng lao động đối với trường hợp không do người sử dụng lao động giới thiệu đi khám giám định mức suy giảm khả năng lao động mà kết quả giám định đủ điều kiện hưởng chế độ BHXH và đầu tư để bảo toàn và tăng trưởng quỹ” (Điều 94 Luật BHXH năm 2014). Thực tế hiện nay, trong bối cảnh ảnh hưởng của Đại dịch Covid 19 Quỹ BHXH đã kịp thời, hiệu quả thực hiện nhiều hoạt động góp phần đảm bảo, hỗ trợ thu nhập cho một số lượng lớn người lao động nghỉ hưu, nghỉ ốm đau, thai sản, bị tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, trợ cấp thất nghiệp khi bị mất việc làm. Các QTCNNS trong quá trình hoạt động phải luôn đảm bảo cân đối thu - chi nguồn lưc tài chính của mình. Do vậy, đảm bảo cân đối thu - chi các Quỹ BHXH là một trong các mục tiêu quan trọng của quản lý và sử dụng quỹ này.
2.2.4.3. Trình tự, thủ tục trong quá trình huy động nguồn thu và thực hiện các nhiệm vụ chi của quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
Các QTCNNS là những quỹ được thành lập dựa trên sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội với mục đích kịp thời ứng phó với những biến động bất thường của tình hình kinh tế, xã hội, chính trị, an ninh quốc phòng. Do vậy, quá trình hoạt động và các nguồn chi của những quỹ này mang tính linh hoạt cao, theo quy định pháp luật hiện hành và trên thực tế thực thi quy định pháp luật, cơ quan lập pháp không tham dự vào hoạt động của các QTCNNS. Thực tế là mỗi QTCNNS được điều chỉnh bởi một văn bản quy phạm pháp luật riêng, ở Việt Nam hiện nay, các nhà làm luật vẫn chưa ban hành một văn bản pháp lý, đạo luật cụ thể nào nhằm điều chỉnh một cách chung nhất hoạt động của các quỹ tài chính nói trên. Nhìn chung, trình tự, thủ tục trong quá trình quản
lý, sử dụng các QTCNNS hiện nay được xác gồm những nội dung cơ bản sau:
(i) Lập kế hoạch tài chính
Lập kế hoạch tài chính là bước đầu tiên của quá trình sử dụng QTCNNS. Việc lập kế hoạch tài chính của các quỹ ngoài ngân sách có một số nét khá tương đồng với việc lập dự toán NSNN nhưng có phần đơn giản và linh hoạt hơn. Cụ thể: việc lập kế hoạch tài chính của hệ thống các quỹ không cần có sự can thiệp của cơ quan quyền lực Nhà nước. Các chủ thể có thẩm quyền quản lý quỹ căn cứ vào nhiệm vụ, quyền hạn của mình để tiến hành xây dựng bản kế hoạch tài chính. Bản kế hoạch tài chính sau khi được xây dựng một cách hợp lý sẽ được cơ quan này gửi đến cơ quan trực tiếp quản lý QTCNNS để lập kế hoạch thu, chi tài chính và nhu cầu hỗ trợ vốn từ NSNN (nếu có) theo quy định pháp luật hiện hành. Là một quỹ nằm trong nhóm các quỹ hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội, việc lập kế hoạch tài chính thu, chi của Quỹ bảo trì đường bộ cũng được quy định rất cụ thể trong các văn bản pháp lý có giá trị cao. Theo đó: “hàng năm căn cứ vào Thông tư quy định mức thu, chế độ thu, nộp, miễn, quản lý và sử dụng phí sử dụng đường bộ do Bộ Tài chính ban hành; đơn vị được giao nhiệm vụ thu phí sử dụng đường bộ lập dự toán thu cùng thời điểm xây dựng dự toán ngân sách của đơn vị, gửi Hội đồng quản lý Quỹ trung ương. Hội đồng quản lý Quỹ trung ương lập dự toán thu kèm theo thuyết minh chi tiết cơ sở tính toán; trong đó xác định phần trích để lại chi cho đơn vị tổ chức thu phí, phần nộp ngân sách trung ương theo chế độ quy định gửi Bộ Giao thông vận tải. Bộ Giao thông vận tải xem xét, tổng hợp chung dự toán thu của Quỹ trung ương vào phương án xây dựng dự toán thu, chi NSNN hàng năm của Bộ, gửi Bộ Tài chính để tổng hợp trong phương án phân bổ thu ngân sách trung ương hàng năm trình các cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định” (Bộ tài chính, 2017). Cùng với việc lập dự toán thu, Hội đồng quản lý Quỹ bảo trì đường bộ ở trung ương cũng tiến hành lập dự toán chi theo quy trình: Hội đồng quản lý Quỹ trung ương lập dự toán chi, kèm theo thuyết minh chi tiết cơ sở tính toán, định hướng, nguyên tắc phân bổ và xác định thứ tự ưu tiên cho từng nhóm nhiệm vụ chi của Quỹ trung ương, gửi Bộ Giao thông vận tải. Bộ Giao thông vận tải xem xét, tổng hợp chung dự toán chi của Quỹ trung ương vào phương án xây dựng dự toán thu, chi NSNN hàng năm của Bộ, gửi Bộ Tài chính để tổng hợp trong phương án phân bổ chi ngân sách trung ương hàng năm trình các cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định (Bộ tài chính, 2017).
(ii) Thực thi kế hoạch tài chính
Trên cơ sở kế hoạch tài chính thu, chi của các quỹ ngoài ngân sách đã được ban hành trước đó, các cơ quan có nhiệm vụ quản lý quỹ chủ động tiến hành thu, chi trên thực tế. Cụ thể: Ngay sau khi dự toán thu, chi Quỹ bảo trì đường bộ được giao, Bộ tài chính chỉ định các cơ quan có liên quan như các Cục quản lý đường bộ, Sở Giao thông vận tải (đối với quốc lộ được uỷ quyền quản lý), các đơn vị khác thực hiện đấu thầu, đặt hàng, giao kế hoạch quản lý, bảo trì quốc lộ theo quy định (Bộ tài chính, 2017).
(iii) Hạch toán, quyết toán thu, chi
Trong chu trình ngân sách của các QTCNNS, hạch toán, quyết toán thu, chi là khâu cuối cùng thể hiện toàn bộ hoạt động thực hiện các nhiệm vụ thu, chi của quỹ.
Các quy định, yêu cầu về hạch toán, quyết toán thu chi hiện nay đều được ghi nhận rất cụ thể trong các Luật, Nghị định, Nghị quyết hướng dẫn tổ chức quản lý các QTCNNS và đồng thời cũng được hướng dẫn tại Thông tư số 90/2021/TT-BTC hướng dẫn kế toán áp dụng cho QTCNNS .
(iv) Công khai tình hình hoạt động quỹ
QTCNNS được hình thành từ nhiều nguồn lực tài chính khác nhau như từ NSNN hoặc từ đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Do vậy, việc công khai tình hình hoạt động, các nguồn thu, nhiệm vụ chi của quỹ đến Nhà nước, các chủ thể quản lý và các chủ thể đóng góp biết, kiểm tra, giám sát là hoàn toàn cần thiết. Trên thực tế, việc công khai tình hình hoạt động, sử dụng các QTCNNS góp phần quan trọng trong việc đảm bảo nguồn lực xã hội được sử dụng có hiệu quả, tránh thất thoát trong quá trình thực thi các mục tiêu về kinh tế, xã hội. Hiện nay, việc công khai tình hình hoạt động của các QTCNNS được cụ thể hóa bằng các quy định pháp luật tại các văn bản có giá trị pháp lý cao như các luật và một số văn bản luật, nghị định khác điều chỉnh hoạt động của từng quỹ ngoài NSNN nói trên.
Các văn bản luật, nghị định hướng dẫn việc quản lý các QTCNNS đã quy định cụ thể trách nhiệm của cơ quan quản lý trong việc công khai tình hình sử dụng quỹ. Đương cử như đối với Quỹ bảo trì đường bộ - một QTCNNS nhận được nhiều đóng góp từ các cá nhân, tổ chức trong xã hội, quy định về công khai tình hình sử dụng quỹ đối với quỹ này được đề cập tại Thông tư 230/2012/TTLT-BTC-BGTVT. Theo dõi các quy định về công khai ngân sách đối với Quỹ bảo trì đường bộ và các QTCNNS khác có thể thấy rằng các quy định pháp luật hiện hành mới chỉ dừng lại ở việc đưa ra các nghĩa vụ báo cáo chung nhất mà chưa đưa ra các trách nhiệm cụ thể của cơ quan quản lý quỹ