4. Đóng góp của luận văn
3.4 Đánh giá chung về quản lý nhà nước đối với vốn ODA trên địa bàn Thành phố Hà Nội
3.4.1 Những mặt đã đạt được:
* Thứ nhất,ở cấp cơ quan quản lý
Để nâng cao hiệu quả viện trợ phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội của đất nước, Chính phủ Việt Nam đã không ngừng hoàn thiện khung pháp lý về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA. Kể từ khi nối lại quan hệ với cộng đồng tài trợ quốc tế vào năm 1993 đến nay, Chính phủ Việt Nam đã ban hành 05 Nghị định về quản lý ODA: Nghị định số 20/CP ngày 15/3/1994, Nghị định số 87/CP ngày 05/8/1997, Nghị định số 17/2001/NĐ-CP ngày 04/5/2001, Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006 và gần đây nhất là Nghị định số 38/NĐ-CP ngày 23/4/2013, có hiệu lực từ ngày 06/6/2013.
Các Nghị định sau đều đƣợc hoàn thiện hơn trên cơ sở thực tiễn công tác quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA tại các Bộ, ngành, địa phương nhằm đáp
52
ứng tốt hơn yêu cầu ngày càng cao của quan hệ hợp tác phát triển và tiến tới hài hòa gần hơn với các quy định của các nhà tài trợ.
Ngoài ra, một loạt các diễn đàn đƣợc tổ chức nhằm mục tiêu trao đổi ý kiến giữa Chính phủ Việt Nam và các Nhà tài trợ, qua đó đƣa các biện pháp ổn định và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, bảo vệ môi trường, cam kết hành động, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA và các vấn đề cấp thiết khác đang đặt ra trong quá trình phát triển của Việt Nam, nhƣ:
- Hội nghị Nhóm tƣ vấn các nhà tài trợ (CG), nay là Diễn đàn Đối tác phát triển Việt Nam (VDPF)
- Diễn đàn Hiệu quá Viện trợ (AEF)
- Tuyên bố Paris và Cam kết Hà Nội về hiệu quả viện trợ
Thủ tướng Chính phủ cũng ban hành Quy chế chuyên gia nước ngoài thực hiện các chương trình, dự án ODA để tạo điều kiện thuận lợi cho các chuyên gia nước ngoài khi tham gia vào các dự án ODA tại Việt Nam (ưu đãi về visa, thuế ...). Bộ Tài chính cũng có các văn bản hướng dẫn cụ thể về cơ chế tài chính, ƣu đãi về thuế để thực hiện việc giải ngân các nguồn vốn ODA và các nghĩa vụ thuế đối với nhà nước.
Bên cạnh hệ thống các văn bản pháp quy điều chỉnh trực tiếp tới ODA, hệ thống các văn bản trong quản lý đầu tƣ xây dựng, đất đai của Việt Nam đã tương đối đầy đủ và có những quy định phù hợp hơn với thông lệ quốc tế để việc thực hiện những chương trình, dự án có sử dụng nguồn vốn ODA được thuận lợi hơn và tiệm cận với các quy định của các nhà tài trợ. Trong lĩnh vực đấu thầu, Luật Đấu thầu và các Nghị định hướng dẫn hiện nay đã được hoàn thiện theo hướng tiệm cận với các quy định của các nhà tài trợ, đã khắc phục những tồn tại của hệ thống văn bản pháp quy đấu thầu trước đây (các Nghị
53
định số 88/1999/NĐ-CP, 14/2000/NĐ-CP và 66/2003/NĐ-CP), đã đƣa ra một số cải tiến quan trọng, bao gồm cơ chế giải quyết vướng mắc, chế độ xử lý sai phạm rõ ràng hơn, và yêu cầu độc lập tài chính của nhà thầu.
Chính phủ đã thành lập Tổ công tác ODA của Chính phủ (nay là Ban Chỉ đạo Quốc gia về ODA và vốn vay ưu đãi). Ở cấp địa phương, UBND thành phố Hà Nội đã thành lập Ban chỉ đạo giải quyết các vướng mắc trong quá trình thực hiện các chương trình, dự án ODA (gọi tắt là Ban Chỉ đạo ODA) do lãnh đạo UBND thành phố Hà Nội làm Trưởng ban và các thành viên là lãnh đạo các sở, ngành của Thành phố nhằm kịp thời báo cáo những khó khăn vướng mắc, đề xuất các chính sách, định hướng thu hút, quản lý và sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA và vốn vay ƣu đãi của các nhà tài trợ cũng nhƣ phối hợp liên ngành trong việc giải quyết những vấn đề quan trọng.
Để cụ thể hóa các văn bản của Chính phủ, các Bộ, ngành Trung ƣơng liên quan đến nguồn vốn ODA, UBND thành phố Hà Nội cũng đã ban hành văn bản pháp quy về quản lý ODA, về quản lý đầu tƣ xây dựng và đất đai trên địa bàn Thành phố hướng dẫn chi tiết các quy định của Trung ương cho phù hợp với đặc thù của Hà Nội, điều này góp phần giúp cho việc triển khai hiệu quả các chương trình, dự án ODA trên địa hàn thành phố Hà Nội, cụ thể nhƣ: “Quy định về quản lý và sử dụng nguồn Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) của thành phố Hà Nội” tại Quyết định số 76/2009/QĐ-UBND ngày 29/5/2009 (thay thế Quyết định 69/2003/QĐ-UB ngày 02/6/2003) trên tinh thần Nghị định số 131/2006/NĐ-CP nhằm tăng cường công tác quản lý và sử dụng ODA tập trung vào một đầu mối là Sở Kế hoạch và Đầu tƣ Hà Nội để thống nhất quản lý, đạt hiệu quả cao hơn. Cơ quan thường trực giúp việc Ban chỉ đạo là Sở Kế hoạch và Đầu tư Hà Nội. Ban chỉ đạo ODA thường xuyên họp giao ban định kỳ với các sở, ngành, các Ban quản lý dự án và các nhà tài
54
trợ để kịp thời giải quyết những khó khăn vướng mắc và đề xuất giải pháp đẩy nhanh tiến độ dự án. Ban Chỉ đạo ODA của Thành phố cũng thường xuyên phối hợp với Ban Chỉ đạo Quốc gia về ODA và vốn vay ƣu đãi để kịp thời phối hợp tháo gỡ các khó khăn chung cũng nhƣ của thành phố Hà Nội.
Hiện nay, UBND Thành phố đã thống nhất đƣợc với hai nhà tài trợ lớn là Nhật Bản và Ngân hàng Thế giới về lịch họp định kỳ kiểm điểm 06 tháng một lần đối với các dự án ODA của thành phố Hà Nội sử dụng vốn của những nhà tài trợ này. Như vậy, việc phối hợp chặt chẽ thường xuyên giữa cơ quan chủ quản và nhà tài trợ sẽ sớm giải quyết được các khó khăn vướng mắc và cùng đồng thuận về các cơ chế, chính sách có liên quan.
* Thứ hai, ở cấp Ban quản lý dự án
Nhìn chung các mô hình tổ chức Ban quản lý dựa án ODA trên địa bàn Hà Nội cơ bản phù hợp với quy định của Chính phủ về quản lý dự án ODA.
Đối với những Ban quản lý dự án thực hiện nhiều dự án ODA hoặc một dự án ODA nhƣng trong thời gian dài, năng lực của các cán bộ đã đƣợc tăng cường đáng kể.
Công tác đào tạo cán bộ cho các Ban quản lý dự án ODA đã đƣợc quan tâm và đầu tƣ nhiều hơn, trong đó Nhà tài trợ đã tham gia đáng kể trong việc chủ động tài trợ cho các chương trình đào tạo trong và ngoài nước hoặc thông qua các dự án hỗ trợ kỹ thuật.
3.4.2 Những mặt còn hạn chế và nguyên nhân 3.4.2.1 Hạn chế
* Thứ nhất, ở cấp cơ quan quản lý
55
Công tác chỉ đạo, quản lý còn chƣa tập trung, sát sao. Công tác kiểm tra, giám sát chưa thường xuyên. Việc phối hợp với các đơn vị liên quan còn bị động, chƣa đạt hiệu quả mong muốn.
Công tác theo dõi, đánh giá tình hình triển khai các dự án ODA ở cấp quản lý chƣa đầy đủ, nhất là công tác đánh giá hiệu quả của công trình sau đầu tƣ, rút ra những bài học kinh nghiệm cho những dự án ODA tiếp theo.
Do có nhiều cấp, nhiều ngành tham gia vào quá trình vận động, thu hút ODA nên nhiều hạng mục dự án trùng lắp. Một trong những hạng mục thường xuyên bị trùng lắp là tăng cường thể chế, hầu hết các dự án đều có hạng mục này nhƣng thiếu một cơ quan đứng ra điều phối chung cấp Thành phố.
* Thứ hai, cấp Ban quản lý dự án
Nhìn chung, năng lực đội ngũ cán bộ quản lý ODA còn yếu, chƣa đáp ứng đƣợc nhu cầu. Đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý ODA chƣa đƣợc chuyên môn hóa, ít được bồi dưỡng, thường xuyên thay đổi và ít có điều kiện tiếp cận các nguồn thông tin. Trình độ của cán bộ không đồng đều nên gặp khá nhiều khó khăn trong công tác triển khai các dự án ODA.
Một số Ban quản lý dự án chƣa đƣợc kiện toàn lại và phân công nhiệm vụ chƣa hợp lý. Các cán hộ còn chƣa làm hết trách nhiệm, chƣa thể hiện đúng đại diện của chủ đầu tƣ. Năng lực cán bộ chƣa đáp ứng yêu cầu công việc (kể cả chuyên môn và kinh nghiệm). Còn dựa chủ yếu vào tƣ vấn dự án.
Công tác phối hợp giữa các phòng chuyên môn của Ban quản lý dự án còn yếu, lúng túng, chưa thực thể hiện là cơ quan hướng dẫn để hoàn thành công việc theo tiến độ chung.
Công tác theo dõi, đánh giá tình hình đầu tƣ ODA mới chỉ thực hiện
56
một cách hình thức cho đủ thủ tục mà chƣa thật sự làm đúng quy định để phát huy đầy đủ vai trò của công tác theo dõi đánh giá.
Một số Ban quản lý dự án chƣa có kinh nghiệm nên triển khai dự án chƣa tuân thủ quy định về quản lý nguồn vốn ODA.
Một số gói thầu đƣợc chia nhỏ cho các đơn vị trực thuộc dẫn đến việc tổ chức thực hiện gặp nhiều khó khăn về kỹ thuật và tài chính, dẫn đến đầu tƣ không hiệu quả.
3.4.2.2 Nguyên nhân
Do tính phức tạp và ảnh hưởng của tiến độ giải phóng mặt bằng chậm, tình hình biến động giá cả thị trường tại một số thời điểm phức tạp. Hầu hết các dự án ODA trọng điểm có khối lƣợng giải phóng mặt bằng lớn, trải dài trên nhiều địa bàn dân cư phức tạp, nên quá trình điều tra, lập phương án mất nhiều thời gian, trong khi các chế độ chính sách, quy trình thực hiện công tác giải phóng mặt bằng có nhiều thay đổi làm gián đoạn và kéo dài thời gian bàn giao mặt bằng so với dự kiến, việc này đã ảnh hưởng đến tiến độ bàn giao mặt bằng, cũng nhƣ làm phát sinh tăng kinh phí giải phóng mặt bằng so với dự kiến ban đầu đã làm ảnh hưởng đến tiến độ chung của dự án.
Năng lực của một số Ban quản lý dự án (BQLDA) còn hạn chế, việc tổ chức thực hiện dự án còn thiếu tính chuyên nghiệp; sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan trong quá trình triển khai dự án còn chƣa kịp thời và hiệu quả,
Một số dự án trong lĩnh vực hạ tầng đô thị nhƣ xây dựng các tuyến đường sắt đô thị có quy mô lớn, lần đầu tiến triển khai thực hiện ở Việt Nam nói riêng và Hà Nội nói chung nên trong quá trình triển khai còn gặp nhiều khó khăn, trong khi đó các quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật về đường sắt đô thị, các hướng dẫn liên quan đến chính sách bồi thường, hỗ trợ các chủ sở
57
hữu công trình trên mặt đất khi có công trình ngầm xây dựng đi qua đều chƣa được các bộ, ngành liên quan hướng dẫn, ban hành.
Khung thể chế về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA mặc dù đã đƣợc cải thiện đáng kể trong thời gian qua, nhƣng vẫn chƣa nắm bắt kịp những thay đổi nhanh chóng của bối cảnh viện trợ quốc tế hiện nay và đáp ứng nhu cầu thực tế.
Một số dự án phải điều chỉnh, khớp nối cho phù hợp cũng nhƣ để tránh trùng lắp với các dự án khác đang triển khai trên cùng địa bàn sau khi mở rộng địa giới hành chính của thành phố Hà Nội.
Thời gian hoàn tất các thủ tục theo quy định hiện hành về quản lý đầu tƣ xây dựng nhƣ: Lập thiết kế kỹ thuật - dự toán, đấu thầu,... để triển khai dự án kéo dài làm phát sinh tăng các chi phí, đặc biệt là tăng kinh phí đền bù giải phóng mặt bằng và phải làm các thủ tục điều chỉnh tăng tổng mức đầu tƣ dự án; quỹ nhà tái định cƣ ở một số dự án còn chƣa đáp ứng kịp thời.
Sự chỉ đạo của các cấp chƣa quyết liệt và linh hoạt, trong khi việc triển khai một dự án ODA đòi hỏi sự tuân thủ quy định của cả Việt Nam và Nhà tài trợ, đặc biệt trong chính sách đền bù giải phóng mặt bằng, tái định cƣ, đấu thầu,... của WB, ADB có quy định riêng. Do vậy, trong xử lý công việc, tình huống cần hài hòa các thủ tục để tránh tình trạng phải xin ý kiến của nhiều ngành, nhiều cấp và nhà tài trợ làm kéo dài thời gian dự án và làm phát sinh chi phí.
58
4 CHƯƠNG 4: CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ VỐN ODA TRÊN ĐỊA BÀN TP HÀ NỘI GIAI ĐOẠN 2016-2020 4.1 Quản lý nhà nước đối với vốn ODA trên địa bàn Thành phố Hà Nội