3. Kiến nghị về hoàn thiện quy định trong thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính và tham khảo pháp luật quốc tế liên quan đến thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính
3.1 Kiến nghị về hoàn thiện quy định trong thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính
3.1.1 Những người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính
Luật xử lý vi phạm hành chính đã sử dụng phương pháp liệt kê để quy định những người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính từ Điều 38 đến Điều 51.
Theo đó, phần lớn người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính là những người giữ chức danh lãnh đạo, quản lý trong cơ quan nhà nước, như: Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp, Trưởng Công an cấp xã, Trưởng Công an cấp huyện, Giám đốc Công an cấp tỉnh, Trưởng Đồn biên phòng, Chi cục trưởng Hải quan, Chi cục trưởng Chi cục thuế, Chánh Thanh tra chuyên ngành cấp sở, Chánh án Toà án nhân dân các cấp… Một số người không giữ chức danh lãnh đạo, quản lý trong cơ quan nhà nước cũng có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong khi thi hành công vụ như: Chiến sĩ Công an nhân dân, Chiến sĩ Bộ đội biên phòng, Nhân viên Hải quan, Nhân viên thuế, Thanh tra viên chuyên ngành, Thẩm phán chủ tọa phiên toà… Bên cạnh đó, Điều 54 của Luật còn quy định những người là cấp trưởng trong một số cơ quan nhà nước có thể uỷ quyền bằng văn bản cho cấp phó thực hiện thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Từ những quy định này, chúng ta có thể đưa ra một số nhận xét sau đây:
- Thứ nhất, việc Luật liệt kê một cách cố định những người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đã làm giảm tính ổn định của chế định pháp luật về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Thực tiễn xây dựng và hoàn thiện chế định này trong những năm qua cho thấy, chế định này đã nhiều lần được sửa đổi, bổ sung phù hợp với những thay đổi về tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước và tình hình gia tăng các vi phạm hành chính. Gần đây, Luật xử lý vi phạm
hành chính năm 2012 đã bổ sung khá nhiều người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính như đã trình bày ở mục 2.1.1. Mặc dù vậy, pháp luật hiện hành vẫn không liệt kê đủ người cần có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, ví dụ như:
người chỉ huy tàu bay, tàu biển, tàu hoả không có thẩm quyền xử phạt đối với những vi phạm hành chính được thực hiện trên tàu bay, tàu biển, tàu hoả khi các tàu này đã rời sân bay, bến cảng, ga; Hiệu trưởng trường phổ thông không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi: bán rượu, bia, các chất kích thích khác có nồng độ cồn từ 14 độ trở lên tại các trường phổ thông hay hành vi uống rượu, bia trong các trường phổ thông; “Cảng vụ viên, Trưởng đại diện Cảng vụ, Đội trưởng thanh tra giao thông là người trực tiếp thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm nhưng lại không có thẩm quyền xử phạt”. Ngoài ra, việc thay đổi chức danh, tên cơ quan của người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính cũng là nguyên nhân làm giảm tính ổn định của chế định này.
Để khắc phục những hạn chế nêu trên, Luật Xử lý vi phạm hành chính ngoài việc liệt kê những người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính như hiện nay trong Pháp lệnh, cần phải có quy định: “Những người khác có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của Chính phủ” và quy định về vấn đề kế thừa thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính.
- Thứ hai, việc Luật quy định một số người không giữ chức danh lãnh đạo, quản lý trong cơ quan nhà nước chỉ có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong khi thi hành công vụ là không cần thiết. Bởi lẽ, các hoạt động xử phạt vi phạm hành chính đều là hoạt động công vụ. Do đó, khi tiến hành các hoạt động này, những người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đều phải có những dấu hiệu để cá nhân, tổ chức bị xử phạt nhận biết được họ là người đang thi hành công vụ (như: mang thẻ chức danh, trang phục, phù hiệu v.v.. theo quy định của pháp luật). Nói cách khác, tính chất công vụ của các hoạt động xử phạt vi phạm hành chính cần phải được thể hiện thông qua các yêu cầu pháp lý về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính, chứ không phải là điều kiện để hạn chế thẩm quyền
xử phạt vi phạm hành chính của những người không giữ chức danh lãnh đạo, quản lý trong cơ quan nhà nước.
- Thứ ba, Luật quy định những người là cấp trưởng trong một số cơ quan nhà nước có thể uỷ quyền bằng văn bản cho cấp phó thực hiện thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính là không hợp lý, bởi lẽ:
+Một là, những người là cấp trưởng nêu trên đều không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, họ chỉ có thể uỷ quyền xử phạt vi phạm hành chính bằng văn bản áp dụng pháp luật cho cấp phó đối với từng vụ vi phạm hành chính cụ thể. Vì vậy, nếu đã có thời gian để ra văn bản uỷ quyền thì đương nhiên họ cũng có thời gian để ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính (trong thực tế, họ chủ yếu ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo đề nghị của cấp dưới, nên họ không mất nhiều thời gian cho công việc này). Như vậy, uỷ quyền xử phạt vi phạm hành chính có nguy cơ làm kéo dài thời gian ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính.
+Hai là, do chưa được kiện toàn về tổ chức, nên một số cơ quan nhà nước không có cấp trưởng. Vì vậy, những người là cấp phó trong các cơ quan này đều không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính mặc dù họ có thể phải thực hiện những công việc quản lý như cấp trưởng.
+Ba là, bởi phụ thuộc vào ý chí của cấp trưởng trong việc uỷ quyền xử phạt vi phạm hành chính, nên một số người là cấp phó trong cơ quan nhà nước có thể không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính hoặc có thẩm quyền xử phạt không tương xứng với nhiệm vụ quản lý mà họ được giao. Điều đó gây nhiều khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý và ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính của những người này.
+Bốn là, do việc uỷ quyền xử phạt vi phạm hành chính là công việc nội bộ của cơ quan nhà nước, nên cá nhân, tổ chức bị xử phạt hầu như không có cơ hội biết nội dung của văn bản uỷ quyền xử phạt vi phạm hành chính. Mặt khác, khi ra
quyết định xử phạt vi phạm hành chính, những người là cấp phó thường không ghi tên, số, ký hiệu, thời gian ra văn bản uỷ quyền trong phần căn cứ ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính và thường ký thay (K/T) cấp trưởng thay vì cần phải ký thừa uỷ quyền (T.Ư.Q) để ban hành quyết định. Tình trạng này có nguy cơ làm gia tăng số vụ việc khiếu kiện về quyết định xử phạt vi phạm hành chính.
Từ những lý do nêu trên, Luật xử lý vi phạm hành chính nên quy định những người là cấp phó trong một số cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử phạt đối với những vi phạm hành chính thuộc phạm vi quản lý mà họ được phân công thay cho quy định về uỷ quyền xử phạt vi phạm hành chính như hiện nay.