3. Kiến nghị về hoàn thiện quy định trong thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính và tham khảo pháp luật quốc tế liên quan đến thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính
3.1 Kiến nghị về hoàn thiện quy định trong thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính
3.1.2 Xác định thẩm quyền ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính
3.1.2.3 Căn cứ vào thẩm quyền áp dụng các hình thức xử phạt và biện pháp cưỡng chế cần được ghi trong quyết định xử phạt vi phạm hành chính
Điểm h Khoản 3 Điều 68 của Luật quy định: “Trong quyết định xử phạt phải ghi rõ… hình thức xử phạt chính, hình thức xử phạt bổ sung, các biện pháp khắc phục hậu quả (nếu có)”. Như vậy, việc xác định thẩm quyền ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính không chỉ được căn cứ vào thẩm quyền áp dụng các hình thức xử phạt vi phạm hành chính mà còn phải căn cứ vào thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra.
Khoản 1 Điều 52 của Luật quy định: “Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của những người được quy định tại các điều từ Điều 38 đến Điều 51 của luật này là thẩm quyền áp dụng đối với một hành vi vi phạm hành chính cá nhân;
trong trường hợp phạt tiền, thẩm quyền xử phạt tổ chức gấp 02 lần thẩm quyền xử phạt cá nhân và được xác định theo tỉ lệ phần trăm quy định tại Luật này đối với chức danh đó” .
Khoản 2 Điều 52 của Luật quy định: “Thẩm quyền phạt tiền quy định tại khoản 1 Điều này được xác định căn cứ vào mức tối đa của khung tiền phạt quy định đối với từng hành vi vi phạm cụ thể”.
Qua phân tích các quy định nêu trên ta thấy:
- Thứ nhất, những người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính (trừ Bộ trưởng Bộ Công an) đều có thẩm quyền ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính có nội dung chỉ áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo.
- Thứ hai, nếu vi phạm hành chính cần phải áp dụng hình thức phạt tiền thì chỉ những người có thẩm quyền phạt tiền đến mức tối đa của khung tiền phạt được quy định đối với vi phạm hành chính đó mới được ra quyết định xử phạt. Ví dụ:
tuy khoản 1 Điều 38 của Luật quy định Chủ tịch UBND cấp xã có quyền phạt tiền
không quá 5.000.000 đồng, song 5.000.000 đồng ở đây không phải là giới hạn mức tiền phạt thực tế mà Chủ tịch UBND cấp xã có thể áp dụng trong một quyết định xử phạt. Quy định này chỉ có ý nghĩa trong việc giới hạn phạm vi những vi phạm hành chính mà Chủ tịch UBND cấp xã được ra quyết định xử phạt (những vi phạm hành chính mà pháp luật quy định có mức tối đa của khung tiền phạt là không quá 5.000.000 đồng). Như vậy, quy định tại Điều 38 nêu trên và những quy định tương tự của Luật về thẩm quyền áp dụng hình thức phạt tiền là dễ gây nhầm lẫn. Để khắc phục hạn chế, Luật xử lý vi phạm hành chính nên quy định rõ ràng về vấn đề này, ví dụ như: Chủ tịch UBND cấp xã có quyền phạt tiền đến 10% mức tiền phạt tối đa đối với lĩnh vực tương ứng quy định tại Điều 24 của Luật này nhưng những vi phạm hành chính có mức tối đa của khung tiền phạt là không quá 5.000.000 đồng.
- Thứ ba, chỉ một số người giữ chức danh lãnh đạo, quản lý trong cơ quan nhà nước mới có thẩm quyền ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính để áp dụng hình thức tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề thuộc thẩm quyền.
Tuy vậy, Luật lại không có quy định để giải thích như thế nào là giấy phép, chứng chỉ hành nghề thuộc thẩm quyền. Giải thích vấn đề này ở phương diện lý luận có các quan điểm sau:
+Một là, người có thẩm quyền cấp loại giấy phép, chứng chỉ hành nghề nào có thẩm quyền ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính để áp dụng hình thức tước quyền sử dụng loại giấy phép, chứng chỉ hành nghề đó. Điều này rất khó chấp nhận vì nhiều người có thẩm quyền cấp giấy phép, chứng chỉ hành nghề nhưng không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành.
+Hai là, pháp luật cần quy định cụ thể những loại giấy phép, chứng chỉ hành nghề mà mỗi người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng.
Quan điểm trên cũng không hợp lý, vì trong thực tế có quá nhiều loại giấy phép, chứng chỉ hành nghề và chúng thường xuyên bị thay đổi, bổ sung.
+Ba là, người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực nào có thẩm quyền áp dụng hình thức tước quyền sử dụng loại giấy phép, chứng chỉ hành nghề trong lĩnh vực đó. Quan điểm này hợp lý hơn cả, vì nó phù hợp với căn cứ xác định thẩm quyền ra quyết định xử phạt theo lĩnh vực thực hiện vi phạm hành chính. Do đó, Luật xử lý vi phạm hành chính chỉ cần liệt kê những người có thẩm quyền áp dụng hình thức tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề mà không cần phải quy định họ có thẩm quyền áp dụng hình thức này đối với những loại giấy phép, chứng chỉ hành nghề nào. Vì đương nhiên, người có thẩm quyền ra quyết định xử phạt đối với vi phạm hành chính được thực hiện trong lĩnh vực nào chỉ có thẩm quyền áp dụng hình thức tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề trong lĩnh vực đó.
- Thứ tư, chỉ một số người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính mới có quyền áp dụng hình thức tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính. Trong đó, một số người chỉ có quyền áp dụng hình thức này nếu tang vật, phương tiện bị tịch thu có giá trị không quá lớn. Ví dụ: theo Khoản 1 Điều 38 của Pháp lệnh, Chủ tịch UBND cấp xã có quyền tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính có giá trị đến 5.000.000 đồng. Như vậy, để ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính, những người này cần phải xác định được giá trị thực tế của tang vật, phương tiện bị tịch thu - một công việc không hề đơn giản và cần phải có thời gian. Do đó, Luật xử lý vi phạm hành chính không nên giới hạn về giá trị của tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tịch thu là căn cứ để xác định thẩm quyền ra quyết định xử phạt.
- Thứ năm, chỉ một số người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính mới có quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả và một số hình thức xử phạt bổ sung khác. Ví dụ: Chiến sĩ Công an nhân dân không có quyền áp dụng bất kỳ biện pháp khắc phục hậu quả nào; Chủ tịch UBND cấp xã không có quyền áp dụng một số biện pháp khắc phục hậu quả; Chủ tịch Ủy ban chứng khoán nhà nước có quyền áp dụng các hình thức xử phạt bổ sung và biện pháp khắc phục hậu quả quy định
tại khoản 2 và khoản 3 Điều 119 của Luật Chứng khoán, nhưng không có quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả được quy định tại Điều 28 của Luật.
Như vậy, để ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo đúng quy định của Luật, người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính phải xác định được các hình thức xử phạt, các biện pháp khắc phục hậu quả cần áp dụng và mức tối đa của khung tiền phạt được quy định đối với vi phạm hành chính đã được phát hiện.
Sau đó, đối chiếu với thẩm quyền xử phạt của mình, nếu phù hợp thì ra quyết định xử phạt. Trong trường hợp thấy một trong các hình thức, biện pháp hay mức tối đa của khung tiền phạt này không thuộc thẩm quyền của mình thì phải chuyển hồ sơ vụ vi phạm hành chính đến người có thẩm quyền ra quyết định xử phạt.
- Thứ sáu, cần làm rõ về cơ sở lý luận và thực tiễn của việc quy định người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, để chỉ ra tại sao nhân viên, lãnh đạo của cơ quan nhà nước này có thẩm quyền, còn đối với cơ quan khác lại không có.
Bên cạnh đó, chúng tôi đề nghị cần khảo sát, tổng hợp trong quá trình áp dụng pháp luật, để xác định tính khả thi của quy định pháp luật. Ví dụ, nếu như trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2008 quy định Thẩm phán chủ toạ phiên toà có quyền phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 2.000.000 đồng thì trong Luật xử lý vi phạm hành chính thẩm quyền của Thẩm phán chủ toạ phiên toà có quyền phạt cảnh cáo, phạt tiền đến 1.000.000 đồng; ngoài ra còn quy định thêm các chức danh khác như Thẩm phán được phân công giải quyết vụ việc phá sản, Chánh án Toà án nhân dân cấp huyện, Chánh án Toà án nhân dân cấp tỉnh, Chánh án Toà án quân sự khu vực, Chánh án Toà án quân sự quân khu và tương đương, Chánh án Toà án nhân dân tối cao có quyền phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền lên đến mức tối đa tương ứng quy định tại điều 24 của Luật này; đồng thời, các chức danh trên đều có thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính. Quy định như vậy, song thực tiễn áp dụng cho thấy, hầu như các Thẩm phán, Chánh án Toà án nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh chưa thực hiện thẩm quyền này của mình, nếu như trong khi xét xử có xảy ra tình trạng gây rối trật tự công cộng tại phiên toà
mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự. Tình trạng các cá nhân được trao quyền nói trên từ chối thực thi quyền của mình, theo nhóm chúng tôi, vì các lẽ sau:
+Thẩm quyền Nhà nước trao cho các chức danh trên chủ yếu là thẩm quyền để thực hiện hoạt động xét xử do pháp luật tố tụng quy định. Trong khi đó, quan hệ pháp luật phát sinh giữa họ và người có hành vi vi phạm pháp luật tại phiên toà mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự là quan hệ pháp luật hành chính; do vậy, khi quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với người có hành vi vi phạm pháp luật tại phiên toà, các chức danh này phải nhân danh thẩm quyền hành chính, nên phải dự liệu các hệ lụy pháp lý phát sinh như: tổ chức cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính nếu đối tượng vi phạm không chấp hành;
tự mình giải quyết khiếu nại quyết định xử phạt vi phạm hành chính nếu bị đối tượng bị xử phạt khiếu nại với các bước: gặp gỡ, đối thoại, ban hành quyết định giải quyết khiếu nại, hoặc trở thành đương sự (người bị kiện) trong vụ án hành chính. Với những hệ lụy pháp lý “rắc rối” phải giải quyết khi thực hiện thẩm quyền hành chính của mình tại phiên toà như thế, sẽ làm tốn rất nhiều thời gian, công sức và điều chắc chắn là sẽ ảnh hưởng nhiều đến nhiệm vụ chuyên môn là chức năng tố tụng theo quy định pháp luật, cho nên, họ chọn “giải pháp an toàn” là
“từ chối” thẩm quyền của mình.
+Trong các phiên toà, nhất là phiên toà xét xử các vụ án hình sự, thường có lực lượng cảnh sát nhân dân tham gia bảo vệ phiên toà; do vậy, nếu có tình huống phát sinh như một số phần tử quá khích gây rối trật tự phiên toà, các chiến sĩ cảnh sát bảo vệ sẽ xử lý theo quy định thẩm quyền hoặc Trưởng Công an, Chủ tịch UBND các cấp sẽ xử lý theo chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình nếu hành vi vi phạm vượt quá thẩm quyền của chiến sĩ cảnh sát.
Do vậy, nhóm chúng tôi đề nghị cần rà soát lại các chức danh có thẩm quyền áp dụng xử phạt vi phạm hành chính theo hướng:
- Bỏ thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đối với các chức danh tố tụng của Toà án nhân dân các cấp trong Luật xử lý vi phạm hành chính để họ tập trung vào chức năng chính là giải quyết, xét xử các vụ án theo quy định pháp luật;
- Mở rộng thẩm quyền áp dụng xử phạt vi phạm hành chính đối với một số chức danh thuộc cơ quan hành chính nhà nước có phát sinh vi phạm hành chính của các tổ chức, cá nhân trong phạm vi chức năng được pháp luật quy định, để đảm bảo một trong những nguyên tắc quan trọng của xử lý vi phạm hành chính là:
mọi vi phạm hành chính phải được phát hiện kịp thời và phải bị đình chỉ ngay.
Việc xử lý vi phạm hành chính phải được tiến hành nhanh chóng, công minh, triệt để; mọi hậu quả do vi phạm hành chính gây ra phải được khắc phục theo đúng quy định của pháp luật.
3.1.2.4 Căn cứ vào trường hợp vi phạm hành chính
Khoản 1 Điều 67 của Luật quy định: “Trường hợp một cá nhân, tổ chức thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính mà bị xử phạt trong cùng một lần thì chỉ ra 01 quyết định xử phạt, trong đó quyết định hình thức, mức xử phạt đối với từng hành vi vi phạm hành chính”. Để xác định thẩm quyền ra quyết định xử phạt trong trường hợp này, thì căn cứ theo khoản 4 Điều 52 của Luật xử lý vi phạm hành chính2
Như vậy, các căn cứ để xác định thẩm quyền ra quyết định xử phạt được quy định tại khoản1 Điều 67 và khoản 4 Điều 52 nêu trên gồm: hình thức, mức xử phạt được quy định đối với từng hành vi vi phạm hành chính, lĩnh vực và địa điểm thực hiện của từng hành vi. Tuy vậy, các căn cứ nêu trên là chưa đủ để xác định thẩm quyền ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong một số trường hợp có thể xảy ra. Đây cũng là những hạn chế của Luật cần được khắc phục, cụ thể:
- Thứ nhất, Luật không quy định các dấu hiệu cần thiết để xác định trường hợp một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính.
2 Phân tích ở mục 1.2.3
- Thứ hai, như đã nêu, thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả là căn cứ cần thiết để xác định thẩm quyền ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên, các quy định tại Khoản 1 Điều 67 và Khoản 4 Điều 52 nêu trên lại không quy định về vấn đề này.
- Thứ ba, Luật không quy định các căn cứ cần thiết để xác định thẩm quyền ra quyết định xử phạt trong trường hợp: một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính mà các hành vi này được thực hiện ở nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác nhau và thuộc thẩm quyền xử phạt của nhiều người thuộc các ngành khác nhau.
Do đó, về các vấn đề này, Luật xử lý vi phạm hành chính nên quy định:
- “Khi xử phạt nhiều người cùng thực hiện một hành vi vi phạm hành chính, thì người có thẩm quyền chỉ ra một quyết định xử phạt. Trong đó quyết định hình thức, mức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả (nếu có) đối với từng người vi phạm.
- Một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính là trường hợp có đủ căn cứ để khẳng định một người đã thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính mà các hành vi này chưa được thụ lý để ra quyết định xử phạt theo quy định của pháp luật”.
- Ngoài ra, Luật xử lý vi phạm hành chính cần bổ sung thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả là căn cứ cần thiết để xác định thẩm quyền ra quyết định xử phạt một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính. Thêm nữa, trong trường hợp một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính mà các hành vi này được thực hiện ở nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác nhau và thuộc thẩm quyền xử phạt của nhiều người thuộc các ngành khác nhau thì việc ra quyết định xử phạt thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh nơi thực hiện hành vi vi phạm hành chính sau cùng.