1.2. KINH NGHIỆM QUẢN LÝ LƯU VỰC SÔNG Ở VIỆT NAM
1.2.2. Mô hình tổ chức lưu vực sông
1.2.2.1. Mô hình Ban quản lý quy hoạch LVS
Theo Nghị định số 179/1999/NĐ-CP của Chính phủ, thì LVS Hồng-Thái Bình, Cửu Long có Ban quản lý quy hoạch LVS trực thuộc Bộ NN&PTNT. Tuy nhiên, sau đó căn cứ vào tình hình thực tế, Bộ NN&PTNT đã ban hành 04 Quyết định sau đây về thành lập các Ban quản lý quy hoạch LVS trực thuộc Bộ NN&PTNT:
- Quyết định số 37/2001/QĐ-BNN-TCCB ngày 09/04/2001 của Bộ trưởng Bộ NN&PTNT V/v Thành lập Ban quản lý quy hoạch lưu vực sông Cửu Long.
- Quyết định số 38/2001/QĐ-BNN-TCCB ngày 09/04/2001 của Bộ trưởng Bộ NN&PTNT V/v Thành lập Ban quản lý quy hoạch lưu vực sông Đồng Nai.
- Quyết định số 39/2001/QĐ-BNN-TCCB ngày 09/04/2001 của Bộ trưởng Bộ NN&PTNT V/v Thành lập Ban quản lý quy hoạch lưu vực sông Hồng - Thái Bình.
- Quyết định số 20/2005/QĐ-BNN ngày 13/04/2005 của Bộ trưởng Bộ NN &
PTNT V/v Thành lập Ban quản lý quy hoạch lưu vực sông Vu Gia - Thu Bồn.
Mô hình chung của các Ban quản lý quy hoạch LVS trực thuộc Bộ NN&PTNT (giống như mô hình cơ quan LVS của thế giới), như sau:
1/- Về chức năng và nhiệm vụ: Gồm các chức năng và nhiệm vụ chính sau:
- Lập, trình duyệt và theo dõi việc thực hiện quy hoạch LVS, bảo đảm quản lý thống nhất quy hoạch LVS với địa bàn hành chính.
- Phối hợp với các Bộ, Ngành và Địa phương trong việc điều tra cơ bản, kiểm kê, đánh giá tài nguyên nước LVS, trong việc lập, trình duyệt và theo dõi việc thực hiện các quy hoạch LVS, nhánh thuộc LVS.
- Kiến nghị việc giải quyết tranh chấp về tài nguyên nước trong LVS.
Ngoài ra, riêng Ban quản lý quy hoạch LVS Cửu Long còn có chức năng phối hợp với Văn phòng thường trực Ủy ban sông Mê Kông Việt Nam nghiên cứu kiến nghị với Ủy ban sông Mê Kông Việt Nam trong việc hợp tác quốc tế quản lý, khai thác tài nguyên nước và tài nguyên có liên quan trong LVS Mê Kông.
2/- Về thành phần: Bao gồm như sau:
- Trưởng Ban: Thứ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn;
- Phó trưởng ban: Cục trưởng Cục Thuỷ lợi (và có thể bổ sung thêm các Phó chủ tịch UBND tỉnh/thành phố có liên quan);
24
- Các uỷ viên: Các cơ quan có liên quan trực thuộc Bộ NN&PTNT và các địa phương, đại diện các Bộ, ngành trung ương.
- Các Ban quản lý quy hoạch LVS có Quy chế tổ chức, hoạt động, Văn phòng thường trực, biên chế và kinh phí hoạt động.
Do nhiều lý do khách quan và chủ quan khác nhau, nên hoạt động của các Ban quản lý quy hoạch LVS còn diễn ra cầm chừng và hiệu quả chưa cao [25]. Song, đây chỉ là bước khởi đầu trong áp dụng mô hình quản lý LVS ở nước ta.
1.2.2.2. Mô hình Ủy ban bảo vệ môi trường các LVS lớn
Sau khi Bộ TN&MT được thành lập, trong thời gian sau đó Bộ đã chỉ đạo các đơn vị trực thuộc nghiên cứu và xây dựng Đề án tổng thể bảo vệ môi trường các LVS lớn và tham mưu cho Thủ tướng Chính phủ thành lập các Ủy ban bảo vệ môi trường LVS lớn này, bao gồm: LVS Cầu, LVS Nhuệ - Đáy và lưu vực hệ thống sông Đồng Nai theo các Quyết định đã ban hành của Thủ tướng Chính phủ như liệt kê ở trên. Các Ủy ban bảo vệ môi trường LVS lớn cơ bản giống nhau theo định hướng hình thành Ban chỉ đạo bảo vệ môi trường LVS lớn chỉ bao gồm các cơ quan nhà nước các cấp, nhằm tổ chức chỉ đạo, điều phối liên ngành, liên vùng để thống nhất thực hiện các Đề án bảo vệ môi trường LVS đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.
Chi tiết các vấn đề liên quan tới tổ chức bộ máy và hoạt động của các Ủy ban bảo vệ môi trường LVS lớn như được tổng quan dưới đây:
1/- Cơ cấu tổ chức: Sơ đồ mô hình tổ chức bộ máy chung của các Ủy ban bảo vệ môi trường LVS lớn như được tổng hợp trình bày trên hình 1.6.
Trong đó, văn phòng Ủy ban BVMT LVS lớn đặt tại Cục Quản lý chất thải và Cải thiện môi trường của Tổng cục Môi trường. Cục đã thành lập Phòng BVMT LVS với đội ngũ các cán bộ chuyên trách. Tại các địa phương có liên quan, cơ quan thường trực Ban chỉ đạo BVMT LVS đặt tại Sở TN&MT, bộ máy giúp việc cho Ban chỉ đạo BVMT LVS tại địa phương làm việc bán chuyên trách và tổ trưởng tổ chuyên viên do Chi cục trưởng Chi cục BVMT kiêm nhiệm.
Trong đó, riêng với Ủy ban BVMT lưu vực hệ thống sông Đồng Nai gồm 11 tỉnh, thành trên LVS (TP.HCM và tỉnh Đồng Nai, Bình Dương, Bình Phước, Bà Rịa – Vũng Tàu, Long An, Tây Ninh, Lâm Đồng, Đắk Nông, Ninh Thuận, Bình Thuận).
Chủ tịch Ủy ban nhiệm kỳ đầu là Chủ tịch TPHCM với thời hạn 3 năm, các nhiệm kỳ sau chọn lựa bằng bỏ phiếu tín nhiệm. Phó chủ tịch là Thứ trưởng Bộ TN&MT. Các ủy viên Ủy ban là đại diện lãnh đạo UBND tỉnh, thành trên LVS; đại diện lãnh đạo các Bộ: KH&ĐT, NN&PTNT, Tài chính, KH&CN, Công thương, Xây dựng, Giao thông vận tải, Y tế, Công an, Thông tin và Truyền thông. Văn phòng Ủy ban BVMT
25
lưu vực hệ thống sông Đồng Nai được đặt tại Cơ quan đại diện phía Nam của Tổng cục Môi trường – Bộ TN&MT toạ lạc ở TP.HCM.
Ủy ban BVMT lưu vực hệ thống sông Đồng Nai đã ban hành: (i) Quy chế làm việc của Ủy ban, trong đó có quy định về nguyên tắc, chế độ trách nhiệm, lề lối làm việc, quan hệ công tác và trình tự giải quyết công việc của Ủy ban; (ii) Quy chế tổ
Hình 1.6: Sơ đồ tổ chức các Uỷ ban BVMT LVS lớn
CHÍNH PHỦ
BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
Các Bộ, ngành liên quan
UBND các tỉnh/thành phố trong
LVS
UỶ BAN BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG LVS Chủ tịch: Chủ tịch UBND tỉnh/TP trong LVS Phó chủ tịch: Thứ trưởng Bộ TN&MT Thành viên:
- Đại diện lãnh đạo các tỉnh, thành trong LVS - Đại diện lãnh đạo các Bộ, ngành khác có
liên quan Các nhà
tài trợ trong nước và
quốc tế
Các nhóm chuyên gia đa ngành
Văn phòng Uỷ ban BVMT LVS (trực thuộc Tổng cục Môi trường) Các đơn vị có
liên quan tại các Bộ,
ngành
Sở TN&MT, các Sở/Ban/Ngành các tỉnh, thành phố trong LVS Quan hệ quản lý trực tiếp
Quan hệ phối hợp hành động
26
chức và hoạt động của Văn phòng giúp việc Ủy ban. Chánh văn phòng là một lãnh đạo Tổng cục Môi trường làm việc bán chuyên trách, Phó chánh văn phòng là lãnh đạo Cục QLCT&CTMT làm việc chuyên trách. Thành viên văn phòng là một số công chức, nhân viên hợp đồng thuộc Phòng BVMT LVS làm việc chuyên trách và 11 Chi cục trưởng Chi cục BVMT các tỉnh, thành trên LVS làm việc bán chuyên trách. Cho đến nay, Ủy ban đã đi vào hoạt động được khoảng 4 năm.
Theo hình thức tổ chức hoạt động và quy chế làm việc của Ủy ban BVMT lưu vực hệ thống sông Đồng Nai, hiện tại ở đa số các tỉnh, thành trên LVS đều đã hình thành được Ban chỉ đạo thực hiện đề án BVMT lưu vực hệ thống sông Đồng Nai ở địa phương mình, đồng thời đã xây dựng và ban hành được kế hoạch BVMT lưu vực hệ thống sông Đồng Nai trên địa bàn giai đoạn 2011 – 2015, như:
- Quyết định số 4329/QĐ-UBND ngày 04/10/2010 của UBND TP.HCM V/v Phê duyệt Kế hoạch thực hiện Đề án BVMT LV hệ thống sông Đồng Nai trên địa bàn TP.HCM năm 2011 và giai đoạn 2011 – 2015;
- Quyết định số 1357/QĐ-UBND ngày 09/05/2011 của UBND tỉnh Bình Dương V/v Phê duyệt Kế hoạch triển khai Đề án BVMT LV hệ thống sông Đồng Nai trên địa bàn tỉnh Bình Dương giai đoạn 2011 – 2015.
- Quyết định số 1664/QĐ-UBND ngày 16/06/2010 của UBND tỉnh Long An V/v Phê duyệt Kế hoạch triển khai Đề án BVMT LV hệ thống sông Đồng Nai trên địa bàn tỉnh Long An giai đoạn 2010 – 2015;
- Quyết định số 1783/QĐ-UBND ngày 27/09/2010 của UBND tỉnh Tây Ninh V/v Phê duyệt Kế hoạch triển khai Đề án BVMT LV hệ thống sông Đồng Nai trên địa bàn tỉnh Tây Ninh giai đoạn 2010 – 2020;
- Quyết định số 1587/QĐ-UBND ngày 08/07/2011 của UBND tỉnh Bình Phước V/v Phê duyệt Kế hoạch triển khai Đề án BVMT LV hệ thống sông Đồng Nai trên địa bàn tỉnh Bình Phước năm 2011 và giai đoạn 2011 – 2015.
2/- Chức năng và nhiệm vụ: Riêng đối với Ủy ban BVMT LVS Đồng Nai, thì theo Quyết định số 157/2008/QĐ-TTg ngày 01/12/2008 của Thủ tướng Chính phủ, Ủy ban bao gồm các chức năng, nhiệm vụ sau đây:
a). Chức năng: Tổ chức chỉ đạo, điều phối liên ngành, liên vùng để thống nhất thực hiện “Đề án bảo vệ môi trường lưu vực hệ thống sông Đồng Nai đến năm 2020”, mà đã được Thủ tướng Chính phủ ký phê duyệt tại Quyết định số 187/2007/QĐ-TTg ngày 03/12/2007 (sau đây gọi tắt là Đề án sông Đồng Nai).
27
b). Nhiệm vụ và quyền hạn: (i) Tổ chức và hướng dẫn thực hiện Đề án sông Đồng Nai; (ii) Điều phối, giải quyết các vấn đề liên ngành, liên vùng trong BVMT LVS Đồng Nai; (iii) Thông qua, chỉ đạo thực hiện các dự án, chương trình, kế hoạch hành động 5 năm và hàng năm thuộc Đề án sông Đồng Nai theo nguyên tắc phối hợp chặt chẽ giữa các tỉnh, thành trên LVS; (iv) Kiến nghị các Bộ, ngành liên quan để chỉ đạo, hướng dẫn triển khai, thực hiện các chương trình, dự án thuộc Đề án sông Đồng Nai và chương trình, dự án khác về BVMT LVS Đồng Nai; (v) Kiến nghị xây dựng, sửa đổi, bổ sung cơ chế, chính sách và văn bản quy phạm pháp luật về BVMT LVS Đồng Nai; (vi) Chỉ đạo xây dựng cơ sở dữ liệu về TN&MT của LVS Đồng Nai; (vii) Huy động các nguồn lực trong nước và quốc tế để hỗ trợ triển khai các nhiệm vụ của Đề án sông Đồng Nai và các nhiệm vụ khác; (viii) Giám sát, đánh giá thực hiện các chương trình, kế hoạch, dự án thuộc Đề án sông Đồng Nai; (ix) Kiến nghị Thủ tướng Chính phủ giải quyết các tranh chấp, vướng mắc giữa các địa phương trong việc khai thác, sử dụng tài nguyên và BVMT trên LVS vượt quá thẩm quyền; (x) Kiến nghị sửa đổi, bổ sung các nội dung của Đề án sông Đồng Nai.
Cho đến nay, sau 4 năm đi vào hoạt động thì việc đánh giá hiệu quả hoạt động của các Ủy ban LVS lớn này cho thấy tình hình chung là chưa thực sự hiệu quả và còn có những vướng mắc, bức xúc, bất cập. Theo tài liệu [25], thì tuy các Ủy ban LVS đã có những đóng góp nhất định về công tác tư vấn kỹ thuật và tham mưu, song còn chưa đáp ứng được theo chức năng của một tổ chức có quyền lực pháp lý rõ ràng. Những hạn chế này bộc lộ rõ ở nhân lực kiêm nhiệm, tài chính hạn hẹp, thiếu lực lượng chuyên trách và thiếu sự rõ ràng trong vai trò tham gia và ra quyết định xử lý các vấn đề có liên quan tới tài nguyên nước và LVS. Hoạt động của các Ủy ban chủ yếu được tổ chức thông qua các hình thức hội họp, hội thảo, học tập, nghiên cứu,…
Hiện nay đã có một số đề xuất về nâng cấp hiệu quả hoạt động của mô hình Ủy ban LVS lớn, thể hiện qua các công trình nghiên cứu sau đây:
- Theo tài liệu [25], cần có Quy chế pháp lý về Ủy ban bảo vệ môi trường nước theo các LVS, với những kiến nghị và giải pháp cụ thể như:
+ Xây dựng và hoàn thiện chính sách pháp luật và thể chế, tập trung cho việc hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về quản lý tài nguyên nước; mở rộng các thành phần tham gia vào Ủy ban LVS và xây dựng mô hình Ủy ban LVS đáp ứng các yêu cầu: (i) Không trùng lặp về chức năng và nhiệm vụ với các tổ chức khác trên LVS, nhất là cơ quan nhà nước quản lý nước; (ii) Tạo nên một diễn đàn rộng rãi cho các thành phần liên quan tới quản lý nước và môi trường tham gia; và (iii) Phân định rõ trách nhiệm và cơ chế giữa Trung ương với địa phương, giữa các Bộ và giữa chính quyền các địa phương trên cùng một LVS.
28
+ Xây dựng Quy chế pháp lý bao gồm việc xác định quyền, nghĩa vụ của nhà nước, doanh nghiệp và các tổ chức, cá nhân khác; đặt ra các yêu cầu cụ thể đối với các thành phần tham gia; xây dựng cơ chế hoạt động và tài chính theo hướng ổn định lâu dài; xây dựng mô hình cơ quan một đầu mối với nguyên tắc hoạt động và chức năng, nhiệm vụ rõ ràng, có đủ quyền lực pháp lý cần thiết.
- Theo tài liệu [28], mô hình tổ chức điều phối LVS Vàm Cỏ Đông cần xây dựng trên cơ sở căn cứ vào bối cảnh và điều kiện cụ thể của LVS Vàm Cỏ Đông theo hướng thành lập Tiểu ban BVMT LVS Vàm Cỏ Đông nằm trong Ủy ban BVMT lưu vực hệ thống sông Đồng Nai, với mô hình tổ chức của Tiểu ban như trên hình 1.7.
Trong đó, Tiểu ban BVMT LVS Vàm Cỏ Đông thực hiện chức năng chỉ đạo, điều phối các hoạt động BVMT LVS Vàm Cỏ Đông trên địa bàn của mỗi tỉnh thành và trên địa bàn liên tỉnh của toàn LVS. Chủ tịch Tiểu ban là Phó chủ tịch UBND tỉnh Long An theo chế độ không luân phiên (vì tỉnh Tây Ninh và TP.HCM chỉ giữ vai trò phối hợp điều phối). Cơ chế hoạt động của Tiểu ban là định kỳ 02 năm sơ kết đánh giá và 05 năm tổng kết rút kinh nghiệm về những việc làm được và chưa làm được, những hạn chế yếu kém, để từ đó xây dựng kế hoạch hoạt động cho 5 năm tiếp theo.
Hình 1.7: Sơ đồ tổ chức Tiểu ban BVMT lưu vực sông Vàm Cỏ Đông [28]
Thành phần của Tiểu ban bao gồm các cơ quan quản lý có liên quan của các tỉnh Long An, Tây Ninh, TP.HCM và được mở rộng bằng Hội đồng tư vấn khoa học (các chuyên gia về môi trường). Tiểu ban có Văn phòng thường trực (kiêm nhiệm), có Quy chế tổ chức, hoạt động và Quy chế quản lý LVS Vàm Cỏ Đông. Ngoài ra, tác giả [28]
Thủ tướng Chính phủ
Uỷ ban bảo vệ môi trường lưu vực hệ thống sông Đồng Nai
Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường Đề nghị
Thành lập
Các tiểu ban BVMT lưu vực sông Sài Gòn, Thị Vải,...
Tiểu ban BVMT lưu vực sông Vàm Cỏ Đông
Văn phòng điều phối LVS Vàm Cỏ Đông
Hội đồng tư vấn khoa học
Các dự án trên địa bàn
từng tỉnh/thành phố Các dự án liên tỉnh/ thành phố trên lưu vực
29
cũng đề xuất tổ hợp các giải pháp quản lý thống nhất và tổng hợp, các giải pháp hỗ trợ và chương trình hành động bảo vệ nguồn nước sông Vàm Cỏ Đông nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Tiểu ban BVMT LVS Vàm Cỏ Đông.