Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH HƯNG YÊN
2.4. Thực trạng về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh
2.4.1. Quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh
Hiện nay, Hiến pháp 2013 cũng đã ghi nhận một cách chung nhất về hoạt động giám sát của HĐND tại (khoản 2, Điều 112) và giám sát của đại biểu HĐND (Điều 115). Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 cũng quy định một chương riêng với 25 điều quy định về hoạt động giám sát của HĐND. Tiếp sau đó là Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005 hướng dẫn cụ thể hơn việc thực hiện chức năng giám sát của HĐND cấp tỉnh [40].
Hoạt động giám sát của HĐND tỉnh được coi là hoạt động thường xuyên, gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND.
Luật tổ chức HĐND và UBND 2003 xác định vị trí, vai trò của HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, trên cơ sở đó quy định HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương [29, Điều 1].
30
- Quy định của pháp luật về chủ thể và đối tượng giám sát của HĐND tỉnh.
STT Chủ thể thực hiện giám sát Đối tượng giám sát
1 HĐND
Giám sát của HĐND tại kỳ họp; giám sát Thường trực HĐND; giám sát các Ban của HĐND; giám sát đại biểu HĐND.
2 Thường trực HĐND
- Giám sát hoạt động của UBND, cơ quan chuyên môn của UBND; TAND, VKSND cùng cấp; cơ quan nhà nước; tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội; đơn vị vũ trang nhân dân và công dân trong việc thi hành Hiến pháp và pháp luật.
3 Ban của HĐND
- Giám sát hoạt động của UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND; TAND, VKSND cùng cấp; giúp HĐND giám sát cơ quan nhà nước; tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội; đơn vị vũ trang nhân dân và công dân trong việc thi hành Hiến pháp và pháp luật.
4 Đại biểu HĐND
Nhìn vào quy định tại các mục về chủ thể và đối tượng giám sát của HĐND tỉnh, có thể thấy việc quy định về chủ thể tiến hành giám sát và đối tượng giám sát của HĐND cũng chưa thật phù hợp, còn có sự lẩn tránh những nội dung khó quy định.
Thứ nhất, Trong hoạt động giám sát thì giữa Thường trực HĐND và các Ban của HĐND về tương quan trong hoạt động giám sát khá là giống nhau. Được quy định như sau: “Thường trực HĐND có quyền Giám sát hoạt động của UBND, cơ quan chuyên môn của UBND; TAND, VKSND cùng cấp;
cơ quan nhà nước; tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội; đơn vị vũ trang nhân dân…” [29, Điều 66]. Ở các Ban của HĐND cũng có chức năng giám sát
31
tương tự như Thường trực HĐND. Cụ thể: “Giúp HĐND giám sát hoạt động của UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, TAND, VKSND cùng cấp.
Giúp HĐND giám sát cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân” [29, Điều 74]. Như vậy, có thể thấy giữa chức năng giám sát của Thường trực HĐND và các Ban của HĐND có cùng một đối tượng giám sát cũng tạo điều kiện cho hoạt động giám sát được khách quan hơn và phát huy được tính hiệu quả trong việc giải quyết nhanh chóng các hoạt động giám sát hơn. Tuy nhiên, hai cơ quan cùng giám sát nếu như không có sự sắp xếp khoa học và hợp lý trong việc phân công, phối hợp các hoạt động giám sát thì rất dễ bị rơi vào tình trạng ỷ lại, dựa dẫm vào nhau trong việc thực hiện chức năng của mình.
Thứ hai, về chủ thể thực hiện quyền giám sát đối với cấp tỉnh là HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND và đại biểu HĐND cấp tỉnh.
Tuy nhiên, quyền giám sát của đại biểu HĐND cấp tỉnh lại chưa được quy định cụ thể và rõ ràng trong Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 cũng như trong quy chế hoạt động của HĐND năm 2005.
Tại Chương III, Luật tổ chức HĐND và UBND quy định về Hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND nhưng lại chỉ có 3 mục quy định về hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND và Ban của HĐND mà không có quy định về hoạt động giám sát của đại biểu HĐND. Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005 cũng không có quy định cụ thể gì hơn về thực hiện quyền giám sát của đại biểu HĐND. Việc bỏ ngỏ quy định về đại biểu HĐND tỉnh, liệu có phải là sự lẩn tránh về những nội dung khó quy định? Tại sao không cho đại biểu HĐND có quyền giám sát của chủ thể độc lập? Đòi hỏi trong hoạt động xây dựng Luật giám sát HĐND sắp tới cần phải quy định cụ thể đối với hoạt động giám sát của đại biểu HĐND.
32
Thứ ba, về đối tượng giám sát của HĐND tỉnh được quy định tại điều 1 Luật tổ chức HĐND:
HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương [29, tr.1].
Ở đây có quá nhiều đối tượng thuộc quyền giám sát của HĐND. Với cơ cấu tổ chức như hiện nay, thì tính hiệu quả được đặt ra khi số lượng đại biểu còn mỏng cả về mặt số lượng cũng như lĩnh vực chuyên trách? Trong khi đối tượng bị giám sát dường như có sự trùng lặp và chồng chéo giữa sự phân công giám sát giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp như thanh tra, công an, Viện kiểm sát… khi HĐND giám sát việc tuân theo pháp luật của tổ chức, công dân và thực tế HĐND cũng không có hình thức giám sát cụ thể và phù hợp với đối tượng này mà vẫn còn mang tính chung chung.
Có thể thấy, việc quy định đối tượng giám sát rộng, khó đảm bảo tính khả thi trong hoạt động giám sát của HĐND bởi HĐND không thể tiến hành giám sát hết toàn bộ đối tượng này. Việc trùng lặp về nhiệm vụ giữa HĐND với các cơ quan khác cũng ảnh hưởng tới hoạt động chung của bộ máy nhà nước.
Thứ tư, hoạt động giám sát tập trung chính vào cơ quan nhà nước cùng cấp. Được quy định tại Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND giám sát trong những trường hợp sau đây:
Xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp và Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, các thành viên khác của UBND, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trưởng VKSND, Chánh án TAND cùng cấp [29, Điều 58].
Tuy nhiên, việc quy định HĐND giám sát việc thực hiện nghị quyết của
33
HĐND cùng với đối tượng bị giám sát lại không hợp lý, hiệu quả giám sát sẽ không được cao khi mà chính các cơ quan ngang cấp lại đi giám sát nhau? Tình trạng “nể nang” và “không dám làm mạnh” là điều dễ hiểu, bởi làm mạnh cũng chính là vạch ra những yếu kém của địa phương mình ra… [2]. Chính vì vậy, cần có những quy định hợp lý để cho hoạt động giám sát được hiệu quả cao.
- Quy định pháp luật về hình thức giám sát của HĐND;
Quy định tại chương III Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định cụ thể về các hình thức giám sát của HĐND, trong đó mỗi chủ thể khác nhau có sử dụng những hình thức giám sát mang tính đặc thù riêng. Các hình thức giám sát được quy định trong luật là:
STT Chủ thể thực hiện Hình thức giám sát 1 HĐND, Ban Xem xét báo cáo công tác
2 HĐND,TTHĐND Xem xét việc chất vấn và trả lời chất vấn 3 HĐND,TTHĐND, Ban Xem xét văn bản quy phạm pháp luật 4 HĐND,TTHĐND, Ban Thành lập đoàn giám sát
5 HĐND,TTHĐND Bỏ phiếu tín nhiệm
Có thể thấy, những hình thức này đã đáp ứng được yêu cầu và nhiệm vụ giám sát của HĐND tỉnh, có sự phân công, phối hợp một cách hợp lý trong việc sử dụng quyền giám sát của các cơ quan HĐND. Tuy nhiên, cũng còn có một số vấn đề hạn chế sau:
Thứ nhất, hình thức xem xét báo cáo công tác
HĐND cấp tỉnh giám sát thông qua việc xem xét báo cáo công tác của các đối tượng: Thường trực HĐND, Ban của HĐND, UBND, TAND và VKSND tỉnh. Tại kỳ họp HĐND cấp tỉnh giữa năm, HĐND xem xét báo cáo công tác 6 tháng đầu năm và tại kỳ họp cuối năm, HĐND xem xét báo cáo công tác hàng năm của Thường trực HĐND, Ban của HĐND, UBND, TAND và VKSND tỉnh [29, Điều 58].
Có thể thấy, phạm vi và yêu cầu giám sát của HĐND quá rộng, trong
34
khi nguồn lực phục vụ giám sát quá ít, không đảm bảo giám sát chuyên sâu, nhân sự giám sát chủ yếu là các đại biểu chuyên trách. Thực trạng này cho thấy, mặc dù đã có quy định của pháp luật và hoạt động chất vấn có tăng lên về số lượng, nhưng hoạt động chất vấn vẫn chưa có nhiều chuyển biến mang tính rõ nét, đột phá, hiệu quả, chưa đáp ứng được tính thường xuyên, liên tục, hiệu quả chưa cao. Luật, Quy chế về HĐND chưa quy định ràng buộc thời gian tối thiểu đối với đại biểu HĐND kiêm nhiệm, nên nhiều đại biểu chưa chủ động tham gia giám sát, cơ chế cho hoạt động giám sát chưa rõ ràng làm cho đại biểu thiếu tự tin.
Thứ hai, hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn
Có thể nói, đây là hình thức giám sát khá chặt chẽ và hiệu quả nhất trong các hình thức của HĐND. Thu hút được sự quan tâm của đại biểu HĐND và hoạt động giám sát HĐND có đạt được hiệu quả cao hay không, phụ thuộc rất nhiều vào chất lượng chất vấn và trả lời chất vấn. Đây là hoạt động sôi nổi nhất trong kỳ họp HĐND là hình thức HĐND xem xét việc trả lời chất vấn. Đồng thời, là những công cụ giám sát mà HĐND cấp tỉnh có thể thực hiện trên thực tế để tiến hành giám sát hoạt động của UBND, TAND, VKSND tỉnh.
Hiến pháp 2013 đã ghi nhận về quyền chất vấn của đại biểu HĐND, tại Điều 115: “Đại biểu HĐND có quyền chất vấn Chủ tịch và các thành viên khác của UBND, Chánh án TAND, Viện trưởng VKSND và Thủ trưởng các cơ quan thuộc UBND”. Việc ghi nhận này phù hợp với nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Nhà nước ta [33], xây dựng nền tảng quyền lực giám sát thuộc về nhân dân.
Thực chất hoạt động chất vấn là việc đại biểu HĐND đưa ra các câu hỏi chất vấn cho các đối tượng bị chất vấn, nội dung của các câu hỏi này thường xoay quanh những vấn đề nóng bỏng mà nhân dân địa phương quan tâm thuộc lĩnh vực quản lý trực tiếp hoặc có liên quan với đối tượng bị chất vấn.
35 - Đối với việc ra câu hỏi chất vấn:
+ Đại biểu HĐND ghi rõ nội dung chất vấn, người bị chất vấn vào phiếu ghi chất vấn và gửi đến Thường trực HĐND; Thường trực HĐND chuyển nội dung chất vấn đến người bị chất vấn và tổng hợp các chất vấn của đại biểu HĐND để báo cáo HĐND.
+ Thường trực HĐND dự kiến danh sách những người có trách nhiệm trả lời chất vấn và báo cáo HĐND quyết định, ngoài câu hỏi chính có thể nêu câu hỏi bổ sung liên quan đến nội dung đã chất vấn để người bị chất vấn trả lời.
- Với việc trả lời chất vấn:
Hiến pháp 2013 quy định: “Người bị chất vấn phải trả lời trước HĐND” [30, Điều 115].
Phù hợp với các quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức HĐND năm 2003 việc trả lời chất vấn phải được tiến hành trên các phiên họp toàn thể của HĐND. Người bị chất vấn phải trả lời trực tiếp, đầy đủ về các nội dung và đại biểu HĐND đã chất vấn và tổng hợp các chất vấn và xác định rõ trách nhiệm cũng như biện pháp khắc phục. Theo dự thảo Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND 2015 thì: “người trả lời chất vấn phải trả lời đầy đủ, trực tiếp vào nội dung các vấn đề mà đại biểu HĐND đã chất vấn và xác định rõ trách nhiệm, biện pháp và thời hạn khắc phục” [31, Điều 72].
Với cách thức chất vấn trực tiếp đòi hỏi đối tượng chất vấn luôn luôn phải chuẩn bị, nắm bắt kỹ lưỡng mọi vấn đề trong phạm vi hoạt động quản lý của mình. Đồng thời, cách thức này cũng luôn tạo ra sức ép lớn luôn phải thực hiện tốt các trách nhiệm của mình trước nhân dân. Tuy nhiên, hiện nay kỳ họp chỉ diễn ra trong một thời gian ngắn, các phiên chất vấn chỉ diễn ra trong một khoảng thời gian nhất định. để hoạt động chất vấn được hiệu quả, tránh hoạt động kéo dài, rườm rà thì Luật phải có các quy định để nâng cao chất lượng chất vấn và trách nhiệm của người trả lời chất vấn [38].
36
Hoạt động chất vấn là hình thức cơ bản của giám sát. Vì vậy, muốn nâng cao hiệu quả về hoạt động chất vấn khi tổ chức thực hiện hoạt động chất vấn theo Hiến pháp năm 2013 thì cần hoàn thiện cơ sở pháp lý về hoạt động chất vấn tại kỳ họp [7]. Đổi mới về thủ tục, trình tự chất vấn và trả lời chất vấn, tăng cường bồi dưỡng nâng cao chất lượng và kỹ năng chất vấn cho đại biểu HĐND.
Cần phải có kết quả đánh giá về hiệu quả hoạt động trả lời chất vấn trực tiếp đối với từng đối tượng trả lời chất vấn. Để tránh tình trạng “dựa dẫm” và ỷ lại vào hoạt động trả lời bằng văn bản [37]. Vì thực chất, việc trả lời bằng văn bản trong mọi trường hợp sẽ làm mất đi tính trực tiếp, tính đại diện của đại biểu nhân dân, việc trả lời bản văn bản chỉ được quy định trong trường hợp cần thiết.
Đại biểu HĐND thực hiện quyền chất vấn chưa nhiều, chưa đều, chủ yếu là tại kỳ họp, chất vấn giữa 02 kỳ họp rất ít; phần nhiều đại biểu chất vấn thường là “hỏi để biết”. Kỹ năng chất vấn của đại biểu còn hạn chế, thiếu thông tin để đối chất, tranh luận với người trả lời chất vấn nên nhiều trường hợp trả lời chung chung, hình thức, hoạt động giám sát của cá nhân đại biểu không rõ nét [13].
Nhìn chung, các hình thức giám sát của HĐND cấp tỉnh đã được quy định tương đối đầy đủ, nếu HĐND thực hiện tốt các hình thức giám sát này thì vị trí và vai trò của HĐND đã được nâng lên một bước mới, chất lượng và hiệu quả giám sát của HĐND. Tuy nhiên, để hoạt động giám sát của HĐND thực sự có chất lượng thì quy định về các hình thức giám sát của HĐND cấp tỉnh cần rõ ràng hơn, cụ thể hơn và có tính khả thi hơn.
- Thứ ba, Xem xét VBQPPL
Đối tượng giám sát là văn bản quy phạm của UBND cấp tỉnh, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp nhằm kiểm tra, phát hiện tính hợp hiến và hợp quy so với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, VBQPPL của cơ quan nhà nước ở
37
trung ương và Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh. Việc quy định này rất dễ rơi vào tình trạng trùng lặp trong hoạt động giám sát. Bởi hoạt động giám sát này được thực hiện ở HĐND, Ban của HĐND và Thường trực HĐND nhằm phát hiện ra những VBQPPL trái pháp luật và kiến nghị nhằm cho các cơ quan thẩm quyền chỉnh sửa. Việc quy định như trên cũng không thể hiệu quả khi mà chủ thể giám sát lại là cơ quan ngang cấp và cấp dưới trực tiếp của chính đối tượng bị giám sát. Chính từ những lý do trên mà giám sát hoạt động ban hành VBQPPL còn chưa tốt hoặc còn tình trạng nể nang nên dẫn đến còn không ít VBQPPL của UBND cấp tỉnh và HĐND cấp dưới trực tiếp sai phạm còn bị bỏ lọt…
- Thứ tư, Thành lập đoàn giám sát
Việc thành lập Đoàn giám sát theo chuyên đề là hoạt động giám sát thiết thực, có hiệu quả, được dư luận cử tri đồng tình và đánh giá cao. Tuy nhiên, thực tế hầu như việc kiểm tra, giám sát được giao cho Thường trực HĐND và các Ban của HĐND thành lập Đoàn giám sát của mình khi xét thấy cần thiết. Việc quy định “cần thiết” nên dễ dẫn đến việc lảng tránh thành lập một Đoàn giám sát để xem xét một chuyên đề cụ thể trên thực tế. Chính vì vậy, cần phải có quy định điều chỉnh về hoạt động thành lập Đoàn giám sát theo chuyên đề, nhằm cho chủ thể giám sát có thể nhanh nhạy, nắm bắt giám sát những chuyên đề nổi cộm trên thực tế [9].
- Thứ năm, Bỏ phiếu tín nhiệm
Hình thức bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND tỉnh bầu gồm: Chủ tịch HĐND, Phó Chủ tịch và Uỷ viên thường trực HĐND, Trưởng ban và các thành viên khác của Ban của HĐND, Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND tỉnh. Trong thực tế từ khi Luật tổ chức HĐND và UBND có hiệu lực năm 2003 đến nay, chưa có HĐND địa phương nào thực hiện được việc bỏ phiếu tín nhiệm [23].
Khi đánh giá về quy định bỏ phiếu tín nhiệm trong hoạt động của Quốc