1.3. KIỂM SOÁT, THANH TOÁN VỐN ĐẦU TƯ CÔNG VÀ NHIỆM VỤ CỦA
1.3.3. Quy trình kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư qua Kho bạc
Quy trình kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư qua Kho bạc gồm hai giai đoạn:
Kiểm soát thủ tục (hồ sơ) thanh toán, gọi tắt là kiểm soát thanh toán, và thực hiện thanh toán (giải ngân hay trả tiền).
1.3.3.1. Giai đoạn kiểm soát thanh toán
Sự kiểm soát trước khi xuất tiền ra khỏi quỹ để trả cho các nhà thầu (gồm cả những nhà cung cấp dịch vụ, hoàn trả tạm ứng vốn đầu tư…). Xét theo “dòng tiền”, sự kiểm soát này là sự kiểm soát trước giai đoạn giải ngân, sự kiểm soát của cơ quan quản
16
lý quỹ ngân sách. Đó cũng là lý do cơ bản dẫn đến việc kiểm soát của cơ quan Kho bạc trở nên quá thận trọng, cũng có trường hợp nó trở nên máy móc. Quy trình kiểm soát, thanh toán gồm:
(1) Sự kiểm soát của kiểm soát viên.
Ngay sau khi nhận được hồ sơ thanh toán (trả tiền), kiểm soát viên có nhiệm vụ (thẩm quyền) kiểm tra: giá trị pháp lý, tính hợp lệ, số nợ phải trả, chủ nợ thật sự và lập phiếu kiểm soát (kết quả hay báo cáo kiểm soát).
- Tính chất pháp lý của thủ tục thanh toán
Nội dung kiểm soát giá trị pháp lý của thủ tục thanh toán gồm:
+ Sự đầy đủ của thủ tục thanh toán theo quy định của Bộ Tài chính.
Tùy theo tính chất kinh tế, đối tượng chi, Bộ Tài chính (đại diện Nhà nước) quy định cụ thể từng thủ tục chi và lệnh trả tiền. Ví dụ, chi mua sắm tài sản, hàng hóa:
Quyết định trúng thầu và lựa chọn nhà thầu thắng cuộc; hợp đồng thương mại; hồ sơ nghiệm thu, bàn giao; lệnh trả tiền (giấy rút dự toán hay Ủy nhiệm chi…).
+ Giá trị pháp lý của từng thủ tục chi và lệnh trả tiền.
Giá trị pháp lý của từng thủ tục chi và lệnh trả tiền được thể hiện: thẩm quyền quyết định và thời điểm quyết định. Tức là, ai có quyền quyết định, và lúc nào được phép quyết định (theo quy định của pháp luật liên hệ).
Ai có thẩm quyền? Ví dụ, Luật Đấu thầu quy định cụ thể người nào có thẩm quyền quyết định kết quả trúng thầu và lựa chọn nhà thầu thắng cuộc; Luật Thương mại quy định thẩm quyền ký kết Hợp đồng thuộc về người đứng đầu cơ quan, đơn vị hoặc người được ủy quyền (bằng văn bản); Luật NSNN và Thông tư Bộ Tài chính quy định thẩm quyền ra lệnh trả tiền thuộc về người đứng đầu cơ quan, đơn vị hoặc người được ủy quyền (theo hồ sơ mở tài khoản được lưu tại Kho bạc).
Thời điểm (lúc nào) được phép quyết định phải đúng với quy định pháp luật hay các văn bản pháp lý quy định. Ví dụ, việc ký các văn bản nghiệm thu, bàn giao phải đúng với các điều khoản ghi trong Hợp đồng; Lệnh trả tiền phải được ký sau thời
17
điểm ký kết các văn bản, chứng từ chứng minh khoản nợ thật sự hình thành và dự toán chi được giao.
Mặt khác, đối với các thủ tục đã được pháp chế hóa (mẫu chuẩn), phải thực hiện đúng cả nội dung và hình thức trình bày.
- Tính chất hợp lệ của thủ tục thanh toán.
Sự kiểm soát tính chất hợp lệ của thủ tục thanh toán, trước tiên, số tiền đề nghị thanh toán của bất kỳ mục đích, đối tượng chi nào phải phù hợp với dự toán chi liên hệ (đối tượng, mục đích chi) được cấp có thẩm quyền phê duyệt, và phải nhỏ hơn hoặc bằng số dư ngân quỹ hiện còn trên tài khoản tiền gửi tại Kho bạc. Sau đó, hình thức và thể lệ thiết lập thủ tục (chứng từ) thanh toán phải được trình bày đúng nguyên tắc ghi chép kế toán (như không được tẩy xóa, sửa chữa; chữ đầu dòng của số tiền bằng chữ phải được viết “hoa” và không có khoảng cách đầu dòng; chữ ký của người ra lệnh trả tiền phải là chữ ký “bằng tay”, không được ký “lồng” hay phô tô…; phải dùng mực khó phai v.v…). Thủ tục thanh toán phải được thiết lập theo đúng thể lệ, tức là đúng với trình tự thực hiện khoản chi và sự khớp đúng giữa số tiền ghi ở thủ tục chi liên hệ (như hóa đơn, hợp đồng…) với lệnh trả tiền.
Về phương diện kỹ thuật, người ta cho rằng, việc kiểm soát tính chất hợp lệ thường mang tính hình thức và máy móc, nhưng thực ra, chính sự kiểm soát mang tính hình thức, máy móc này sẽ ngăn ngừa những sơ hở, thiếu sót dẫn đến sự lạm dụng công quỹ.
Trong thực tế, có những hành vi hành chính rất hợp pháp nhưng không hợp lệ nên không thể trả tiền. Ví dụ, lệnh trả tiền hợp pháp nhưng kinh phí được phép sử dụng tương ứng hoặc số tồn ngân quỹ trên tài khoản tiền gửi tại Kho bạc không đủ để thực hiện chi trả. Ngược lại, có hành vi hành chính rất hợp lệ nhưng hành vi đó vô hiệu vì lạm quyền. Ví dụ, người được ủy quyền ra lệnh trả tiền nhưng chữ ký và danh tính của người đó không có trong hồ sơ lưu (đăng ký) tại cơ quan Kho bạc.
- Tính chính xác của khoản nợ và chủ nợ thật sự.
Sự kiểm soát tính xác thực của khoản nợ bằng cách thẩm tra từng chi tiết khoản nợ (số lượng, đơn giá, thành tiền) và tổng số nợ phải thanh toán. Tính xác thực của chủ
18
nợ được xác định thông qua việc đối chiếu danh tính của chủ nợ đúng với danh tính của người cung cấp hàng hóa, dịch vụ theo Hợp đồng hoặc hóa đơn bán hàng hoặc các văn bản pháp lý liên hệ.
Như vậy, tính chính xác của khoản nợ và tính xác thực của chủ nợ vừa là yếu tố pháp lý, vừa là yếu tố hợp lệ của thủ tục thanh toán.
Tóm lại, sự bất hợp pháp của thủ tục thanh toán tất nhiên không đủ cơ sở pháp lý để Kho bạc thực hiện trả tiền. Song, cũng có nhiều trường hợp các hành vi hành chính đều hợp pháp nhưng có thể cản trở việc trả tiền do không hợp lệ.
(2) Sự thẩm tra (của người phụ trách kiểm soát viên, thường là trưởng phòng kiểm soát chi hay kế toán trưởng).
Toàn bộ hồ sơ thanh toán, kèm theo phiếu kiểm soát được kiểm soát viên chuyển đến nhân viên thẩm tra. Tùy theo sự xét đoán cá nhân, nhân viên thẩm tra tiến hành kiểm soát lại toàn bộ thủ tục thanh toán hay chỉ kiểm soát một số nội dung được xét đoán là cần thiết.
(3) Chấp nhận thanh toán (trả tiền).
Người có quyền chấp nhận thanh toán (đối với Pháp, Mỹ… gọi là kiểm soát viên chính, tại Việt Nam là Giám đốc hay phó Giám đốc được ủy quyền giữ vai trò kiểm soát viên chính) có thể chấp nhận hoặc từ chối trả tiền tùy theo sự xét đoán cá nhân (dựa vào nội dung tờ trình kèm theo hồ sơ thanh toán do nhân viên thẩm tra chuyển đến. Song, cũng cần nhắc lại rằng, luật lệ của mọi nước đều quy định trách nhiệm cá nhân về sự xét đoán của mình). Thông thường quyết định chấp nhận hay từ chối trả tiền của người có thẩm quyền có ý nghĩa xác định giá trị pháp lý, vì họ không thể nào thẩm tra lại toàn bộ hồ sơ thanh toán. Tất nhiên, trách nhiệm và quyền hạn của từng loại, hạng nhân viên (Kho bạc) đã được xác định rõ ràng trong các văn bản pháp luật liên hệ (hệ thống Luật của Việt Nam hiện nay chưa thật sự minh bạch trách nhiệm cá nhân).
1.3.3.2. Giai đoạn giải ngân (thanh toán)
Hồ sơ thanh toán sau khi qua giai đoạn kiểm soát và được chấp thuận, việc thanh toán (trả tiền) sẽ do một phát ngân viên Kho bạc (Treasury Dibursing Officer)
19
thực hiện bằng cách ký vào chứng từ trả tiền do CĐT đề nghị (lệnh trả tiền của CĐT) để chuyển tiền từ tài khoản tiền gửi của cơ quan Kho bạc tại Ngân hàng vào tài khoản tiền gửi của nhà thầu (người trực tiếp cung cấp hàng hóa, dịch vụ hoặc người được nhà cung cấp ủy quyền). Trong trường hợp trả bằng tiền mặt, trước khi trả tiền, Kho bạc còn đòi hỏi những chứng minh cần thiết để soát xét lại quyền lợi và tính pháp lý của người nhận tiền.
KBNN có quyền từ chối việc trả tiền trong những trường hợp sau:
- Số tiền phải trả vượt quá tồn quỹ ngân sách hiện tại;
- Dự toán kinh phí ngân sách (kế hoạch vốn năm) của dự án hiện không còn đủ để trả theo lệnh trả tiền (Giấy rút vốn đầu tư).