1.2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG
1.2.1. Cơ sở lý luận
1.2.1.1. Cơ sở lý luận về chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng
* Mục tiêu, nội dung và các nhân tố ảnh hưởng đến chính sách bồi thường, GPMB
- Khái niệm: Chính sách bồi thường, GPMB là tổng thể các quan niệm, chủ trương, phương tiện và hành động của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với những người dân có đất bị thu hồi nhằm đạt tới sự hài hòa, hợp lý về lợi ích, hiệu quả và phát triển bền vững.
Chính sách bồi thường, GPMB của Nhà nước là một trong nhân tố khách quan có ảnh hưởng trực tiếp đến công tác bồi thường, GPMB. Là căn cứ pháp lý quan trọng mà dựa vào đó để xác định nội dung bồi thường, mức bồi thường, giá bồi thường và phương án TĐC, hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp, hỗ trợ sản xuất, ổn định đời sống cho người dân bị thu hồi đất.
- Mục tiêu của chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng
√ Mục tiêu thứ nhất: đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, người sở hữu nhà ở
√ Mục tiêu thứ hai: khuyến khích người dân giao đất
√ Mục tiêu thứ ba: ổn định cuộc sống, ổn định việc làm cho người dân bị mất đất
√ Mục tiêu thứ tư: góp phần thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai, xây dựng và phát triển nhà ở, phát triển kinh tế - xã hội.
- Nội dung của chính sách bồi thường, GPMB
√ Quy định mức và phương thức bồi thường
√ Quy định hỗ trợ người bị thu hồi đất
√ Quy định phương thức và mức hỗ trợ tái định cư
14
- Các nhân tố ảnh hưởng đến chính sách bồi thường, GPMB
√ Cơ sở pháp lý liên quan đến việc thu hồi đất
√ Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, xây dựng và phát triển nhà ở
√ Hoạt động giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà
√ Chính sách định giá quyền sử dụng đất của Việt Nam
√ Năng lực tổ chức thực hiện của cơ quan thực thi chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
* Các khái niệm về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
- Khái niệm nhà nước thu hồi đất: Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai (Khoản 11 Điều 3 LĐĐ 2013).
- Khái niệm bồi thường khi nhà nước thu hồi đất: Bồi thường khi nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất (Theo Khoản 6 Điều 4 LĐĐ 2003 và Khoản 11 Điều 3 LĐĐ 2013).
- Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất: Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới (khoản 7 Điều 4, LĐĐ 2003).
Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển (Khoản 14 Điều 3 Luật Đất đai 2013).
- Khái niệm tái định cư: Tái định cư là việc người sử dụng đất được bố trí nơi ở mới bằng một trong các hình thức: bồi thường bằng nhà ở mới hoặc bồi thường bằng giao đất ở hoặc bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới khi
15
họ bị Nhà nước thu hồi đất ở và phải di chuyển chỗ ở (LĐĐ 2003).
Như vậy, TĐC là hoạt động nhằm giảm nhẹ các tác động xấu về kinh tế - xã hội đối với một bộ phận dân cư đã gánh chịu vì sự phát triển chung. Theo quy định của pháp luật thì khu TĐC phải được xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ, đảm bảo đủ điều kiện bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ, giúp họ sớm ổn định cuộc sống, khôi phục sản xuất, kinh doanh.
- Khái niệm giải phóng mặt bằng: Giải phóng mặt bằng là quá trình thực hiện các công việc liên quan đến việc di dời nhà cửa, cây cối, các công trình xây dựng và một bộ phận dân cư trên một phần đất nhất định được quy hoạch cho việc cải tạo, mở rộng hoặc xây dựng một công trình mới.
* Đặc điểm của việc bồi thường, giải phóng mặt bằng
- Về đối tượng được bồi thường: là những chủ thể sử dụng đất, gồm hộ gia đình, cá nhân, tổ chức trong nước, tổ chức nước ngoài, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài về đầu tư tại Việt Nam… khi thỏa mãn các điều kiện theo quy định của pháp luật.
- Về phạm vi bồi thường, chỉ khi nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội người sử dụng đất mới được bồi thường. Bên cạnh đó, tùy từng trường hợp Nhà nước sẽ thực hiện các chính sách hỗ trợ và thực hiện TĐC cho người bị thu hồi đất.
- Về giá đất bồi thường: Nhà nước chủ động trong việc xác định giá đất bồi thường dựa trên các căn cứ khoa học và tôn trọng giá đất trên thị trường trong điều kiện bình thường của thửa đất. Các phương pháp tiến hành, kết hợp phương pháp hành chính và phương pháp thỏa thuận. Ngoài ra, cần sử dụng tổng hợp nhiều phương pháp như: phương pháp tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục và phương pháp kinh tế…
* Tính chất của việc bồi thường, giải phóng mặt bằng
16
- Tính phức tạp: đất đai thực sự đóng vai trò rất quan trọng trong đời sống kinh tế - xã hội. Ở nước ta đất nông nghiệp, tập trung chủ yếu ở khu vực nông thôn và là tư liệu sản xuất không thể thiếu được trong sản xuất nông nghiệp; dân cư chủ yếu sống nhờ vào hoạt động sản xuất nông nghiệp, trình độ sản xuất chưa cao, khả năng chuyển đổi nghề nghiệp khó khăn, cây trồng, vật nuôi trên mỗi vùng cũng đa dạng, do đó việc định giá bồi thường và tuyên truyền, vận động dân cư giao đất rất khó khăn; chính sách hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và sinh kế là điều kiện cần thiết cho người dân có đất nông nghiệp bị thu hồi. Đối với đất ở, nhất là tại khu vực đô thị được xem là quyền tài sản có giá trị lớn, đặc biệt là đối với các chủ thể sản xuất, kinh doanh thường có tâm lý ngại di chuyển, thay đổi chỗ ở, điều kiện sống và tập quán sinh hoạt, gây khó khăn cho việc thu hồi đất. Tình trạng lấn chiếm xây nhà trái phép vẫn thường xuyên diễn ra. Bên cạnh đó, quỹ đất xây dựng cho TĐC còn thiếu, chất lượng các khu TĐC chưa cao, chưa đáp ứng được yêu cầu ổn định cuộc sống ở nơi ở mới. Do đó, việc bồi thường khi nhà nước thu hồi đất ở đến nay vẫn rất phức tạp.
- Tính đa dạng: Việc bồi thường, GPMB để thực hiện các dự án được diễn ra trên các khu vực hành chính với những đặc điểm điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và trình độ dân trí khác nhau và mục đích sử dụng đất sau bồi thường, GPMB cũng rất khác nhau. Khu vực nội thành, nội thị mật độ dân cư cao, ngành nghề đa dạng, giá trị đất đai và tài sản trên đất lớn; khu vực ven đô mức độ tập trung dân cư cũng khá cao, ngành nghề phức tạp, hoạt động sản xuất, kinh doanh đa dạng; khu vực ngoại thành hoạt động sản xuất chủ yếu của dân cư là sản xuất nông nghiệp. Mỗi dự án được thực hiện cũng mang những đặc điểm riêng và được tiến hành với những giải pháp mang tính phù hợp với từng dự án cụ thể.
* Vai trò của công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng
17 - Nhằm bảo đảm lợi ích công cộng.
- Giải quyết hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và lợi ích của người bị thu hồi đất.
- Góp phần vào việc duy trì ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội.
* Mục đích và ý nghĩa của việc bồi thường, giải phóng mặt bằng
Thu hồi đất, bồi thường, GPMB không chỉ làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai mà còn đụng chạm đến lợi ích hợp pháp của các bên có liên quan:
người bị thu hồi đất; Nhà nước, xã hội và người hưởng lợi từ việc thu hồi đất (các nhà đầu tư, doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức, cá nhân...). Do vậy, trên thực tế việc giải quyết các vấn đề ảnh hưởng từ việc thu hồi đất, GPMB thực chất là xử lý hài hòa lợi ích kinh tế giữa các bên gặp rất nhiều khó khăn, phức tạp.
Giải quyết tốt vấn đề bồi thường, GPMB khi Nhà nước thu hồi đất sẽ mang lại ý nghĩa to lớn trên nhiều phương diện.
* Các nguyên tắc và yêu cầu đối với công tác bồi thường, GPMB
- Đảm bảo công bằng, công khai, dân chủ: Bồi thường, GPMB được thực hiện thông qua một hoặc kết hợp các hình thức bằng tiền, bằng đất, quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và phải đảm bảo công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp luật. Đây là nguyên tắc quan trọng hàng đầu, quyết định thành công của chính sách bồi thường, GPMB.
Công bằng ở đây là công bằng về chính sách, chế độ, đơn giá, mức bồi thường, hỗ trợ, đối tượng thụ hưởng... Chẳng hạn trong cùng một thời điểm bồi thường, GPMB, vị trí đất như nhau thì được bồi thường, hỗ trợ như nhau.
Công khai các văn bản pháp luật, chế độ chính sách, công khai trong công tác kiểm đếm, áp giá, công khai phương án GPMB đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt... để dân biết, dân tin vào chủ trương thu hồi đất của Nhà nước. Có như vậy mới tạo được niềm tin trong nhân dân và khiến người dân tự giác thực hiện. Thực hiện tốt việc này sẽ tránh được những tiêu cực của
18
một số cán bộ, cơ quan trong việc thực hiện chính sách pháp luật về GPMB.
Dân chủ thể hiện ở việc dân được biết, được đối thoại trực tiếp, được đề đạt những nguyện vọng chính đáng về quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Việc thẩm tra và xét duyệt phương án GPMB cần có sự tham gia của chủ đầu tư và đại diện của những hộ gia đình, tổ chức, cá nhân có đất bị thu hồi.
- Đảm bảo tiến độ kịp thời, chính xác: Đảm bảo kịp thời, chính xác, đúng tiến độ nhưng đúng luật là những yêu cầu quan trọng và cấp thiết của công tác bồi thường, GPMB. Điều này không những ảnh hưởng to lớn đến yếu tố kinh tế mà còn ảnh hưởng đến an ninh, chính trị, văn hóa, xã hội.
Công tác giải phóng mặt bằng nếu đảm bảo tiến độ kịp thời sẽ đẩy nhanh tiến độ thi công công trình và đưa công trình vào sử dụng đúng thời gian và kế hoạch đã đề ra. Ngược lại, công tác GPMB diễn ra chậm do nhiều nguyên nhân sẽ ảnh hưởng đến tiến độ thi công công trình, dự án đầu tư gây thiệt hại cho ngân sách nhà nước.
Công tác GPMB phải đảm bảo chính xác từ khâu lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; xác định nguồn gốc các loại đất; đối tượng và điều kiện được bồi thường; diện tích đất, số lượng và chủng loại tài sản trên đất; giá bồi thường đất và tài sản, vật kiến trúc gắn liền với đất... Cần phải đảm bảo chính xác cả quyền và lợi ích hợp pháp của các bên liên quan.
- Hiệu quả, tiết kiệm ngân sách Nhà nước: Nguyên tắc này đòi hỏi người có thẩm quyền thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải cân nhắc tính toán kỹ càng về mọi mặt trước khi quyết định để đảm bảo hiệu quả cả về mặt kinh tế và xã hội; hiệu quả cả trong ngắn hạn và dài hạn. Người thực thi công vụ có quyền quyết định chi ngân sách nhà nước cho bồi thường, GPMB phải tiết kiệm, không được lãng phí nhưng vẫn đảm bảo lợi ích và điều kiện sống của người bị thu hồi đất. Tổ chức bồi thường, GPMB theo quy hoạch, tránh tràn lan gây lãng phí.
19
- Giải quyết hài hòa lợi ích giữa các bên liên quan
Về phía Nhà nước: Thu hồi đất nhằm phân phối lại quỹ đất cho phù hợp với mục tiêu quốc phòng, an ninh và phát triển kinh tế- xã hội, thực hiện vai trò điều tiết các lợi ích kinh tế của các chủ thể liên quan thông qua các chính sách tài chính về đất đai. Nhà nước là người vừa quyết định chính sách bồi thường, GPMB vừa là người đưa ra các biện pháp xử lý hài hoà lợi ích của người đang sử dụng đất với lợi ích nhà đầu tư. Nhà nước cần xác lập cơ chế và có các chế tài ràng buộc trách nhiệm của nhà đầu tư để tránh hiện tượng vì lợi ích của mình mà làm phương hại đến lợi ích của người bị thu hồi đất.
Đối với nhà đầu tư: Để khuyến khích các nhà đầu tư bỏ vốn vào đầu tư phát triển, nhưng trong quá trình thu hồi đất nhà đầu tư không thoả thuận được với người dân thì Nhà nước có thể can thiệp vào việc thỏa thuận này sao cho giữa nhà đầu tư và người dân đều có lợi, không gây thiệt hại cho người bị thu hồi đất, không kéo dài thời gian cho chủ đầu tư.
Về phía người bị thu hồi đất: Khi thực hiện GPMB không chỉ quan tâm tới chính sách bồi thường mà cần quan tâm cả chính sách hỗ trợ và tái định cư, đặc biệt là sinh kế cho người có đất bị thu hồi thông qua cơ chế bồi thường bằng đất, bằng nhà, bằng tiền; hỗ trợ ổn định cuộc sống; hỗ trợ đào tạo và chuyển đổi nghề nghiệp, tạo việc làm cho người bị thu hồi đất; đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Tổ chức, cá nhân khi bị Nhà nước thu hồi nhà ở phải được giải quyết chỗ ở mới ổn định, có điều kiện bằng hoặc tốt hơn chỗ cũ và vấn đề sinh kế cho người dân. Người bị thu hồi đất cũng cần nhận thức đầy đủ về lợi ích mang lại cho cộng đồng từ việc bồi thường, GPMB và phải có trách nhiệm bàn giao mặt bằng đúng thời hạn.
* Phạm vi, đối tượng và điều kiện được bồi thường, giải phóng mặt bằng - Phạm vi: Theo quy định của LĐĐ 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành, thì nhà nước thu hồi đất trong một số các trường hợp nhất định. Tuy
20
nhiên, việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư chỉ được thực hiện trong trường hợp nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội.
- Đối tượng được bồi thường, hỗ trợ và tái định cư: Gồm tổ chức, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, hộ gia đình, cá nhân trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài đang sử dụng đất bị Nhà nước thu hồi đất và có đủ điều kiện để được bồi thường đất, tài sản thì được bồi thường theo quy định; trường hợp sau khi bị thu hồi đất mà không còn chỗ ở thì được bố trí TĐC.
- Điều kiện được bồi thường
√ Về bồi thường đất: người bị thu hồi đất phải có một trong các điều kiện sau đây: có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định giao đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền; giấy tờ chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật; giấy tờ thanh lý, hoá giá, mua nhà ở gắn liền với đất ở thuộc quyền sở hữu Nhà nước; bản án có hiệu lực của toà án nhân dân về việc giải quyết tranh chấp nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất hoặc quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai.
√ Đối với tài sản trên đất: người có tài sản trên đất hợp pháp thì được bồi thường theo giá trị hiện có của tài sản. Nếu tài sản trên đất không hợp pháp thì tuỳ theo trường hợp cụ thể được UBND tỉnh xem xét bồi thường hoặc hỗ trợ.
Đối với nhà ở, công trình phục vụ sinh hoạt của hộ gia đình, cá nhân, được bồi thường bằng giá trị xây dựng mới của nhà, công trình có tiêu chuẩn kỹ thuật tương đương do Bộ Xây dựng ban hành.
- Điều kiện được hỗ trợ
√ Hỗ trợ di chuyển: hộ gia đình, cá nhân khi nhà nước thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở thì được hỗ trợ kinh phí để di chuyển.
√ Hỗ trợ tái định cư: Hộ gia đình, cá nhân khi nhà nước thu hồi đất ở mà