Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ
1.2. Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ở
Hoạt động bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ ở cũng giống như bất cứ các hoạt động, hành vi khác xuất hiện trong đời sống dân sự, luôn cần một khuôn khổ và sự điều chỉnh nhất định thông qua những quy phạm chung mang tính ràng buộc. Sự điều chỉnh này được thực hiện bởi các quy phạm pháp luật nhằm định hướng các hoạt động đi theo một phương hướng đảm bảo một trật tự chung thống nhất phù hợp với lợi ích chung của toàn xã hội, đồng thời bảo vệ quyền và lợi ích của các bên liên quan và lợi ích của Nhà nước. Đối với hoạt động liên quan đến việc NNTHĐ ở, pháp luật cũng luôn có sự điều chỉnh bằng hàng loạt các quy phạm quy định về nguyên tắc, điều kiện, nội dung và phương thức, quy trình, thủ tục tiến hành THĐ và giải quyết các vấn đề hệ quả nảy sinh, trong đó có công tác bồi thường, hỗ trợ, TĐC cho người dân sau khi bị THĐ.
Các quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ ở là một phần quan trọng của pháp luật Đất đai Việt Nam nói chung và pháp luật về THĐ, thực hiện bồi thường, hỗ trợ, TĐC nói riêng. Các quy định này được Nhà nước thực hiện bằng việc tác động điều chỉnh vào chính hành vi của các chủ thể tham gia quan hệ bồi thường, hỗ trợ, TĐC, nhằm giải quyết hài hòa các lợi ích giữa các chủ thể tham gia mối quan hệ này.
Tóm lại, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ở là tổng hợp các quy phạm quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở, nhằm giải quyết hài hòa các lợi ích của Nhà nước, lợi ích của chủ đầu tư và của người bị thu hồi đất ở.
Với vai trò của mình, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ ở có những điểm đặc thù riêng trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai.
Cụ thể như sau:
- Đất đai theo quy định của pháp luật Việt Nam được xem là tài sản mang tính sở hữu tập thể, là tài sản chung của cả cộng đồng dân tộc và Nhà nước được cử ra làm đại diện hợp pháp của chủ sở hữu. Bởi vậy, việc bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ chịu sự chi phối của hình thức sở hữu toàn dân về đất đai. Vì vậy, pháp luât về bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ cho phép Nhà nước được toàn quyền định đoạt trong việc THĐ phục vụ cho mục đích chính đáng và thực hiện các hoạt động giảm thiểu, ngăn ngừa, khắc phục thiệt hại do việc THĐ gây ra.
- Những tổn thất nảy sinh liên quan đến hoạt động THĐ ở không chỉ dừng lại ở những thiệt hại về vật chất, về giá trị tài sản bị thu hồi trên thực tế mà còn liên quan đến những thiệt hại phi vật chất mà người dân phải gánh chịu khi NNTHĐ ở tại thời điểm tiến hành thu hồi và thời gian dài sau đó. Bởi việc THĐ ở dẫn đến sự biến động rất lớn trong đời sống của người bị thu hồi, người dân không còn nơi cư trú, không còn tiến hành được những hoạt động sinh sống, sinh hoạt, kinh doanh thường ngày, những điều kiện sống cơ bản không được đáp ứng đầy đủ do đó,
những tác động đến tâm lý của người dân là không hề nhỏ, và ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống vật chất và đời sống tinh thần của người dân.
- Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ ở được xem như hoạt động làm dung hòa lợi ích chung của cộng đồng và lợi ích cá nhân của người bị THĐ.
Điều này được thể hiện rõ thông qua mục đích của việc thu hồi và các biện pháp khắc phục thiệt hại mà Nhà nước tiến hành. Mục đích của việc THĐ ở khi Nhà nước thực hiện làm nhằm phục vụ cho công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đưa đời sống của người dân hướng tới chất lượng cuộc sống cao hơn trong tương lai, đó là vì lợi ích chung của cộng đồng. Để thực hiện được mục tiêu trên, Nhà nước phải tiến hành THĐ, và để đảm bảo quyền lợi cho những người dân bị THĐ ở cho mục đích nêu trên, Nhà nước tiến hành hồi thường, hỗ trợ, TĐC giúp cho người dân được đền bù xứng đáng với thiệt hại phải chịu và sớm lấy lại được cuộc sống ổn định.
Tựu chung lại, pháp luật về đất đai nói chung và pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi nhà nước THĐ luôn liên quan đến những vấn đề hết sức nhạy cảm.
Nó tác động trực tiếp đến đời sống của người dân không chỉ đời sống vật chất mà cả đời sống tinh thần, và tạo ra những biến động lớn, do vậy sức thu hút sự quan tâm của người dân là vô cùng lớn, đặc biệt là những người thuộc trong các trường hợp bị NNTHĐ. Do đó, khi nhà nước thực hiện công tác THĐ cần tránh các tác động tiêu cực đến tâm lý, tinh thần của người dân, giảm thiểu các mâu thuẫn, tranh chấp và các nguy cơ mất ổn định trật tự chính trị - xã hội tiềm ẩn.
1.2.2. Nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ở
* Về nguyên tắc bồi thường
Các chế định bồi thường về đất, hỗ trợ và TĐC khi NNTHĐ trong Luật Đất đai năm 2003 trên thực tế đã không thể thể chế, truyền tải hết các quy định mang tính nguyên tắc để thực hiện thống nhất khi xử lý những vấn đề phức tạp phát sinh trong thực tiễn THĐ, bồi thường, hỗ trợ, TĐC tại các địa phương, các bộ, ngành.
Khắc phục hạn chế này, Luật Đất đai năm 2013 đã tách nguyên tắc bồi thường về đất và nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất, kinh doanh khi
NNTHĐ thành 02 điều riêng biệt (Điều 74 và Điều 88). Trong đó, quy định cụ thể các nguyên tắc bồi thường về đất và các nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền với đất khi NNTHĐ để các bộ, ngành, địa phương và người THĐ căn cứ vào đó thống nhất thực hiện.
Nguyên tắc này được hiểu theo quy định của pháp luật:
- Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 của Luật này thì được bồi thường.
- Việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất.
- Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải đảm bảo dân chủ, khách quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật".
Nguyên tắc trên thể hiện khi nhà nước lấy đi phần lợi ích của người dân mà có đầy đủ điều kiện được bồi thường thì Nhà nước có trách nhiệm phải bồi thường thiệt hại.
Thứ nhất, người sử dụng đất (sáu đối tượng quy định tại Điều 75) nếu có đủ các điều kiện quy định như Luật định sẽ được Nhà nước bồi thường theo thiệt hại thực tế họ mắc phải khi gặp phải chính sách THĐ của Nhà nước. Điều đó thể hiện sự bình đẳng của nhà nước đối với người sử dụng đất, họ được đối xử như nhau trên pháp luật.
Thứ hai, việc bồi thường sẽ ưu tiên bồi thường băng đất rồi sau đó đến trả tiền (trừ một số trường hợp khác muốn lấy tiền hay buộc lấy đất). Khi Nhà nước lấy đất thì bồi thường bằng đất cùng loại, nếu không có đất cùng loại thì được bồi thường bằng tiền với giá trị tương đương. Cách tiếp cận này xuất phát từ quan niệm coi đất đai là tài sản có thể được trả thay bằng tiền bồi thường để mua được một thửa đất tương đương. Quy định này cũng nhằm ngăn ngừa tình trạng người bị THĐ đòi bồi thường quá cao do giá trị của đất đai tăng lên từ việc chuyển mục đích sử dụng đất hoặc do sự đầu tư của Nhà nước mang lại.
Thứ ba, việc bồi thường phải dân chủ, khách quan, tức là phảm đảm bảo khi người dân bị THĐ mà có đủ các điều kiện thì phải được bồi thường một cách nhanh chóng, hợp lý, công khai, công bằng như những người khác và phải tuân thủ theo quy định của pháp luật.
Nguyên tắc này được hiểu theo quy định của pháp luật:
- Khi Nhà nước thu hồi đất mà chủ sở hữu tài sản hợp pháp gắn liền với đất bị thiệt hại về tài sản thì được bồi thường.
- Khi Nhà nước thu hồi đất mà tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài phải ngừng sản xuất, kinh doanh mà có thiệt hại thì được bồi thường thiệt hại".
Đây là một điểm mới của Luật đất đai 2013 khi đã bắt đầu xem xét bồi thường về đất không chỉ với tư cách là tài sản mà còn là tài nguyên và tư liệu sản xuất. Trên thực tế, ngoài ý nghĩa tài sản, đất đai còn là tài nguyên thiên nhiên, là nguồn sống của con người; do đó khi THĐ ngoài việc bồi thường giá trị của đất còn phải bồi thường thiệt hại về tài sản phục vụ sản xuất, kinh doanh cho người dân là phù hợp.
* Về nguyên tắc hỗ trợ, tái định cư
Là một điểm mới của Luật Đất Đai 2013, Nhà nước đã quy định một cách rõ ràng các nguyên tắc hỗ trợ khi NNTHĐ: cụ thể Khoản 1 Điều 83 Luật Đất đai 2013 quy định;
" . Nguyên tắc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất:
a, Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất ngời việc được bồi thường theo quy định của Luật này còn được Nhà nước xem xét hỗ trợ;
b, Việc hỗ trợ phải bảo đảm khách quan, công bằng, kịp thời, công khai và đúng quy định của pháp luật".
Thứ nhất, cũng giống như ở bồi thường, khi NNTHĐ của người dân ngoài việc phải bồi thường lại phần của họ bị mất còn phải hỗ trợ cho người dân để họ sớm khắc phục tình hình, nhanh chóng ổn định đời sống. Nguyên tắc này hoàn toàn phù
hợp và sự quan tâm của Nhà nước với người dân bị mất đất. Tại khoản 2 Điều 83 Luật này cũng quy định các khoản hỗ trợ khi NNTHĐ như: hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất; hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với trường hợp THĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp;
THĐ ở kết hợp kinh doanh dịch vụ của hộ gia đình, cá nhân mà phải di chuyển chỗ ở; hỗ trợ TĐC đối với trường hợp THĐ ở của hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở; và các hỗ trợ khác
Thứ hai, một trong các hình thức hỗ trợ là hỗ trợ về chỗ ở, TĐC.
Nhằm khắc phục tình trạng một số khu vực TĐC chất lượng còn thấp, không đồng bộ về cơ sở hạ tầng, chưa đảm bảo tiêu chí có điều kiện phát triển bằng hoặc tố hơn nơi ở cũ. Nhiều địa phương chưa lập khu TĐC chung cho các dự án tại địa bàn nên nhiều dự án chưa có khu TĐC đã thực hiện THĐ ở, thậm chí có những dự án mà người có đất bị thu hồi phải đi thuê nhà để ở nhiều năm mà vẫn chưa được bồ trí vào khu TĐC, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định về lập và thực hiện dự án TĐC, bố trí TĐC cho người bị THĐ ở mà phải di chuyển chỗ ở.
Thứ ba, tính dân chủ, công bằng, kịp thời, công khai và đúng quy định của pháp luật. Ở cả trong nguyên tắc về bồi thường cũng như hỗ trợ khi NNTHĐ đều đề cập tới tính bảo đảm khách quan, công bằng, kịp thời, công khai minh bạch, dân chủ, đúng pháp luật. Đây là một đòi hỏi khách quan trong quá trình thực thi các quy định của pháp luật về bồi thường hỗ trợ TĐC khi NNTHĐ, vừa là cơ chế để kiểm soát hoạt động này. Bởi tất cả nội dung, phạm vi, giới hạn, trình tự, thủ tục…bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ đều do pháp luật quy định [20].
1.2.3. Nội dung của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ở
Một là: điều kiện, đối tượng bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ ở.
Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ ở cũng cần phải quy định rõ ràng, chi tiết các trường hơp được nhà nước bồi thường, hỗ trợ, TĐC sau khi người dân bị THĐ ở.
Pháp luật Đất đai năm 2013 quy định rõ những trường hợp được bồi thường và những trường hợp không được bồi thường khi NNTHĐ, xem xét và phân định tình trạng pháp lý của mảnh đất căn cứ vào nguồn gốc sử dụng và thời điểm sử dụng đất, từ đó quy định bồi thường cho phù hợp. Trường hợp đất đó đáp ứng những điều kiện theo quy định của pháp luật thì thu hồi và đặt ra vấn đề bồi thường.
Nếu không đáp ứng thì không đặt ra vấn đề bồi thường.
Luật Đất đai năm 2013 phân ra 4 trường hợp THĐ rất rõ ràng từ Điều 61 đến Điều 65 như: THĐ vì mục đích quốc phòng an ninh; THĐ để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; THĐ do vi phạm pháp luật về đất đai; THĐ do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người. Theo các quy định của Luật Đất đai năm 2013 và các Nghị định hướng dẫn Nhà nước chỉ xem xét việc bồi thường, hỗ trợ đối với THĐ vì mục đích quốc phòng an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.
Ngoài việc bồi thường, người sử dụng đất còn được xem xét hỗ trợ, TĐC trong những trường hợp cụ thể.
Hai là: Giá đất bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ ở
Giá đất được hiểu là mức bồi thường, là khoản tiền mà Nhà nước chi trả cho người dân khi bị THĐ thuộc trường hợp được bồi thường theo quy định của pháp luật. Giá đất tính bồi thường được tính theo khung giá đất do Nhà nước quy định tương ứng với loại đất bị thu hồi, tính ở thời điểm THĐ.
Luật Đất đai năm 2013 quy định hai loại giá đất, đó là giá đất theo "bảng giá đất" và "giá đất cụ thể". Căn cứ Điều 114 Luật Đất đai năm 2013 Bảng giá đất được xây dựng định kỳ 05 năm một lần và công bố công khai vào ngày 01/01 của năm đầu kỳ. Do tính chất ổn định của bảng giá đất nên nó được sử dụng làm căn cứ để tính các nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất. Giá đất cụ thể được xác định ở một thời điểm nhất định, phải dựa trên cơ sở điều tra, thu thập thông tin về thửa đất, giá đất thị trường và thông tin về giá đất trong cơ sở dữ liệu đất đai. Giá đất cụ thể được xác định làm căn cứ tính tiền bồi thường khi NNTHĐ.
Đối với việc xác định giá trị để bồi thường, hỗ trợ cho người dân, pháp luật cần có một định mức và khung giá trị cơ bản để đảm bảo được tối thiểu giá trị thiệt hại đã gây ra cho người dân. Tuy nhiên, việc xác định giá để bồi thường ngoài việc tuân thủ theo định mức, khung mà pháp luật quy định, nhà nước cũng cần xem xét đến các yếu tố thực tiễn ảnh hưởng đến giá và giá trị mà người dân đáng được hưởng.
Trên thực tế giá trị đất ở trên thị trường luôn lớn hơn giá khung mà nhà nước quy định, do đó, để đảm bảo hài hòa lợi ích các bên, pháp luật chỉ nên xác định rõ giá đất ở theo khung và theo định mức đã định là mức tối thiểu dành cho người dân và cần có quy định về việc tham khảo cũng như so sánh với giá đất ở trên thị trường để đưa ra hạn mức tối ưu đảm bảo được quyền và lợi ích chính đáng cho người dân.
Ba là: Phương thức bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ ở
Phương thức bồi thường được hiểu là cách thức mà Nhà nước thực hiện việc bồi thường khi người sử dụng đất bị thu hồi.
Có hai hình thức bồi thường cơ bản đó là bồi thường bằng đất ở - chính loại đất có chung mục đích sử dụng với diện tích đất ở bị thu hồi. Hoặc bồi thường bằng hình thức trao tiền mặt với giá trị tương đương giá trị đất ở bị thu hồi theo khung giá pháp luật quy định. Tuy nhiên, việc xác định tiến hành bồi thường, hỗ trợ theo phương thức nào còn phải phụ thuộc vào ý chí của người bị THĐ và các yếu tố về nguồn ngân sách, nguồn đất dự trữ của các đơn vị địa phương. Pháp luật về lĩnh vực này cần cho phép người dân lựa chọn các phương thức thanh toán trong phạm vi quyền của mình. Trong các trường hơp nhất định, người dân bắt buộc phải nhận bồi thường, hỗ trợ bằng một trong các phương thức theo quy định của pháp luật đã định.
Bốn là: Thủ tục bồi thường hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ ở
Trình tự thủ tục bồi thường hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ ở là những vấn đề tổng quát, mang tính nguyên tắc. Trên cơ sở đó các văn bản hướng dẫn thi hành có những quy định cụ thể về từng bước, lập, bổ sung, thẩm định, thực hiện phương án bồi thường cũng như trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc bồi thường khi NNTHĐ ở.