Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ
2.1. Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ở
2.1.1. Sơ lược lịch sử pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ở
a) Giai đoạn trước năm 1993
Trong khoảng thời gian trước năm 1945, Chinh sách bồi thường thiệt hại khi Nha nước THĐ ở Việt Nam gắn liền với việc hình thành, duy trì tổn tại các triều đại phong kiến. Ở mỗi kiểu Nhà nước các hình thức sở hữu đất đai luôn được giai cấp thống trị chú trọng. Bắt đầu từ thời vua Gia Long, Nhà nước thực sựthừa nhận quyền sở hữu ruộng đất không chỉ thuộc về Nhà nước mà cả sở hữu tư nhânvà cả sở hữu làng xã. Việc đền bù theo mức thực sự là sự đền bù trên cơ sở thừa nhậnquyền sở hữu tư nhân, tuy nhien, sở hữu Nhà nước bao giờ cũng lấn át sở hữu làng xã.
Chính sách đền bù được thực hiện rất nguyên tắc và chặt chẽ.
Sau cách mạng Tháng 8 năm 1945 thành công, chúng ta tiến hành xóa bỏ chiếm hữu ruộng đất của địa chủ, thiết lập quyền sở hữu ruộng đất cho nông dân.
Hiến pháp năm 1959, nhà nước thừa nhận ba hình thức sở hữu đất đai bao gồm sở hữu Nhà nước, sở hữu tư nhưn, sở hữu tập thể. Khi tiến hành THĐ Nhà nước tiến hành điều chỉnh ruộng đất hoặc nhượng lại ruộng đất cho người bị trưng dụng sẽ được đền bù từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên của ruộng bị trưng dụng. Thực tế trong thời kỳ nay, quan hệ đất đai trong đền bu chủ yếu là thoả thuận sau đó thống nhất giá trị đền bù mà không cần có cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt phương án đền bù hay ban hành giá đền bù.
Trên cơ sở Hiến pháp năm 1980 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, ngày 01/07/1980 Hội đồng Chính phủ ra quyết định
số 201/CP về việc: "Không được phát canh thu tô, cho thuê, cầm cố hoặc ban nhượng đất dưới bất kỳ hình thức nào, không được dùng để thu những khoản lợi không do thu nhập mà có, trừ trường hợp do Nhà nước quy định". Quan hệ đất đai thời kỳ nay đơn thuần chỉ là quan hệ "Giao-thu" giữa Nhà nước và người sử dụng.
Ngày 31/5/1990, Hội đồng bộ trưởng ban hành Nghị định 186/HĐBT về việc đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang mục đích khác, tại điều 1 của Nghị định quy định rõ mọi tổ chức, cá nhân được giao đất nông nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác phải đền bù thiệt hại về đất nông nghiệp, đất có rừng cho Nhà nước. Tiền bồi thường tài sản trên mặt đất và tài sản trong lòng đất cho chủ sửdụng không thuộc các khoản đền bù thiệt hại về đất.
Khung mức giá đền bù thiệt hại do Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh, thanh phố, đặc khu trực thuộc trung ương quy định cụ thể, mức đền bù đối với từng quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh sát với giá đất ở địa phương nhưng không được thấp hơn hay cao hơn mức quy định của Chính phủ.
Điều 23 Hiến phap năm 1992 quy định: "Tài sản hợp pháp của cá nhan, tổ chức không bị quốc hữu hóa, trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh, lợi íchquốc gia mà Nhà nước trưng mua hay trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân haytổ chức theo thời giá thị trường". Trên cơ sở Hiến pháp năm 1992, thừa kế có chọnlọc Luật đất đai năm 1988, Luật đất đai năm 1993 ra đời với những đổi mới quan trọng, đặc biệt với nội dung THĐ phục vụ lợi ích cộng đồng và đền bù thiệt hại khi NNTHĐ. Luật đất đai quy định rõ hơn quyền của người được giao đất gồm có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, cho thuê, thế chấp. Đồng thời Chính phủ quy định khung giá cho từng loại đất, từng vùng và theo thời gian.
Trong suốt thời gian nay, Nhà nước ban hành hàng loạt các văn bản pháp luật về quản lyđất đai. Trên cơ sở, cụ thể hóa Hiến pháp năm 1992, Luật dân sự, cùng với nhiều Nghị định, Chỉ thị, Thông tư về vấn đề đền bu, TĐC. Tiêu biểu là Nghị định 64/CP ngày 27/9/1993 về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp.
b) Giai đoạn sau năm 1993
Để cụ thể hóa các quy định trong Luật đất đai 1993, các quy định về đền bù, bồi thường hỗ trợ bổ sung phục vụ công tác THĐ cũng được quy định rõ tại các thông tư, nghị định được ban hành. Nghị định 02/CP ngay 15/01/1994 về công tác giao đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đinh, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vao mục đích lâm nghiệp. Nghị định 87/CP ngay 17/8/1994 quy định khung giá các loại đất. Nghị định 89/CP ngay 17/8/1994 quy định về việc thu tiền sử dụng đất va lệ phi địa chính. Nghị định 90/CP ngày 17/8/1994 ban hanh điều lệ quản ly quy hoạch đô thị. Nghị định 45/CP ngay 3/8/1996 đưa ra tiêu chuẩn hợp phap về sở hữu nha ở và quyền sử dụng đất ở đô thị. Điển hình cho các văn bản pháp lý về đền bù và TĐC là Nghị định 90/CP và Nghị định 22/1998/NĐ-CP.
Với sự ra đời của Luật đất đai sửa đổi bổ sung 2001, thuật ngữ đền bù khi NNTHĐ đã được thay thế bằng thuật ngữ bồi thường cho phù hợp hơn. Trong trương hợp thật cần thiết, NNTHĐ đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị THĐ được bồi thường hoặc hỗ trợ,...
Ngày 26/11/2003 Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 4 đã thông qua Luật đất đai mới. Luật đất đai 2003 này quy định về THĐ và bồi thường khi NNTHĐ tại Mục 4 Chương II. Để bổ sung cho các quy định này một số văn bản hướng dẫn cũng ra đời, tiêu biểu như: Nghị Định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của chính phủ về Hướng dẫn thi hành Luật đất đai 2003; Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và TĐC khi NNTHĐ... Sau 10 năm áp dụng, Luật đất đai 2003 đã đóng góp tích cực cho công cuộc phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Nhìn chung, việc THĐ đã đáp ứng được mục tiêu, nhu cầu phát triển chung của toàn xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng, trật tự xã hội, đảm bảo được quyền và lợi ích cơ bản cho người bị THĐ ở.
Tuy nhiên, trên thực tế phát sinh các vướng mắc thức thời mà Luật này không điều chỉnh được, Luật đất đai 2013 được ban hành, nhằm bổ sung, giải quyết
những vướng mắc mà luật trước đó chưa giải quyết được. Ngày 29/11/2013 Quốc hội thông qua Luật đất đai 2013, và có hiệu lực điều chỉnh bắt đầu từ ngày 01/07/2014. Đây là sự kiện cột mốc đánh dấu những thay đổi lớn về chính sách đất đai nhằm phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, hướng tới sự hoàn thiện, hợp lý, phù hợp với thời đại trong công cuộc quản lý nhà nước về đất đai, đặc biệt trong công tác bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ ở.
Như vậy, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ ở đã được hình thành và phát triển từ rất lâu. Nó được ra đời và song song tồn tại cùng với pháp luật về đất đai. Các quy định trong lĩnh vực này thường xuyên được sửa đổi, bổ sung nhằm đáp ứng được những yêu cầu của thực tiễn đời sống xã hội của người dân, cơ chế quản lý của nhà nước và định hướng phát triển kinh tế - xã hội - chính trị của quốc gia qua mỗi thời kỳ.
2.1.2. Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở
* Các quy định về điều kiện, đối tượng bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ ở Điều kiện, đối tượng bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ ở được quy định như sau:
- Vấn đề bồi thường
Luật đất đai 2013 quy định tại Điều 75 về Điều kiện được bồi thường khi NNTHĐ ở. Các điều kiện này được xác định một cách cụ thể đối với từng loại chủ thể, đối tượng nhằm phân loại các trường hợp riêng biệt phục vụ cho công tác bồi thường, hỗ trợ, TĐC được tiến hành dễ dàng hơn, quyền lợi của người dân được đền bù xứng đáng.
Điều kiện 1: Đất ở được bồi thường, hỗ trợ, TĐC phải thuộc trường hợp thu hồi vì lí do như sau: NNTHĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, mục đích công cộng. Quy định này loại trừ trường hợp THĐ do vi phạm pháp luật về đất đai và vì lí do đương nhiên theo quy định tại điều 62,63 của Luật Đất đai năm 2013.
Điều kiện 2: Đất ở phải là đất đai hợp pháp. Được hiểu đất ở phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc nếu chưa được cấp thì phải đủ điều kiện để được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (tức là có các giấy tờ chứng minh nguồn gốc đất đai, có xác nhận về việc sử dụng đất ổn định và không tranh chấp…).
Cụ thể như sau:
- Khoản 1 Điều 75 Luật đất đai 2013 nêu rõ, Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất không phải là đất thuê trả tiền thuê đất hàng năm, có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở, Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (sau đây gọi chung là Giấy chứng nhận) hoặc có đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật này mà chưa được cấp, trừ trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 77 của Luật này; người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được sở hữu nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam mà có Giấy chứng nhận hoặc có đủ điều kiện được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật này mà chưa được cấp. Như vậy có thể hiểu Luật Đất đai 2013 đã xác định rõ được chủ thể được bồi thường phải là cá nhân, hộ gia đình đang sử dụng đất ở mà có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nhà ở và các tài sản gắn liền với đât trên diện tích đất ở không phải là loại đất thuê hàng năm. Hoặc trong trường hợp chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản nhưng đáp ứng đủ các điều kiện cấp giấy chứng nhận thì sẽ được liệt kê vào danh sách người được bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ ở.
Khoản 2 Điều 75 cũng quy định chi tiết đối với cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng đang sử dụng đất mà không phải là đất do Nhà nước giao, cho thuê và có Giấy chứng nhận hoặc có đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật này mà chưa được cấp. Cũng giống như đối tượng tại khoản 1, điều
kiện để các chủ thể là cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đó là căn cứ vào yếu tố xác nhận quyền sử dụng đất ở mà không phải là loại đất Nhà nước giao, cho thuê trả tiền hàng năm. Như vậy, có thể thấy các chủ thể này cũng có thể là đối tượng thuộc diện được nhà nước bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ở.
Khoản 3 Điều 75 này cũng quy định về điều kiện để được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của nhóm đối tượng là người Việt Nam định cư ở nước ngoài được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê; nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế, có Giấy chứng nhận hoặc có đủ điều kiện được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật này mà chưa được cấp.
Căn cứ Điều 75, Điều 79 Luật Đất đai năm 2013 quy định bồi thường về đất khi NNTHĐ ở:
1. Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất ở, người Việt Nam định cư ở nước ngoài đang sở hữu nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất tại Việt Nam mà có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 của Luật này khi NNTHĐ thì được bồi thường như sau:
a) Trường hợp không còn đất ở, nhà ở nào khác trong địa bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất thu hồi thì được bồi thường bằng đất ở hoặc nhà ở; trường hợp không có nhu cầu bồi thường bằng đất ở hoặc nhà ở thì Nhà nước bồi thường bằng tiền;
b) Trường hợp còn đất ở, nhà ở trong địa bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất thu hồi thì được bồi thường bằng tiền. Đối với địa phương có điều kiện về quỹ đất ở thì được xem xét để bồi thường bằng đất ở.
2. Hộ gia đình, cá nhân khi NNTHĐ gắn liền với nhà ở phải di chuyển chỗ ở mà không đủ điều kiện được bồi thường về đất ở, nếu không có chỗ ở nào khác thì được Nhà nước bán, cho thuê, cho thuê mua nhà ở hoặc giao đất ở có thu tiền sử dụng đất.
3. Tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đang sử dụng đất để thực hiện dự án xây dựng nhà ở khi NNTHĐ, nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 của Luật này thì được bồi thường về đất.
Tại Điều 6 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP Việc bồi thường về đất khi NNTHĐ ở quy định tại Điều 79 của Luật Đất đai được thực hiện theo quy định sau đây:
1. Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất ở, người Việt Nam định cư ở nước ngoài đang sở hữu nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất tại Việt Nam khi NNTHĐ ở mà có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của pháp luật về đất đai thì việc bồi thường về đất được thực hiện như sau:
a) Trường hợp thu hồi hết đất ở hoặc phần diện tích đất ở còn lại sau thu hồi không đủ điều kiện để ở theo quy định của UBND cấp tỉnh mà hộ gia đình, cá nhân không còn đất ở, nhà ở nào khác trong địa bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất ở thu hồi thì được bồi thường bằng đất ở hoặc nhà ở TĐC;
b) Trường hợp thu hồi hết đất ở hoặc phần diện tích đất ở còn lại sau thu hồi không đủ điều kiện để ở theo quy định của UBND cấp tỉnh mà hộ gia đình, cá nhân còn đất ở, nhà ở khác trong địa bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất ở thu hồi thì được bồi thường bằng tiền. Đối với địa phương có điều kiện về quỹ đất ở thì được xem xét để bồi thường bằng đất ở.
2. Trường hợp trong hộ gia đình quy định tại Khoản 1 Điều này mà trong hộ có nhiều thế hệ, nhiều cặp vợ chồng cùng chung sống trên một thửa đất ở thu hồi nếu đủ điều kiện để tách thành từng hộ gia đình riêng theo quy định của pháp luật về cư trú hoặc có nhiều hộ gia đình có chung quyền sử dụng một (01) thửa đất ở thu hồi thì UBND cấp tỉnh căn cứ vào quỹ đất ở, nhà ở TĐC và tình thực tế tại địa phương quyết định mức đất ở, nhà ở TĐC cho từng hộ gia đình.
3. Hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc các trường hợp quy định tại Khoản 1 Điều này mà không có nhu cầu bồi thường bằng đất ở hoặc bằng nhà ở TĐC thi được Nhà nước bồi thường bằng tiền.
4. Đối với hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất khi NNTHĐ gắn liền với nhà ở thuộc trường hợp phải di chuyển chỗ ở nhưng không đủ điều kiện được bồi thường về đất ở, nếu không có chỗ ở nào khác trong địa bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất ở thu hồi thì được Nhà nước bán, cho thuê, cho thuê mua nhà ở hoặc giao đất ở có thu tiền sử dụng đất. Giá bán, cho thuê, cho thuê mua nhà ở; giá đất ở tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất do UBND cấp tỉnh quy định.
5. Trường hợp trong thửa đất ở thu hồi còn diện tích đất nông nghiệp không được công nhận là đất ở thì hộ gia đình, cá nhân có đất thu hồi được chuyển mục đích sử dụng đất đối với phần diện tích đất đó sang đất ở trong hạn mức giao đất ở tại địa phương, nếu hộ gia đình, cá nhân có nhu cầu và việc chuyển mục đích sang đất ở phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Hộ gia đình, cá nhân khi chuyển mục đích sử dụng đất phải thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật về thu tiền sử dụng đất; thu tiền thuê đất, thuê mặt nước.
6. Tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đang sử dụng đất để thực hiện dự án xây dựng nhà ở khi NNTHĐ, nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 của Luật Đất đai thì việc bồi thường thực hiện theo quy định sau đây:
a) Trường hợp thu hồi một phần diện tích đất của dự án mà phần còn lại vẫn đủ điều kiện để tiếp tục thực hiện dự án thì được bồi thường bằng tiền đối với phần diện tích đất thu hồi;
b) Trường hợp thu hồi toàn bộ diện tích đất hoặc thu hồi một phần diện tích đất của dự án mà phần còn lại không đủ điều kiện để tiếp tục thực hiện dự án thì được bồi thường bằng đất để thực hiện dự án hoặc bồi thường bằng tiền;
c) Đối với dự án đã đưa vào kinh doanh khi NNTHĐ thì được bồi thường bằng tiền
Như vậy, không chỉ cá nhân, tổ chức và chủ thể trong nước được hưởng quyền lợi về việc bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi nhà nước thu hồi đấy mà cả chủ thể