NHỮ NG V ẤN ĐỀ LÝ LU Ậ N CHUNG V Ề PHÁP LU ẬT ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜ NG
S ự ra đờ i và phát tri ể n c ủa đánh giá tác động môi trườ ng trên th ế gi ớ i và ở Việt Nam
Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) ở Việt Nam đã có nguồn gốc từ nhận thức toàn cầu về vai trò của môi trường và tác hại của ô nhiễm, bắt đầu từ những năm 60 của thế kỷ XX tại Hoa Kỳ Sự quan tâm ngày càng tăng đối với tác động của các dự án đến môi trường đã dẫn đến nhu cầu nghiên cứu để dự báo và đánh giá cả tác động tích cực lẫn tiêu cực Quy trình này bao gồm việc đề xuất các phương án và biện pháp nhằm duy trì và phát triển các tác động tích cực, đồng thời phòng ngừa và hạn chế các tác động tiêu cực trong quá trình thực hiện dự án.
Năm 1969, dưới thời Tổng thống Richard Nixon, Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) đã được chính thức đưa vào pháp luật môi trường Hoa Kỳ thông qua Đạo luật Chính sách môi trường quốc gia (NEPA) Luật này yêu cầu chính quyền liên bang tiến hành nghiên cứu các tác động lâu dài đến môi trường khi xem xét việc điều chỉnh hoặc cho phép xây dựng công trình Đây là một bước tiến quan trọng, khẳng định tầm quan trọng của việc bảo vệ môi trường không chỉ ở Hoa Kỳ mà còn trên toàn thế giới Từ đó, công tác ĐTM đã được mở rộng ra nhiều quốc gia, giúp nâng cao nhận thức về các vấn đề môi trường và vai trò của ĐTM trong phát triển bền vững.
Với sự ra đời của Đạo luật Chính sách môi trường của Hoa Kỳ, mục tiêu và ý nghĩa của thủ tục đánh giá tác động môi trường (ĐTM) đã được xác định rõ ràng Hệ thống pháp lý cùng với các cơ quan quản lý và điều hành được thành lập nhằm đảm bảo việc thực hiện ĐTM diễn ra nhanh chóng và hiệu quả.
Nhiều quốc gia như Nhật Bản, Hồng Kông và Singapore đã yêu cầu các dự án phải thực hiện đánh giá tác động môi trường (ĐTM) trước khi tiến hành triển khai.
Đến nay, nhiều quốc gia phát triển và đang phát triển đã triển khai hoạt động đánh giá tác động môi trường (ĐTM), trong đó Việt Nam chính thức áp dụng ĐTM từ năm 1985 thông qua Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 Các tổ chức quốc tế như UNEP, UNDP, WB, ADB, USAID, CIDA, SIDA và JICA cũng rất quan tâm đến công tác ĐTM, góp phần nâng cao hiệu quả bảo vệ môi trường toàn cầu.
Tại Việt Nam, Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) được giới thiệu từ những năm 80 của thế kỷ trước thông qua các hội thảo khoa học và khóa học Nhà nước đã nhận thức sớm về vấn đề môi trường và khuyến khích các cơ quan, tổ chức, cá nhân tiếp cận ĐTM Một nhóm nhà khoa học Việt Nam đã nghiên cứu luật và chính sách môi trường tại Mỹ Từ 1987 đến 1990, Nhà nước đầu tư vào chương trình điều tra cơ bản về hiện trạng môi trường ở nhiều vùng như Tây Nguyên và ĐBSCL Mặc dù Luật Môi trường Việt Nam chưa được thiết lập sau năm 1990, một số dự án lớn đã được yêu cầu báo cáo ĐTM Các tổ chức quản lý Nhà nước cũng được tập huấn về lập và thẩm định báo cáo ĐTM Năm 1993, Việt Nam chính thức đưa quy định về ĐTM vào Luật Bảo vệ môi trường.
Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) đã trở thành một yếu tố quan trọng trong việc giảm thiểu tác động xấu đến môi trường từ các dự án phát triển kinh tế Nhiều quốc gia trên thế giới đã tích hợp ĐTM vào hệ thống pháp luật của mình, biến nó thành một quy trình phổ biến nhằm bảo vệ môi trường không chỉ trong nước mà còn góp phần bảo vệ môi trường toàn cầu.
Khái niệm đánh giá tác động môi trường
Đánh giá tác động môi trường (Environmental Impact Assessment - EIA) là một hoạt động quan trọng và phổ biến trên toàn cầu, với mỗi quốc gia và tổ chức có cách định nghĩa riêng Mặc dù có sự khác biệt trong cách tiếp cận, tất cả đều nhấn mạnh mục tiêu cốt lõi của ĐTM là đánh giá và dự báo tác động của các dự án đối với môi trường, đồng thời đề xuất các biện pháp giảm thiểu các tác động tiêu cực chính.
Theo Tổ chức Kinh tế Xã hội châu Á – Thái Bình Dương (ESCAP), Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) bao gồm ba thành phần chính: xác định, dự báo và đánh giá tác động của một dự án hoặc chính sách đến môi trường.
Tổ chức quốc tế về Đánh giá tác động môi trường (IAIA) định nghĩa ĐTM là quá trình xác định, dự đoán, đánh giá và giảm thiểu ảnh hưởng của dự án đối với các yếu tố sinh học, xã hội và các yếu tố liên quan khác, trước khi đưa ra quyết định quan trọng và thực hiện cam kết.
Theo GS Lê Thạc Cán (1994), ĐTM (Đánh giá tác động môi trường) trong phát triển kinh tế xã hội là quá trình xác định, phân tích và dự báo các tác động tích cực và tiêu cực, cả ngắn hạn lẫn dài hạn, của các hoạt động đối với tài nguyên thiên nhiên và chất lượng môi trường sống Dựa trên những phân tích này, ĐTM đề xuất các biện pháp nhằm phòng tránh, khắc phục hoặc giảm nhẹ các tác động tiêu cực của dự án đối với môi trường.
Vào thứ Tư, Chương trình Môi trường Liên hợp quốc (UNEP) đã định nghĩa Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) là một quá trình nghiên cứu nhằm dự báo những ảnh hưởng môi trường của các dự án phát triển quan trọng dự kiến sẽ được thực hiện.
Theo Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 của Việt Nam, đánh giá tác động môi trường (ĐTM) là quá trình phân tích và dự báo ảnh hưởng của dự án đầu tư đến môi trường, nhằm đề xuất biện pháp bảo vệ môi trường trong quá trình triển khai ĐTM yêu cầu nghiên cứu và đánh giá các tác động của dự án để đưa ra phương án hạn chế tối đa những ảnh hưởng xấu, đồng thời đề xuất các lựa chọn tối ưu giúp dự án được phê duyệt mà không gây áp lực nghiêm trọng cho môi trường.
Mọi hoạt động phát triển của con người đều có thể ảnh hưởng đến môi trường, do đó, cần chú trọng đến những tác động này ngay từ đầu Người quyết định cấp phép và chủ đầu tư dự án cần quan tâm đến vấn đề tác động môi trường, đảm bảo rằng ảnh hưởng không quá nghiêm trọng và có thể khắc phục Một dự án dù mang lại lợi ích kinh tế cao nhưng gây hại cho môi trường sẽ không được phê duyệt Môi trường là yếu tố tự nhiên quan trọng, khó phục hồi, và những tổn hại có thể ảnh hưởng xấu đến sự sống Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) là công cụ thiết yếu để phòng ngừa và ngăn chặn tác động tiêu cực, cần xem xét tất cả ảnh hưởng đến sức khỏe con người, hệ sinh thái, khí hậu và khí quyển trong suốt quá trình dự án ĐTM giúp lựa chọn những dự án an toàn và cam kết bảo vệ môi trường khi triển khai.
Chủ dự án có trách nhiệm nghiên cứu và đánh giá tác động môi trường của dự án, đồng thời đề xuất giải pháp giảm thiểu các tác động tiêu cực Nếu không thực hiện đúng nghĩa vụ này, họ sẽ phải chịu chế tài theo quy định pháp luật, và trách nhiệm này cũng thuộc về các cơ quan quản lý có thẩm quyền ĐTM (Đánh giá tác động môi trường) là nghĩa vụ pháp lý nhằm bảo vệ môi trường, đảm bảo sự cân bằng giữa phát triển kinh tế - xã hội và bảo vệ môi trường, hướng tới phát triển bền vững ĐTM cung cấp quy trình xem xét tác động môi trường, giúp hạn chế quyết định thiếu khách quan trong phê duyệt dự án Ngoài ra, ĐTM còn là phương thức thu thập ý kiến đóng góp từ cộng đồng để cải thiện giải pháp của chủ dự án, nâng cao trách nhiệm của các bên liên quan trong bảo vệ môi trường, và ràng buộc trách nhiệm pháp lý của chủ dự án và cơ quan quản lý Trách nhiệm bao gồm nghiên cứu, theo dõi, sửa đổi báo cáo ĐTM, và giám sát việc thực hiện báo cáo để đảm bảo an toàn môi trường ĐTM không chỉ là cam kết của chủ dự án mà còn là công cụ quản lý môi trường, góp phần cảnh báo và giảm thiểu tác động xấu từ dự án đến môi trường.
Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) đóng vai trò quan trọng trong việc phê duyệt dự án nhanh chóng và hiệu quả, đồng thời đảm bảo sự hài hòa giữa lợi ích kinh tế và môi trường ĐTM không chỉ là bước khởi đầu cho quá trình thực hiện dự án mà còn là nền tảng cho phát triển bền vững trong kinh tế - xã hội Chính vì vậy, ĐTM ngày càng thu hút sự quan tâm và nghiên cứu từ nhiều quốc gia trên thế giới.
Khái niệm pháp luật đánh giá tác động môi trường
Pháp luật là hệ thống quy tắc mà nhà nước ban hành hoặc thừa nhận, yêu cầu mọi người tuân thủ Nó có giá trị ràng buộc trong lãnh thổ và được thực thi bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua biện pháp cưỡng chế và chế tài.
Pháp luật đóng vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh hành vi con người, giúp xã hội phát triển ổn định và có kiểm soát Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) là một công cụ quản lý nhà nước hiệu quả, và để phát huy tác dụng, cần có sự điều chỉnh từ Nhà nước Pháp luật về ĐTM được thiết lập nhằm quản lý các hoạt động liên quan đến ĐTM, kiểm soát các tác nhân gây ô nhiễm từ các dự án phát triển kinh tế - xã hội Hệ thống pháp luật này điều tiết hành vi của các chủ thể liên quan, hướng tới việc thực hiện ĐTM một cách ổn định, đảm bảo phát triển bền vững và hài hòa giữa phát triển kinh tế - xã hội với bảo vệ môi trường.
Pháp luật ĐTM thể hiện một số vai trò chủđạo như:
Pháp luật Đánh giá tác động môi trường quy định quyền, nghĩa vụ của các chủ thểcó liên quan đến hoạt động đánh giá tác động môi trường
Các chủ thể liên quan đến hoạt động ĐTM bao gồm cơ quan quản lý nhà nước, chủ dự án, tổ chức tư vấn lập báo cáo ĐTM, và cộng đồng dân cư cùng cá nhân bị ảnh hưởng bởi dự án Pháp luật ĐTM quy định quyền hạn và nghĩa vụ của các chủ thể này, trong đó cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm tham vấn, thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM, cũng như thanh tra, kiểm tra việc thực hiện báo cáo và bảo vệ môi trường Hoạt động của các cơ quan này được tổ chức theo nhóm, không phải đơn lẻ, do đó cần có cơ chế quy định rõ ràng về cấu trúc và hoạt động của các cơ quan trong quá trình thực hiện ĐTM, và pháp luật ĐTM đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện nhiệm vụ này.
Pháp luật ĐTM quy định rõ ràng cơ cấu tổ chức và thẩm quyền hoạt động của các cơ quan nhà nước liên quan, từ đó xác định quyền và nghĩa vụ cụ thể của các cơ quan này trong từng giai đoạn thực hiện ĐTM.
Pháp luật ĐTM quy định quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong từng giai đoạn thực hiện ĐTM, đồng thời thiết lập quy tắc xử sự nhằm hướng dẫn hành vi của các chủ thể theo chiều hướng tích cực cho môi trường Điều này giúp hạn chế và loại trừ các hành vi xâm phạm có thể gây ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường, thông qua việc quy định rõ những hành vi mà các chủ thể phải thực hiện và được phép thực hiện.
Pháp luật ĐTM là các quy tắc bắt buộc do nhà nước ban hành, ràng buộc trách nhiệm của các chủ thể trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ Điều này giúp hướng dẫn các chủ thể thực hiện hoạt động ĐTM một cách hiệu quả và phù hợp với quy định pháp luật.
Pháp luật Đánh giá tác động môi trường quy định quy trình, thủ tục thực hiện đánh giá tác động môi trường
Để đạt hiệu quả tối ưu trong hoạt động ĐTM, việc tuân thủ một quy trình nhất định là rất quan trọng Quy trình này giúp các chủ thể tiết kiệm thời gian, tiền bạc và công sức, đồng thời đảm bảo hiệu quả bảo vệ môi trường Pháp luật ĐTM quy định rõ từng giai đoạn của hoạt động này, kèm theo các hành vi cần thực hiện Những quy định về trình tự và thủ tục trong pháp luật ĐTM là hướng dẫn cần thiết để đảm bảo quá trình ĐTM diễn ra hiệu quả.
Pháp luật đánh giá tác động môi trường là cơ sở thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm trong lĩnh vực đánh giá tác động môi trường
Pháp luật quy định rõ ràng về việc thực hiện thanh tra và kiểm tra hoạt động ĐTM, bao gồm các quy định về tần suất thực hiện, quy trình và người thực hiện Các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước hướng dẫn cụ thể về các hoạt động này Các cơ quan quản lý nhà nước phải tuân thủ các quy định của pháp luật ĐTM, coi đây là cơ sở và hướng dẫn trong quá trình thực hiện thanh tra, kiểm tra.
Pháp luật về ĐTM đóng vai trò quan trọng trong việc xác định và xử lý các vi phạm liên quan đến hoạt động ĐTM Các biện pháp xử lý được áp dụng cho tất cả cá nhân, cơ quan và tổ chức vi phạm quy định của nhà nước trong lĩnh vực này.
Pháp luật ĐTM đóng vai trò thiết yếu trong quản lý môi trường của Nhà nước, quy định quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia vào hoạt động ĐTM Công cụ này giúp Nhà nước kiểm soát ô nhiễm môi trường trong các dự án đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, góp phần đảm bảo sự phát triển bền vững cho quốc gia và toàn cầu Do đó, pháp luật ĐTM đã thu hút sự quan tâm của nhiều quốc gia và trở thành một ngành luật quan trọng trong hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia.
Pháp luật về đánh giá tác động môi trường của một số quốc gia trên thế giới và gợi mở cho Việt Nam
giới và gợi mở cho Việt Nam
Pháp luật về đánh giá tác động môi trường (ĐTM) của mỗi quốc gia khác nhau tùy thuộc vào vị trí địa lý, tình hình phát triển kinh tế - xã hội và các yếu tố tự nhiên cũng như con người.
Việc áp dụng toàn bộ pháp luật của các quốc gia tiên tiến vào một quốc gia khác là khó khăn và không nên thực hiện Tuy nhiên, nghiên cứu và đánh giá điểm mạnh, điểm yếu trong pháp luật ĐTM của các quốc gia khác để rút ra bài học cho pháp luật ĐTM của Việt Nam là hoạt động tích cực cần được thúc đẩy Việt Nam tiếp cận với pháp luật ĐTM muộn hơn nhiều nước khác, dẫn đến những hạn chế và tính khả thi chưa cao Do đó, việc học hỏi từ các quốc gia có pháp luật ĐTM tiên tiến như Mỹ, Nhật Bản, Trung Quốc và Canada là cần thiết Hiện nay, Việt Nam cũng đang hợp tác với nhiều quốc gia trong lĩnh vực môi trường, đặc biệt là trong ĐTM với Nhật Bản, Hàn Quốc và Trung Quốc.
1.4.1 Pháp lu ật đánh giá tác động môi trườ ng Nh ậ t B ả n
Nhật Bản là quốc gia tiên tiến ở Châu Á với hệ thống pháp luật về Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) phát triển hàng đầu thế giới Việt Nam đặc biệt chú trọng hợp tác với Nhật Bản trong lĩnh vực kiểm soát ô nhiễm môi trường, nhất là trong các dự án điện hạt nhân và khai thác mỏ.
Tại Nhật Bản, Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) đã được giới thiệu từ năm 1972, ban đầu chỉ áp dụng cho các công trình công cộng Đến năm 1984, Chính phủ bắt đầu quy định chính thức việc thực hiện ĐTM cho các dự án Luật về “Đánh giá tác động môi trường” được ban hành vào tháng 6/1997 nhằm thiết lập hệ thống quy trình và thủ tục thực hiện ĐTM, với mục tiêu ngăn ngừa suy thoái môi trường và thúc đẩy một xã hội bền vững.
Nhật Bản yêu cầu lập ĐTM cho 13 loại hình dự án, bao gồm đường bộ, chính trị sông, đường sắt, cảng hàng không, nhà máy điện, khu đổ thải, cải tạo đất, điều chỉnh sử dụng đất, khu dân cư mới, cơ sở hạ tầng khu công nghiệp, cơ sở hạ tầng thành phố mới, tổ hợp trung tâm phân phối, và phát triển đất ở cũng như đất công nghiệp Các dự án được phân cấp thành cấp 1 và cấp 2, trong đó dự án cấp 1 có quy mô lớn hơn và bắt buộc thực hiện ĐTM theo quy trình luật định, trong khi dự án cấp 2 có thể linh động hơn tùy thuộc vào quyết định của cơ quan có thẩm quyền Quy trình ĐTM tại Nhật Bản rất nghiêm ngặt, thường mất trung bình ba năm từ nghiên cứu đến cấp phép thẩm định, nhằm hạn chế tác động đến môi trường và xã hội Tuy nhiên, thời gian kéo dài của quy trình này gây khó khăn cho nhà đầu tư và cơ quan quản lý môi trường, dẫn đến đề xuất hợp lý hóa quy trình ĐTM cho một số loại hình dự án đặc thù.
Bộ Môi trường Nhật Bản đã triển khai quy trình đơn giản hóa cho dự án xây dựng nhà máy điện, nhằm rút ngắn thời gian và giảm bớt nội dung khảo sát môi trường Điều này bao gồm việc tận dụng dữ liệu quan trắc môi trường từ thời gian vận hành của nhà máy và rút ngắn thời gian xem xét, thẩm định báo cáo ĐTM Với những cải tiến này, thời gian lập và thẩm định báo cáo ĐTM cho các dự án tháo dỡ nhà máy điện chỉ còn từ 1 đến 1,5 năm.
Hoạt động ĐTM tại Nhật Bản nổi bật với quy trình tham vấn cộng đồng trong lập báo cáo Sau khi hoàn tất khảo sát và đánh giá, chủ dự án sẽ lắng nghe ý kiến về kết quả đánh giá Họ chuẩn bị dự thảo báo cáo ĐTM, mô tả kết quả và phương pháp bảo vệ môi trường, sau đó gửi đến cơ quan quản lý môi trường địa phương Tài liệu được công khai cho người dân xem tại văn phòng chính phủ và nơi hoạt động của dự án Các cuộc họp tham vấn được tổ chức để giải thích nội dung dự thảo, cho phép người dân gửi ý kiến đánh giá Chủ dự án tổng hợp ý kiến với chính quyền địa phương, và cơ quan quản lý cũng đưa ra ý kiến của mình Dựa trên những phản hồi này, chủ dự án hoàn thiện báo cáo ĐTM trước khi gửi đến cơ quan có thẩm quyền phê duyệt Trong thời gian chờ đợi, chủ dự án không được tiến hành bất kỳ giai đoạn nào khác của dự án cho đến khi báo cáo ĐTM cuối cùng được công khai.
Việc tham vấn cộng đồng tại Nhật Bản không chỉ đơn thuần là một thủ tục pháp lý trong quy trình ĐTM, mà thực sự mang tính chất thiết thực và công khai, nhằm đưa ra những giải pháp hiệu quả và nâng cao chất lượng ĐTM.
Hệ thống pháp luật Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) tại Nhật Bản được bổ sung bởi các văn bản do chính quyền địa phương ban hành, với những đặc điểm nổi bật như: yêu cầu ĐTM cho các dự án mới, quy định cho các dự án quy mô nhỏ, tổ chức các buổi điều trần công khai để lấy ý kiến cộng đồng, hướng dẫn thủ tục thực hiện ĐTM cho các tổ chức tư vấn, và yêu cầu giám sát sau khi báo cáo ĐTM được phê duyệt Hệ thống này không bị chồng chéo mà có sự phân chia rõ ràng, tránh việc trùng lặp đối tượng thực hiện ĐTM; cụ thể, các dự án đã được xác định theo luật không phải thực hiện thêm thủ tục theo chính sách pháp luật địa phương, mà chỉ những dự án không được Luật ĐTM đề cập mới phải tuân thủ quy định của địa phương.
Pháp luật ĐTM Nhật Bản được coi là phát triển và hoàn thiện nhất trong khu vực, nhưng các chuyên gia môi trường vẫn nhận định rằng nó còn nhiều hạn chế Họ tiếp tục học hỏi từ kinh nghiệm của các nước phương Tây để cải thiện và hoàn thiện hơn nữa hệ thống pháp luật này.
1.4.2 Pháp lu ật đánh giá tác động môi trườ ng Trung Qu ố c Ở Trung Quốc, ĐTM là một phần của Luật Bảo vệ môi trường được thông qua chính thức năm 1989 Tới năm 2002, Luật Đánh giá tác động môi trường được ban hành và có hiệu lực từ ngày 01/9/2003 Luật này bao gồm 5 Chương và 38 Điều, quy định khá chặt chẽ quá trình ĐTM
ĐTM là yêu cầu bắt buộc cho mọi dự án có khả năng tác động tiêu cực đến môi trường, đặc biệt là các dự án có vốn đầu tư nước ngoài Các cơ quan quản lý nhà nước quy định hình thức ĐTM dựa trên mức độ ảnh hưởng của dự án, giúp giảm bớt thủ tục cho những dự án ít tác động Luật ĐTM Trung Quốc quy định rằng việc thẩm định báo cáo ĐTM do tổ chức độc lập thực hiện, không phải các cơ quan nhà nước, điều này đảm bảo tính khách quan và giảm thiểu tiêu cực Chủ dự án lập báo cáo ĐTM và thuê tổ chức độc lập thẩm định, trong khi cơ quan nhà nước chỉ thực hiện việc thẩm tra và phê duyệt Quy định này giúp giảm khối lượng công việc cho cơ quan nhà nước và nâng cao hiệu quả thẩm định.
Pháp luật về ĐTM quy định rõ ràng về năng lực chuyên môn của người lập báo cáo ĐTM, yêu cầu họ phải có chứng chỉ hành nghề Để được cấp chứng chỉ, cá nhân cần trải qua kỳ thi do Nhà nước tổ chức và phải thi lại sau mỗi 4 năm để gia hạn Chứng chỉ hành nghề được chia thành hai loại: loại một cho phép lập báo cáo ĐTM cho tất cả các dự án, trong khi loại hai dành cho cấp địa phương Những quy định này nhằm nâng cao chất lượng báo cáo ĐTM từ giai đoạn đầu, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình thẩm định và phê duyệt sau này.
Pháp luật ĐTM Trung Quốc nhấn mạnh tầm quan trọng của việc tham gia cộng đồng và công khai thông tin trong báo cáo ĐTM Người dân có quyền tham gia vào các giai đoạn lập báo cáo, thẩm định, thực hiện và giám sát báo cáo ĐTM Chủ dự án phải tham vấn ý kiến người dân trong quá trình lập báo cáo và công khai thông tin trong giai đoạn thẩm định để người dân có thể thực hiện quyền tham vấn Mọi ý kiến được tiếp thu hay từ chối đều phải có văn bản giải trình Trong quá trình thực hiện báo cáo, ý kiến của người dân cũng cần được tham vấn, và họ có quyền phản ánh những sai sót của chủ dự án Tất cả phản ánh của người dân phải được lưu trữ và họ có quyền tiếp cận miễn phí Nhìn chung, quá trình thực hiện ĐTM được công khai, đảm bảo sự công bằng và khách quan, từ đó nâng cao chất lượng báo cáo ĐTM.
Pháp luật Trung Quốc nổi bật với cơ chế xử lý vi phạm nghiêm ngặt, đặc biệt trong lĩnh vực ĐTM Các hành vi vi phạm liên quan đến báo cáo ĐTM được quy định rõ ràng, với những hình phạt nặng nề Người lập báo cáo có thể bị tước thẻ hành nghề, trong khi các chuyên gia thẩm định có thể bị loại khỏi danh sách thành viên nếu có sai sót Trường hợp gây hậu quả nghiêm trọng, họ có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự Người phê duyệt báo cáo cũng sẽ bị cách chức nếu không tuân thủ quy định pháp luật Thực tế cho thấy, Trung Quốc thực thi các quy định xử phạt này một cách nghiêm túc, buộc các chủ thể liên quan đến hoạt động ĐTM phải tuân thủ đúng quy định pháp luật.
Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam
2.1.1 Pháp lu ật đánh giá tác động môi trườ ng ở Vi ệ t Nam g iai đoạ n trước năm 1986 Đây là giai đoạn Việt Nam đang trong tiến trình giải phóng đất nước và xây dựng, khôi phục lại đất nước Tuy nhiêm, vấn đề ĐTM vẫn được Nhà nước triển khai và các nhà khoa học sớm quan tâm nghiên cứu Ngay từ những năm 1980 nhiều nhà khoa học bắt đầu tiếp cận với công tác ĐTM thông qua các hội thảo và các khoá đào tạo do các tổ chức Quốc tế thực hiện (UNEP, UNU) Chính phủ Việt Nam cũng sớm nhận thức được vấn đề bảo vệ môi trường và ĐTM nên đã tạo điều kiện cho các cơ quan, cá nhân tiếp cận các lĩnh vực này Đầu những năm 80, một nhóm các nhà khoa học Việt Nam, đứng đầu là Giáo sư Lê Thạc Cán đã đến Trung tâm Đông - Tây ở Ha - Oai nước Mỹ nhằm nghiên cứu về luật, chính sách môi trường nói chung và ĐTM nói riêng[20, tr.8] Chương trình nghiên cứu khoa học cấp nhà nước về tài nguyên thiên nhiên và môi trường do Uỷ ban Khoa học và Kỹ thuật Nhà nước triển khai và đặt nền móng quan trọng cho việc nghiên cứu, thực hiện ĐTM tại Việt Nam Tháng 4/1984, Trung tâm Nghiên cứu Tài nguyên và Môi trường của trường Đại học Tổng hợp Hà Nội kết hợp với Chương trình nghiên cứu quốc gia vềMôi trường, đã tổ chức khoá huấn luyện vềĐTM cho các giảng viên từ các trường Đại học và Viện nghiên cứu TW đầu tiên tại Việt Nam Sau đó, ĐTM đã được xác định cụ thể trong các văn bản quan trọng của Nhà nước về đẩy mạnh công tác điều tra cơ bản, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệmôi trường, cụ thể là: Nghị quyết số 246 – HĐBT ngày 20/9/1985 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ)[8]
Trong giai đoạn này, các trường đại học và viện nghiên cứu đã tiến hành một số nghiên cứu đánh giá ban đầu về môi trường (IEE) hoặc theo hướng ĐTM cho một số dự án lớn Tuy nhiên, quá trình quy hoạch phát triển không có quy định pháp luật bắt buộc về ĐTM, và các phương pháp thực hiện ĐTM chưa được phổ biến ở Việt Nam Do đó, những nghiên cứu này thiếu chuẩn mực và không liên kết với quy hoạch cũng như xây dựng dự án Đây là thời kỳ mà pháp luật về ĐTM chủ yếu mang tính nghiên cứu và học hỏi, chưa được cụ thể hóa trong các văn bản quy phạm pháp luật.
2.1.2 Pháp lu ật đánh giá tác động môi trườ ng ở Vi ệt Nam giai đoạ n sau năm 1986
Giai đoạn từnăm 1986 đến năm 2004
Kể từ năm 1987, Trung tâm Tài nguyên Môi trường thuộc Đại học Tổng Hợp Hà Nội đã liên tục tổ chức chương trình đào tạo sau Đại học về quản lý môi trường và đánh giá tác động môi trường (ĐTM) Tuy nhiên, vào thời điểm đó, mức độ và quy mô của chương trình vẫn chưa đồng bộ và chưa được triển khai rộng rãi ở các ngành và địa phương.
Trong giai đoạn 1987 – 1990, Nhà nước đã đầu tư vào chương trình điều tra cơ bản nhằm kiểm tra hiện trạng môi trường, với các chương trình tại Tây Nguyên, ĐBSCL, và Quảng Ninh Một trong những dự án tiêu biểu là xây dựng nhà máy thủy điện Hòa Bình, được coi là hình mẫu điển hình cho việc thực hiện ĐTM vào năm 1989.
Sau năm 1990, Nhà nước Việt Nam triển khai chương trình nghiên cứu môi trường với mã số kinh tế 02, trong đó có đề tài nghiên cứu Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) mang mã số KT 02 - 16 do Giáo sư Lê Thạc Cán chủ trì Trong khuôn khổ đề tài này, nhiều báo cáo ĐTM mẫu đã được thực hiện, nổi bật là báo cáo ĐTM của nhà máy giấy.
Bãi Bằng và ĐTM công trình thuỷ lợi Thạch Nham là những dự án quan trọng trong lĩnh vực quản lý tài nguyên nước Mặc dù chưa có Luật Bảo vệ môi trường và các quy định cụ thể về ĐTM, Nhà nước đã yêu cầu các dự án như thuỷ điện Trị An và nhà máy lọc dầu Thành Tuy Hạ phải thực hiện báo cáo ĐTM nhằm đảm bảo tính bền vững và bảo vệ môi trường.
Một số tổ chức quản lý Nhà nước, bao gồm Cục Môi trường, Sở Khoa học Công Nghệ và Môi trường, cùng với các trung tâm và Viện Môi trường, đã được đào tạo về quy trình tư vấn lập báo cáo ĐTM và tổ chức thẩm định các báo cáo này.
Hoạt động ĐTM (Đánh giá tác động môi trường) ở Việt Nam đã được nhiều nhà khoa học biết đến từ lâu, nhưng chỉ đến năm 1993, khi Luật Bảo vệ môi trường đầu tiên được ban hành, ĐTM mới thực sự trở nên phổ biến Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 là văn bản pháp lý đầu tiên tại Việt Nam đề cập đến ĐTM, đánh dấu một cột mốc quan trọng trong công tác bảo vệ môi trường và là bước phát triển đột phá trong lĩnh vực pháp luật về đánh giá tác động môi trường tại Việt Nam.
Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 định nghĩa "Đánh giá tác động môi trường" (ĐTM) là quá trình phân tích và dự báo ảnh hưởng đến môi trường của các dự án và quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội Tất cả các dự án, bao gồm cả đầu tư nước ngoài, đều phải thực hiện ĐTM theo quy định tại các điều 17 và 18 của luật này Nhiều văn bản pháp luật khác đã được ban hành để hướng dẫn thực hiện ĐTM, như Nghị định 175-CP (1994) và Thông tư của Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường Theo báo cáo năm 2009 của Trung tâm con người và thiên nhiên, từ 1993 đến 2005 đã có khoảng 14 văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến ĐTM Thời kỳ này, pháp luật về ĐTM còn sơ sài và hiệu quả chưa cao, nhưng đánh dấu bước phát triển quan trọng của Chính phủ trong nỗ lực bảo vệ môi trường tại Việt Nam.
Giai đoạn từnăm 2005 đến năm 2013
Với sự biến đổi không ngừng của thời gian và những vấn đề kinh tế - xã hội, môi trường, nhu cầu thay đổi cơ chế pháp luật về môi trường trở nên cấp thiết Hệ thống pháp luật về đánh giá tác động môi trường đã có những bước tiến đáng kể, bắt đầu từ Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, được Quốc hội thông qua vào ngày 29/11/2005, là văn bản pháp lý cao nhất trong lĩnh vực này Luật này định nghĩa "đánh giá tác động môi trường" là quá trình phân tích và dự báo tác động của dự án đầu tư đối với môi trường, đồng thời đưa ra các biện pháp bảo vệ môi trường cần thiết Các quy định chi tiết liên quan đến đánh giá tác động môi trường được quy định tại Chương III, từ Điều 18 đến Điều 23, với yêu cầu rõ ràng về việc các dự án đầu tư phải thực hiện đánh giá tác động môi trường, trong khi những dự án khác cần đăng ký bản cam kết bảo vệ môi trường thay thế cho bản đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường trước đây.
Luật Bảo vệmôi trường năm 2005 của BộTài nguyên và môi trường)
Triển khai Luật Bảo vệ môi trường 2005, công tác đánh giá môi trường chiến lược và đánh giá tác động môi trường đã được củng cố Bộ Tài nguyên và Môi trường đã xây dựng Nghị định số 29/2011/NĐ-CP ngày 18/4/2011 quy định về các quy trình đánh giá này, đồng thời phối hợp với Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 218/2010/TT-BTC ngày 29/12/2010 quy định về phí thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường Sau khi Nghị định được ban hành, Bộ Tài nguyên và Môi trường nhanh chóng phát hành Thông tư số 26/2011/TT-BTNMT hướng dẫn thực hiện Nghị định và Thông tư số 01/2012/TT-BTNMT quy định về lập, thẩm định, phê duyệt và kiểm tra các đề án bảo vệ môi trường Những nỗ lực này nhằm nâng cao chất lượng công tác ĐMC và ĐTM.
Bộ Tài nguyên và Môi trường đã hoàn thành 04 hướng dẫn kỹ thuật lập báo cáo ĐTM cho các dự án như nhà máy điện hạt nhân, khai thác than bằng công nghệ khí hóa, xây dựng khu du lịch và xử lý chất thải nguy hại bằng phương pháp đốt Đồng thời, bộ cũng đang xây dựng hướng dẫn cho dự án chế biến đất hiếm và đề án thu phí thẩm định báo cáo ĐTM ở cấp địa phương, theo báo cáo tổng kết 8 năm thi hành Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 Sự khác biệt chính giữa ĐTM trong Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 và năm 2005 là đối tượng thực hiện ĐTM; năm 1993 quy định ĐTM là bắt buộc cho tất cả các dự án, trong khi năm 2005 chỉ yêu cầu một số dự án phải thực hiện ĐTM, theo Nghị định số 21/2008/NĐ-CP.
Theo Nghị định số 80/2006/NĐ-CP và các sửa đổi, bổ sung năm 2008, các dự án cần thực hiện báo cáo ĐTM chi tiết, trong khi những dự án không nằm trong danh mục này chỉ yêu cầu Cam kết Bảo vệ môi trường Các cơ sở đang hoạt động mà chưa lập báo cáo ĐTM hoặc cam kết bảo vệ môi trường sẽ phải xây dựng Đề án Bảo vệ môi trường theo Thông tư số 01/2012/TT-BTNMT.
Năm 2012, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành quy định về việc lập, thẩm định, phê duyệt và kiểm tra, xác nhận thực hiện các đề án bảo vệ môi trường chi tiết Đồng thời, quy định cũng hướng dẫn việc lập và đăng ký các đề án bảo vệ môi trường đơn giản.
Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 và các văn bản quy phạm pháp luật từ 2005-2013 về đánh giá tác động môi trường đã đạt được nhiều tiến bộ và hiệu quả thực tiễn, nhưng vẫn tồn tại những hạn chế như việc khuyến khích sự tham gia của người dân vào quá trình đánh giá còn thấp; báo cáo đánh giá tác động môi trường chủ yếu mang tính thủ tục, thiếu sự thực chất; và sự phân định giữa đánh giá tác động môi trường và cam kết bảo vệ môi trường còn chưa rõ ràng Do đó, cần thiết phải xây dựng một hệ thống pháp luật môi trường mới dựa trên khảo sát và đánh giá toàn diện thực trạng môi trường, đồng thời rút kinh nghiệm từ những bất cập của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005.
Giai đoạn từnăm 2014 đến nay
Nội dung điều chỉnh của pháp luật đánh giá tác động môi trường
2.2.1 Đối tượ ng th ự c hi ện đánh giá tác động môi trườ ng
Xác định đối tượng cần thực hiện ĐTM là bước sàng lọc đầu tiên trong quy trình ĐTM Các dự án không yêu cầu ĐTM sẽ thực hiện Kế hoạch bảo vệ môi trường, một biện pháp bảo vệ môi trường phù hợp cho các dự án đơn giản với tác động môi trường hạn chế.
Hiện pháp luật ĐTM đã quy định tương đối cụ thể về giai đoạn này Luật
Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 quy định về các đối tượng phải thực hiện đánh giá tác động môi trường (ĐTM) tại Điều 18 Mục 3 Chương II và chi tiết hơn tại Phụ lục II của Nghị định 18/2015/NĐ-CP Yêu cầu thực hiện ĐTM phụ thuộc vào loại và quy mô dự án, bao gồm các dự án thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội, Chính phủ, các dự án sử dụng đất tại vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, và nhiều loại dự án khác như xây dựng hạ tầng kỹ thuật, cơ sở y tế từ 50 giường trở lên, và khai thác khoáng sản Tổng cộng có 113 danh mục dự án phải thực hiện ĐTM, hoạt động này đóng vai trò quan trọng trong kiểm soát ô nhiễm môi trường Tuy nhiên, ĐTM là một quá trình phức tạp, đòi hỏi đầu tư về khả năng, kinh nghiệm, thời gian và kinh phí, nên chỉ nên áp dụng cho các dự án lớn có nguy cơ tác động lớn đến môi trường Theo tác giả, quy định hiện tại về đối tượng thực hiện ĐTM là hợp lý, đầy đủ và rõ ràng, với sự phân loại dự án cụ thể.
Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 đã thay đổi quy định về đối tượng thực hiện ĐTM, thay thế cho quy định của Luật năm 2005 Sự thay đổi này là hợp lý vì ĐTM là một quá trình nhiều bước, trong đó lập báo cáo đánh giá tác động môi trường chỉ là một phần Điều này thể hiện sự tiến bộ và sự thấu đáo của các nhà làm luật.
2.2.2 Quy đị nh v ề l ậ p báo cáo đánh giá tác độ ng môi tr ườ ng
Thứ nhất, quy định về chủ thể lập báo cáo đánh giá tác động môi trường
Theo quy định của pháp luật ĐTM tại Việt Nam, chủ thể thực hiện ĐTM có thể là chủ dự án hoặc các tổ chức tư vấn được thuê Chủ thể thực hiện ĐTM phải chịu trách nhiệm pháp lý về kết quả và thông tin trong báo cáo ĐTM, trong khi tổ chức tư vấn cũng phải chịu trách nhiệm trước chủ dự án Đồng thời, chủ dự án có trách nhiệm chi trả chi phí cho việc lập và thẩm định báo cáo ĐTM của dự án.
Chủ thể thực hiện ĐTM của dự án phải đáp ứng các điều kiện được quy định tại Điều 13 Nghịđịnh 18/2015, cụ thể:
Cán bộ thực hiện ĐTM cần đáp ứng yêu cầu có trình độ đại học trở lên và sở hữu chứng chỉ tư vấn ĐTM phù hợp với chuyên ngành của mình.
Hai là, tổ chức thực hiện ĐTM phải có cán bộ chuyên ngành liên quan đến dự án với trình độ đại học trở lên;
Để thực hiện Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) cho dự án, cần có phòng thí nghiệm và thiết bị kiểm chuẩn đạt tiêu chuẩn để thực hiện đo đạc, lấy mẫu, xử lý và phân tích mẫu về môi trường Nếu không có phòng thí nghiệm và thiết bị phù hợp, phải ký hợp đồng với đơn vị có đủ năng lực để thực hiện các công việc này.
Chứng chỉ tư vấn ĐTM cho cán bộ thực hiện ĐTM do Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý, nhưng từ khi Nghị định số 18/2015/NĐ-CP có hiệu lực, Bộ chưa ban hành Thông tư hướng dẫn cụ thể về đào tạo và cấp chứng chỉ Việc thiếu hướng dẫn này gây khó khăn trong việc đánh giá trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ thực hiện ĐTM Khi tiêu chuẩn năng lực chuyên môn chưa rõ ràng, thực trạng năng lực thực hiện ĐTM và lập báo cáo ĐTM yếu kém là điều dễ hiểu, dẫn đến chất lượng công tác ĐTM không cao và không đáp ứng yêu cầu Do đó, Nhà nước cần sớm ban hành quy định và tiêu chuẩn cho cán bộ thực hiện ĐTM, đồng thời tổ chức các khóa đào tạo nâng cao năng lực chuyên môn.
Sự phối hợp chặt chẽ giữa chủ dự án và tổ chức tư vấn thực hiện ĐTM là rất cần thiết để đảm bảo tính chính xác của báo cáo ĐTM Khi chủ dự án giao khoán hoàn toàn cho đơn vị tư vấn mà không tham gia đóng góp ý kiến, báo cáo ĐTM sẽ thiếu thông tin cần thiết, dẫn đến các đánh giá tác động và biện pháp khắc phục không phù hợp Điều này không chỉ khiến chủ dự án không nắm rõ nội dung báo cáo mà còn làm cho việc thực hiện các cam kết theo báo cáo ĐTM trở nên khó khăn Do đó, cần có sự hợp tác thống nhất giữa hai bên để hoàn thành tốt các nghĩa vụ ĐTM và tránh vi phạm.
Thứhai, quy định về tham vấn trong quá trình thực hiện đánh giá tác động môi trường
Tham vấn là hoạt động tham khảo ý kiến và đánh giá từ người khác về một lĩnh vực hoặc vụ việc cụ thể Hoạt động này nhằm hỗ trợ người được tham vấn, giúp họ xác định và làm rõ vấn đề, đồng thời xem xét các khả năng để đưa ra lựa chọn tối ưu cho việc giải quyết vấn đề của mình.
Tham vấn trong quá trình thực hiện ĐTM là cần thiết để thu thập ý kiến từ nhiều phía, giúp chủ dự án đưa ra những quyết định đúng đắn và toàn diện hơn Quá trình này không chỉ hoàn thiện báo cáo ĐTM mà còn giảm thiểu tác động tiêu cực đến môi trường và con người, đảm bảo sự phát triển bền vững Tham vấn cộng đồng cũng nâng cao nhận thức về vấn đề môi trường trong xã hội Đây là một giai đoạn quan trọng được công nhận và thực hiện rộng rãi bởi các quốc gia và tổ chức, trở thành yêu cầu bắt buộc, thể hiện tính dân chủ và khoa học trong hoạt động ĐTM.
Tuy nhiên, không phải dự án nào cũng cần thiết phải có ý kiến tham vấn
Khoản 3 Điều 21 Luật Bảo vệmôi trường năm 2014 quy định các dự án không phải thực hiện tham vấn gồm: (1) Dự án phù hợp với quy hoạch của khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung đã được phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường cho giai đoạn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng; (2) Thuộc danh mục bí mật nhà nước Đối với các dự án không thuộc danh mục trên, chủ dự án phải tổ chức tham vấn Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp xã) nơi thực hiện dự án, các tổ chức và cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án; nghiên cứu, tiếp thu những ý kiến khách quan, kiến nghị hợp lý của các đối tượng liên quan được tham vấn Việc tham vấn được tiến hành theo hai cấp:
Một là, Tham vấn Ủy ban nhân dân cấp xã và tổ chức có liên quan
Chủ dự án cần gửi báo cáo ĐTM của dự án đến UBND cấp xã nơi thực hiện dự án cùng với các tổ chức bị ảnh hưởng trực tiếp, kèm theo văn bản đề nghị nhận ý kiến đóng góp.
UBND cấp xã nơi thực hiện dự án và các tổ chức bị ảnh hưởng trực tiếp phải phản hồi bằng văn bản trong vòng mười lăm (15) ngày làm việc kể từ ngày nhận được thông báo từ chủ dự án Trong trường hợp chấp thuận dự án, các tổ chức này không cần phải có văn bản phản hồi.
Hai là, Tham vấn cộng đồng dân cư
Chủ dự án cùng với UBND cấp xã sẽ đồng chủ trì cuộc họp cộng đồng dân cư, mời đại diện của Uỷ ban mặt trận tham gia để thảo luận về dự án.
Tại cấp xã, UBND triệu tập các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, cùng với tổ dân phố, thôn và bản Biên bản họp cộng đồng cần ghi nhận đầy đủ và trung thực ý kiến của các đại biểu tham dự.