Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn
Cơ sở lý luận về thực thi chính sách tín dụng đối với hộ nghèo
2.1.1 Một số khái niệm cơ bản
2.1.1.1 Người nghèo a Khái niệm và quan niệm về nghèo đói
Nghèo đói là một trạng thái động, chịu ảnh hưởng từ nhiều yếu tố như sự phát triển của sản xuất, mức tăng trưởng kinh tế, nhu cầu con người và biến động xã hội Quan điểm về nghèo đói rất đa dạng và có thể thay đổi theo không gian và thời gian (Ngân hàng thế giới, 2012).
Nghèo đói, theo định nghĩa của Uỷ ban kinh tế khu vực Châu Á Thái Bình Dương (ESCAP) vào năm 1993, là tình trạng mà một bộ phận dân cư không thể đáp ứng và thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người Tình trạng này được xã hội công nhận và phụ thuộc vào mức độ phát triển kinh tế xã hội cũng như phong tục tập quán của từng địa phương.
Tại hội nghị thượng đỉnh Quốc tế về tín dụng vi mô, nghèo đói được xác định là "nỗi bức xúc của thời đại." Khái niệm nghèo đói được định nghĩa là những người có mức sống thấp hơn chuẩn nghèo đói của từng quốc gia.
Ngân hàng phát triển Châu á đã đưa ra khái niệm nghèo đói tuyệt đối và nghèo đói tương đối như sau:
Nghèo đói tuyệt đối xảy ra khi thu nhập hoặc tiêu dùng của cá nhân hay hộ gia đình giảm xuống dưới mức giới hạn nghèo đói Theo Ngân hàng Thế giới (2012), nghèo đói tuyệt đối được định nghĩa là một điều kiện sống đặc trưng bởi suy dinh dưỡng, mù chữ và bệnh tật, dẫn đến mức sống thấp hơn mức hợp lý cho con người.
Nghèo đói tương đối được đánh giá trong bối cảnh xã hội và phụ thuộc vào địa điểm và phương thức tiêu thụ của từng khu vực Theo Ngân hàng Thế giới (2012), nghèo đói tương đối là tình trạng những người sống dưới mức tiêu chuẩn chấp nhận được trong một thời gian và địa điểm nhất định, khiến họ cảm thấy bị tước đoạt những quyền lợi mà phần lớn xã hội được hưởng Chuẩn mực để xác định nghèo đói tương đối có sự khác biệt giữa các quốc gia và vùng miền Hình thức này phản ánh sự bất bình đẳng trong phân phối thu nhập và tài sản Đánh giá nghèo đói tương đối phụ thuộc vào chính sách và giải pháp phát triển của từng địa phương, và ngày nay, vấn đề này ngày càng được chú trọng nhằm thu hẹp khoảng cách giữa người giàu và người nghèo Việc xem xét nghèo đói tương đối còn mang lại ý nghĩa quan trọng trong việc áp dụng các giải pháp phát triển cho các nhóm cộng đồng khác nhau (Nguyễn Văn Định, 2008).
Nghèo đói thường gắn liền với sự phân phối và thu nhập không đồng đều, dẫn đến gia tăng tình trạng nghèo Do đó, vấn đề xóa đói giảm nghèo có mối liên hệ chặt chẽ với tăng trưởng kinh tế và công bằng xã hội (Nguyễn Văn Định, 2008).
Hiện nay có hai loại quan điểm về người nghèo đói:
Người nghèo đói thường là những cá nhân không có khả năng tự lập và gặp khó khăn trong cuộc sống, dẫn đến việc họ liên tục thất bại Quan điểm này thể hiện sự thiếu tôn trọng và coi thường, đồng thời không tin tưởng vào khả năng của họ, từ đó hạn chế việc khai thác tiềm năng của người nghèo Việc cứu giúp họ cần phải được thực hiện một cách tôn trọng và khuyến khích sự tự lực.
Người nghèo đói cũng là con người, sinh ra như bao người khác, chỉ khác ở chỗ họ không có cơ hội để thực hiện những điều mà người khá giả có thể làm Đói nghèo đã lấy đi quyền con người của họ Do đó, nếu tạo ra cơ hội cho họ vượt qua đói nghèo, họ hoàn toàn có khả năng làm được những điều tương tự như những người khác (Ngân hàng Thế giới, 2012).
Quan điểm này thể hiện sự tôn trọng và tin tưởng vào người nghèo, qua đó khuyến khích họ phát huy khả năng của mình, góp phần vào sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước (Ngân hàng Thế giới, 2012).
Nghèo đói có thể xảy ra khi một cá nhân thiếu cơ hội và điều kiện làm ăn như những người khác, hoặc mặc dù có điều kiện nhưng gặp rủi ro trong quá trình kinh doanh dẫn đến mất vốn và tài sản Tình trạng này cũng liên quan đến nhóm hộ cận nghèo, những người đang ở ranh giới giữa nghèo và không nghèo.
Hộ cận nghèo ở khu vực nông thôn được xác định là những hộ có thu nhập bình quân đầu người từ 700.000 đến 1.000.000 đồng mỗi tháng, đồng thời thiếu hụt dưới 3 chỉ số đo lường mức độ tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản Tương tự, hộ cận nghèo ở khu vực thành thị có thu nhập bình quân đầu người từ 900.000 đến 1.300.000 đồng mỗi tháng và cũng thiếu hụt dưới 3 chỉ số tương ứng (Chính phủ, 2015).
Mức chuẩn nghèo quy định nêu trên là căn cứ để thực hiện các chính sách an sinh xã hội và chính sách kinh tế, xã hội khác
Chuẩn nghèo được xác định dựa vào thu nhập hoặc chi tiêu, được quy đổi thành tiền để đáp ứng các nhu cầu cơ bản tối thiểu của mỗi cá nhân Mỗi người cần có một mức thu nhập hoặc chi tiêu tối thiểu để thỏa mãn các nhu cầu này Nhiều quốc gia, bao gồm Việt Nam, áp dụng chuẩn nghèo này để xác định đối tượng thụ hưởng chính sách trợ giúp của nhà nước (Ngân hàng Thế giới, 2012).
Chuẩn nghèo 1 USD hoặc 2 USD (theo sức mua tương đương) do Ngân hàng Thế giới đưa ra nhằm so sánh mức độ nghèo đói giữa các quốc gia, không phải là chuẩn nghèo mà các quốc gia sử dụng để hoạch định chính sách giảm nghèo (Ngân hàng Thế giới, 2012).
Chuẩn nghèo đa chiều là tiêu chí đánh giá sự thiếu hụt nhu cầu cơ bản của con người, phụ thuộc vào điều kiện phát triển của từng quốc gia và giai đoạn cụ thể Đặc điểm của người nghèo thường liên quan đến những hạn chế trong khả năng tiếp cận các dịch vụ thiết yếu và cơ hội phát triển.
Người nghèo sống ở hầu hết khắp nơi trong xã hội, nhưng nhìn chung, người nghèo đói có những đặc điểm sau:
Gần 80% người nghèo làm việc trong lĩnh vực nông nghiệp và sinh sống tại các vùng nông thôn Theo nghiên cứu của Đỗ Thiên Kính (2013), xác suất hộ nghèo ở các gia đình phụ thuộc vào nghề nông cao hơn khoảng 8% so với các hộ gia đình không làm nông nghiệp.
Cơ sở thực tiễn về thực thi chính sách tín dụng đối với hộ nghèo
2.2.1 Tình hình thực thi chính sách tín dụng đối với hộ nghèo tại một số nước trên thế giới a.Tại Bangladesh
Bangladesh là một nước nông nghiệp lạc hậu, diện tích tự nhiên gần
Bangladesh, với diện tích 143.000 km² và dân số khoảng 120 triệu người, là một trong những quốc gia nghèo nhất thế giới, trong đó 80% dân số sống ở nông thôn GDP bình quân đầu người chỉ dưới 200 USD, trong khi nông dân chỉ kiếm được hơn 100 USD/năm Tình trạng dân trí thấp và tỷ lệ mù chữ cao là những thách thức lớn Đất nước này thường xuyên phải đối mặt với thiên tai, dẫn đến cuộc sống khó khăn cho đa số nông dân Ngân hàng Grameen, được thành lập vào năm 1976 với vốn khởi đầu chỉ 28 USD của Giáo sư Muhammad Yunus, đã tạo ra một hệ thống tài chính hỗ trợ nông dân nghèo Hệ thống này bao gồm Ngân hàng Trung ương tại Dhaka, nhiều văn phòng đại diện và hơn 1.000 chi nhánh ở nông thôn Mỗi làng có Trung tâm tín dụng do các thành viên tự quản lý, với ít nhất 10 Tổ tín dụng, mỗi tổ gồm 5 thành viên Để vay vốn từ Ngân hàng Grameen, nông dân phải là thành viên và tuân thủ các nguyên tắc về kỷ luật, đoàn kết, dũng cảm và chăm chỉ, cùng với “16 quyết định” của ngân hàng.
Mô hình gia đình nhỏ được duy trì, với tất cả trẻ em được đến trường, tạo điều kiện cho sự tiến bộ của gia đình và hỗ trợ các thành viên khác trong nhóm khi gặp khó khăn Hàng tuần, các trung tâm tín dụng tổ chức họp, yêu cầu mỗi thành viên gửi 1 cata vào tài khoản tại Ngân hàng Grameen Quy chế cho vay của Tổ tín dụng cho phép hai thành viên đầu tiên vay vốn, sau khi trả nợ, hai thành viên tiếp theo sẽ được vay, và tổ trưởng là người vay cuối cùng Khi tổ trưởng hoàn tất việc trả nợ, quy trình cho vay lại tiếp tục với hai thành viên khác Các thành viên giám sát lẫn nhau trong việc sử dụng vốn vay đúng mục đích, trả nợ đúng hạn và gửi tiết kiệm.
Việc cấp tín dụng cho người nghèo thông qua Ngân hàng Nông nghiệp Việt Nam (NHNo) được thực hiện tại các chi nhánh cấp huyện, với sự hỗ trợ từ các “Tổ tự lực” gồm 10-20 thành viên, chủ yếu là phụ nữ nghèo Các thành viên đóng góp một khoản tiền hàng tháng, thường từ 10-20 Rupi (khoảng 20-40 US Cent), để tạo quỹ chung, số tiền này được thỏa thuận giữa các thành viên Tiền tiết kiệm được thu vào ngày cố định hàng tháng (thường là ngày 10) và gửi vào tài khoản tiết kiệm của Ngân hàng Chính sách Xã hội (NHCS), với NHNo đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ và quản lý các Tổ tự lực này.
Tổ chức tài chính vi mô đã triển khai nhiều chương trình nhằm nâng cao năng lực cho phụ nữ, giúp họ được đào tạo để thảo luận về các vấn đề liên quan đến bản thân và cộng đồng nơi họ sinh sống, đặc biệt là ở Thái Lan.
Ngân hàng Nông nghiệp Thái Lan (BAAC) nhận được sự hỗ trợ tài chính từ Chính phủ nhằm triển khai chương trình hỗ trợ vốn cho nông dân nghèo Chính phủ đã quy định các tiêu chí phân loại nông dân nghèo để đảm bảo tính chính xác và hiệu quả của chương trình này.
Người dân có thu nhập bình quân dưới 10.000 Bath/năm (khoảng 400 USD/năm) thường là những nông dân sở hữu diện tích ruộng đất thấp hơn mức trung bình trong khu vực.
BAAC áp dụng cơ chế cho vay không cần thế chấp, yêu cầu tín chấp từ sự cam kết của nhóm hoặc hợp tác sản xuất Lãi suất cho vay thấp hơn từ 1 đến 3%/năm so với lãi suất thông thường, và có thể giảm hơn nữa cho các khoản vay khắc phục thiên tai Thời hạn cho vay được xác định đến khi người vay ổn định sản xuất và cuộc sống Người vay không phải trả lãi trong năm đầu, bắt đầu từ năm thứ hai sẽ trả lãi và gốc khi hết hạn nợ BAAC đã hỗ trợ hàng vạn hộ nông dân nghèo mỗi năm với số tiền lên đến hàng triệu USD.
Trên thị trường tín dụng Malaysia, Ngân hàng Nông nghiệp Malaysia (BPM) đóng vai trò chủ yếu trong việc cung cấp vốn cho lĩnh vực nông thôn, với 100% vốn tự có từ Chính phủ BPM tập trung vào cho vay trung và dài hạn cho các dự án và chương trình đặc biệt, đồng thời hỗ trợ nông dân nghèo thông qua các tổ chức tín dụng trung gian như ngân hàng nông thôn và hợp tác xã tín dụng Ngoài ra, Chính phủ yêu cầu các ngân hàng thương mại gửi 20,5% số tiền huy động được vào ngân hàng trung ương, bao gồm 3% dự trữ bắt buộc, nhằm tạo nguồn vốn cho vay trong lĩnh vực nông nghiệp và nông thôn.
BPM không phải gửi tiền dự trữ bắt buộc ở ngân hàng trung ương và không phải nộp thuế cho Nhà nước (Nguyễn Kim Anh và Nguyễn Đức Hải, 2013)
2.2.2 Tình hình thực thi chính sách tín dụng đối với hộ nghèo tại Việt nam
2.2.2.1 Tình hình nghèo đói ở Việt Nam
Nghèo đói ở Việt Nam xuất phát từ nhiều nguyên nhân, bao gồm cả yếu tố khách quan và chủ quan Nguyên nhân chính bao gồm sự thiếu hụt vốn, kiến thức và kinh nghiệm, cùng với các yếu tố rủi ro và tệ nạn xã hội.
Theo số liệu báo cáo từ Bộ LĐ-TB&XH có 8 nguyên nhân chủ yếu dẫn đến nghèo đói
Theo số liệu từ bảng 2.1, nguyên nhân chính gây ra nghèo đói trên toàn quốc là thiếu vốn, chiếm 63,69% ý kiến người được hỏi Các nguyên nhân tiếp theo bao gồm thiếu kinh nghiệm sản xuất kinh doanh (31,12%), thiếu đất (20,82%), bệnh tật (16,94%), đông người (13,6%) và thiếu lao động (11,4%) Mặc dù thứ tự các nguyên nhân này tương đồng ở hầu hết các vùng, nhưng mức độ ảnh hưởng có sự khác biệt, phản ánh đặc điểm riêng của từng khu vực (Tổng cục Thống kê, 2014).
Bảng 2.1 Các nguyên nhân nghèo chung cả nước và chia theo vùng ĐVT: %
Cả nước 63,69 20,82 11,40 31,12 16,94 1,18 1,65 13,60 Đông Bắc Bộ 55,20 21,38 8,26 33,45 7,79 2,30 1,26 12,08 Tây Bắc 73,60 10,46 5,56 47,37 5,78 0,58 0,52 9,39 Đồng Bằng
Sông Hồng 55,00 8,54 17,50 23,29 36,26 1,46 2,39 7,30 Bắc Trung Bộ 81,00 18,90 14,60 50,65 14,42 0,80 1,92 16,61 Duyên Hải Nam
Trung Bộ 50,80 12,59 10,80 17,57 31,95 0,83 1,34 20,71 Tây Nguyên 66,00 26,12 7,76 27,11 9,03 1,22 1,32 13,72 Đông Nam Bộ 79,70 20,08 8,64 20,60 17,54 0,37 0,39 9,50 Đồng Bằng
Nguồn: Bộ LĐTBXH (2003), Số liệu nghèo đói năm 2002
2.2.2.2 Kết quả thực thi chính sách tín dụng đối với hộ nghèo
Trong 15 năm qua, vốn tín dụng chính sách đã được đầu tư đến 100% xã, phường, thị trấn trên cả nước; trong đó, tập trung ưu tiên cho vay các xã vùng đồng bào dân tộc thiểu số, vùng đặc biệt khó khăn, vùng sâu, vùng xa, biên giới Cụ thể, đến nay đã có trên 31,8 triệu lượt hộ nghèo và các đối tượng chính sách được vay vốn từ NHCSXH, với doanh số cho vay đạt 433.245 tỷ đồng, doanh số thu nợ đạt 272.336 tỷ đồng; Góp phần giúp trên 4,5 triệu hộ vượt qua ngưỡng nghèo; Thu hút, tạo việc làm cho gần 3,4 triệu lao động, hơn 3,5 triệu lượt học sinh, sinh viên có hoàn cảnh khó khăn được vay vốn học tập; Xây dựng trên 9,9 triệu công trình nước sạch và vệ sinh môi trường ở nông thôn; Gần 105 nghìn căn nhà cho hộ gia đình vượt lũ vùng Đồng bằng Sông Cửu Long, gần 528 nghìn căn nhà cho hộ nghèo và các hộ gia đình chính sách, trên 11 nghìn căn nhà phòng, tránh bão, lụt khu vực miền Trung; trên 112 nghìn lao động thuộc gia đình chính sách được vay vốn đi xuất khẩu lao động có thời hạn ở nước ngoài Việc tổ chức thực hiện có hiệu quả các chương trình tín dụng chính sách đã góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng của Đảng và Nhà nước, bảo đảm an sinh xã hội, ổn định chính trị, trật tự xã hội, an ninh quốc phòng; Góp phần giảm tỷ lệ hộ nghèo giai đoạn 2001-2005 từ 17% xuống 7%; giai đoạn 2005-2010 từ 22% xuống 9,45%; giai đoạn 2011-2015 từ 14,2% xuống 4,25% cuối năm 2015
Hoạt động nhận ủy thác từ NHCSXH đã tạo điều kiện cho các tổ chức chính trị - xã hội củng cố và nâng cao chất lượng phong trào Hiện tại, có 4 tổ chức đang phối hợp với NHCSXH quản lý tổng số 166.660 tỷ đồng, trong đó Hội Phụ nữ chiếm 39,4% với 65.633 tỷ đồng, Hội Nông dân 32% với 53.438 tỷ đồng, Hội Cựu chiến binh 15,8% với 26.300 tỷ đồng, và Đoàn Thanh niên 12,8% với 21.289 tỷ đồng Đồng thời, chất lượng tín dụng chính sách đã được cải thiện, với tỷ lệ nợ quá hạn và nợ khoanh giảm mạnh từ 13,75% xuống còn 0,81% vào ngày 30/9/2017.
Công tác kiểm tra và giám sát hoạt động tín dụng chính sách xã hội đã phát huy hiệu quả, với sự chú trọng vào giám sát từ xa nhằm nâng cao ý thức và trách nhiệm trong việc sử dụng vốn Đổi mới và đa dạng hóa các hình thức truyền thông đã giúp người dân và các cấp, ngành nắm bắt kịp thời các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước liên quan đến tín dụng chính sách xã hội.
Triển khai Chỉ thị số 40-CT/TW của Ban Bí thư đã mang lại tác động tích cực cho hoạt động tín dụng chính sách xã hội, với sự quan tâm từ các bộ, ngành trong việc ưu tiên nguồn lực cho Ngân hàng Chính sách xã hội (NHCSXH), bao gồm bổ sung vốn điều lệ và cấp bù lãi suất NHCSXH đã phối hợp với các cơ quan liên quan để trình Chính phủ ban hành nhiều chương trình tín dụng mới nhằm hỗ trợ hộ nghèo và các đối tượng chính sách, như cho vay hỗ trợ nhà ở xã hội và cho vay phát triển kinh tế - xã hội vùng dân tộc thiểu số Từ khi thực hiện Chỉ thị 40-CT/TW, nguồn vốn ủy thác địa phương đã tăng 4.593 tỷ đồng, đạt tổng cộng 8.485 tỷ đồng, với nhiều tỉnh thành như TP Hà Nội, TP Hồ Chí Minh và Bình Dương ghi nhận mức tăng trưởng đáng kể trong nguồn vốn này.
Bên cạnh kết quả đã đạt được, hoạt động tín dụng chính sách xã hội vẫn còn một số hạn chế sau:
Nguồn lực thực hiện các chương trình tín dụng chính sách còn hạn chế so với nhu cầu của người nghèo và các đối tượng chính sách Việc bổ sung vốn điều lệ và vốn cho các chương trình tín dụng chính sách từ ngân sách nhà nước chưa được thực hiện kịp thời.
Một số chương trình tín dụng chính sách tuy có thời hạn cho vay dài nhưng chưa cân đối được nguồn lực tương ứng