Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
Cơ sở lý luận về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
2.1.1 Một số khái niệm về dự án, dự án đầu tư XDCB, quản lý dự án đầu tư XDCB và nguồn vốn ngân sách nhà nước
2.1.1.1 Khái niệm về dự án
Dự án được định nghĩa bởi Trịnh Quốc Thắng (2009) là việc sử dụng chi phí tiền và thời gian để thực hiện một kế hoạch nhằm tạo ra sản phẩm duy nhất Theo Đỗ Đình Đức và Bùi Đức Mạnh (2012), dự án là nhiệm vụ mang tính chất một lần với mục tiêu rõ ràng, bao gồm chức năng, số lượng và tiêu chuẩn chất lượng, yêu cầu hoàn thành trong thời gian quy định và có dự toán tài chính đã được xác định trước, không được vượt quá ngân sách đó.
Dự án đầu tư có điểm bắt đầu và kết thúc rõ ràng, kết thúc khi đạt được mục tiêu hoặc bị loại bỏ Mọi dự án đều do con người thực hiện thông qua lập kế hoạch, kết hợp với nguồn lực và thời gian, nhằm tạo ra sản phẩm vật chất, tinh thần hoặc dịch vụ.
2.1.1.2 Khái niệm về dự án đầu tư XDCB
Dự án đầu tư xây dựng là tập hợp các đề xuất liên quan đến việc sử dụng vốn cho hoạt động xây dựng, bao gồm xây dựng mới, sửa chữa và cải tạo công trình nhằm phát triển và nâng cao chất lượng sản phẩm, dịch vụ trong thời gian và chi phí xác định Trong giai đoạn chuẩn bị, dự án được thể hiện qua các báo cáo như Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, Báo cáo nghiên cứu khả thi và Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng.
Xây dựng cơ bản là quá trình tạo ra các công trình hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng cơ sở kinh tế - xã hội, bao gồm giao thông, thủy lợi, thủy điện, cầu cảng, nhà cửa, công sở và nhà máy phục vụ sản xuất Những công trình này không chỉ thúc đẩy phát triển kinh tế mà còn mang lại lợi ích xã hội như nhà văn hóa, công viên và rạp chiếu phim Đặc biệt, lợi nhuận từ xây dựng cơ bản phục vụ cho mọi người và mọi ngành trong xã hội, do đó cần có sự đầu tư lớn từ nhà nước để đảm bảo nguồn vốn cho các dự án này.
Dự án đầu tư xây dựng cơ bản có thể được hiểu là một loại dự án đầu tư xây dựng, vì nó sở hữu đầy đủ các đặc điểm, tính chất và nội dung của dự án đầu tư xây dựng, nhưng chỉ giới hạn trong lĩnh vực xây dựng cơ bản.
Quy trình thực hiện dự án đầu tư xây dựng cơ bản
Sơ đồ 2.1 Quy trình của dự án đầu tư xây dựng cơ bản
Nguồn: Tổng hợp từ các quy định nhà nước (2017) Đấu thầu, lựa chọn nhà thầu Thi công xây dựng và lắp đặt thiết bị
Bảo hành, bảo trì công trình Đánh giá sau dự án Kết thúc dự án
THỰC HIỆN DỰ ÁNKHAI THÁC, VẬN HÀNH
Lập dự án đầu tư bao gồm nghiên cứu khả thi và nhận dạng cơ hội dự án, đồng thời thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán để đảm bảo tính khả thi và hiệu quả của dự án.
Lập báo cáo đầu tư (Nghiên cứu tiền khả thi)
2.1.1.3 Khái niệm về quản lý dự án đầu tư XDCB:
Quản lý dự án là một lĩnh vực được nghiên cứu từ nhiều góc độ khác nhau, dẫn đến việc các học giả đưa ra những định nghĩa đa dạng và không thống nhất Đến nay, vẫn chưa có một định nghĩa chung nào cho quản lý dự án.
Quản lý dự án, theo Nguyễn Văn Đáng (2006), là quá trình điều phối và tổ chức các bên liên quan nhằm hoàn thành dự án trong các giới hạn về chất lượng, thời gian và chi phí.
Quản lý dự án là quá trình điều khiển kế hoạch đã được lập trước, đồng thời xử lý các phát sinh trong một hệ thống chịu sự ràng buộc từ các yêu cầu pháp luật, tổ chức, con người và tài nguyên Mục tiêu cuối cùng là đạt được các tiêu chí về chất lượng, thời gian, chi phí, an toàn lao động và bảo vệ môi trường.
Quản lý dự án có nhiều định nghĩa khác nhau, nhưng nhìn chung đều bao gồm các yếu tố chung như: một chương trình hoặc kế hoạch được định trước, công cụ và phương tiện quản lý, quy định và luật lệ, cùng với tổ chức và nhân sự để thực hiện quá trình quản lý hiệu quả.
Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản:
Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản là quá trình bao gồm việc phát hiện và đề xuất ý tưởng, lựa chọn nhà đầu tư, khảo sát thiết kế, và chọn nhà thầu thi công Tất cả các hoạt động này phải được thực hiện theo một kế hoạch cụ thể, trong một khoảng thời gian nhất định, với nguồn lực phù hợp, nhằm đáp ứng các mục tiêu và yêu cầu về kỹ thuật, chất lượng của chương trình đầu tư xây dựng.
Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản là quá trình giám sát, chỉ đạo và điều phối các giai đoạn của chu kỳ dự án Việc quản lý hiệu quả các giai đoạn này có vai trò quyết định đến chất lượng công trình Mỗi dự án xây dựng cơ bản đều mang những đặc điểm riêng, tạo nên sự phong phú và đa dạng trong tổ chức quản lý.
Mục tiêu chính của quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản là hoàn thành công trình với chất lượng cao, đáp ứng các yêu cầu kỹ thuật, đảm bảo tiến độ thực hiện, an toàn và trong giới hạn chi phí dự kiến (Nguyễn Văn Đáng, 2006).
2.1.1.4 Khái niệm vốn ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước là tổng hợp các khoản thu và chi của Nhà nước, được lập dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định, nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền.
Ngân sách nhà nước được chia thành ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của các đơn vị hành chính có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Cơ sở thực tiễn về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
2.2.1 Kinh nghiệm quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản của các nước trên thế giới
Luật xây dựng đô thị của Liên bang Nga quy định rõ ràng về quản lý chất lượng công trình Cụ thể, Điều 53 của luật yêu cầu giám sát xây dựng trong quá trình xây dựng, cải tạo và sửa chữa các công trình cơ bản để đảm bảo sự phù hợp giữa các công việc hoàn thành và hồ sơ thiết kế, các quy định kỹ thuật, kết quả khảo sát công trình, cũng như sơ đồ mặt bằng xây dựng của khu đất.
Giám sát xây dựng là quá trình kiểm tra sự phù hợp giữa công việc hoàn thành và hồ sơ thiết kế Chủ xây dựng hoặc bên đặt hàng có thể thuê người thực hiện việc này Bên thực hiện xây dựng cần thông báo cho cơ quan giám sát nhà nước về các sự cố xảy ra trong quá trình xây dựng.
Việc giám sát trong quá trình xây dựng công trình là cần thiết để đảm bảo an toàn, không thể thực hiện sau khi công trình hoàn thành Khi phát hiện sai phạm về công việc và kết cấu, chủ đầu tư hoặc bên đặt hàng có quyền yêu cầu giám sát lại an toàn các khu vực kỹ thuật sau khi đã khắc phục Biên bản kiểm tra chỉ được lập khi các sai phạm đã được xử lý.
Việc giám sát xây dựng của cơ quan nhà nước được thực hiện đối với các công trình xây dựng cơ bản có hồ sơ thiết kế được thẩm định hoặc là hồ sơ thiết kế kiểu mẫu Điều này cũng áp dụng cho việc cải tạo, sửa chữa các công trình xây dựng đã được thẩm định Ngoài ra, giám sát còn được thực hiện đối với các công trình quốc phòng theo sắc lệnh của Tổng thống Liên bang Nga Những người có thẩm quyền trong giám sát xây dựng nhà nước có quyền tự do ra vào các công trình trong suốt thời gian giám sát.
Tại Trung Quốc, mọi dự án đầu tư công phải tuân thủ quy hoạch đã được phê duyệt theo Luật Quy hoạch Ủy ban Phát triển và Cải cách nhà nước đóng vai trò chủ chốt trong việc thẩm định và trình báo cáo quy hoạch lên Quốc Vụ viện Các bộ, ngành và địa phương dựa vào quy hoạch này để xây dựng kế hoạch đầu tư và danh mục dự án Đặc biệt, mọi dự án đầu tư công đều cần có Báo cáo đề xuất dự án, kể cả những dự án đã có trong quy hoạch Mọi điều chỉnh liên quan đến mục tiêu, quy mô, và tổng mức đầu tư của dự án cũng phải được sự chấp thuận của cơ quan phê duyệt quy hoạch.
Quản lý đầu tư công tại Trung Quốc được phân quyền theo bốn cấp ngân sách: cấp Trung ương, cấp tỉnh, cấp thành phố và cấp huyện, trấn Mỗi cấp ngân sách có quyền quyết định đầu tư các dự án sử dụng vốn của mình Đối với các dự án nhận vốn hỗ trợ từ ngân sách cấp trên, cần phải có ý kiến thẩm định từ các cơ quan liên quan trước khi phê duyệt Quá trình thẩm định diễn ra ở tất cả các bước, từ chủ trương đầu tư đến thiết kế kỹ thuật, đều thông qua Hội đồng thẩm định và lấy ý kiến từ các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan ở cùng cấp và cấp trên nếu có sử dụng vốn hỗ trợ.
Hội đồng thẩm định các dự án đầu tư được thành lập bởi cơ quan quản lý chuyên ngành, với thành viên là các chuyên gia có chuyên môn sâu được lựa chọn ngẫu nhiên từ danh sách đã được lập Các chuyên gia này phải có trình độ phù hợp để đáp ứng yêu cầu thẩm định cho từng dự án cụ thể Tại Trung Quốc, giám sát các dự án đầu tư công được thực hiện qua nhiều cấp và vòng khác nhau nhằm đảm bảo tính hợp pháp, đúng mục đích và hiệu quả của đầu tư Cơ quan thực hiện dự án cần bố trí nhân sự để giám sát thường xuyên theo quy định pháp luật.
2.2.2 Kinh nghiệm quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước ở các địa phương tại Việt Nam
Thành phố Đà Nẵng nổi bật với thành tích cải cách hành chính và nâng cao năng lực quản lý Nhà nước, đặc biệt trong lĩnh vực xây dựng cơ bản (XDCB) Qua thực tiễn triển khai cơ chế quản lý xây dựng, Đà Nẵng đã thể hiện nhiều điểm mạnh và cải tiến đáng kể trong việc quản lý Nhà nước, góp phần vào sự phát triển bền vững của địa phương.
UBND Thành phố Đà Nẵng đã cụ thể hóa quy trình quản lý xây dựng theo các quy định của Trung ương, bao gồm hướng dẫn chi tiết từ việc xin chủ trương, chọn địa điểm, lập và phê duyệt quy hoạch, đến tổ chức thi công và nghiệm thu công trình Mỗi bước đều đi kèm với thủ tục, hồ sơ cần thiết và trách nhiệm của các bên liên quan, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý và cải cách hành chính Sự cụ thể hóa này đã tạo ra bước đột phá trong việc nâng cao trách nhiệm và năng lực của bộ máy Nhà nước tại Đà Nẵng.
Đền bù giải phóng mặt bằng là giai đoạn phức tạp nhất trong quá trình thực hiện dự án xây dựng, thường gây ra chậm tiến độ và thất thoát vốn Tuy nhiên, Đà Nẵng nổi bật trong cả nước về công tác này, với thành công đến từ nhiều yếu tố quan trọng.
UBND Thành phố đã ban hành quy định về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, nêu rõ đối tượng, phạm vi, nguyên tắc và phương pháp phân loại tài sản cùng đơn giá đền bù Đặc biệt, quy định về đền bù cho thu hồi đất để chỉnh trang đô thị áp dụng nguyên tắc “Nhà nước và nhân dân cùng làm”, được HĐND Thành phố thông qua thành Nghị quyết riêng Nội dung quy định này dựa trên logic rằng khi Nhà nước thu hồi đất để cải thiện môi trường sống, những người hưởng lợi từ sự phát triển này cần đóng góp một phần tương ứng với nguồn lực của mình.
Ủy ban nhân dân thành phố Đà Nẵng chú trọng công tác tuyên truyền kết hợp với chính sách khen thưởng trong việc thực hiện giải phóng mặt bằng, nhằm hỗ trợ công tác bồi thường và giám sát cộng đồng về vốn xây dựng cơ bản Vai trò cá nhân, đặc biệt là của lãnh đạo thành phố, là yếu tố quyết định trong cải cách hành chính và giải phóng mặt bằng Chủ tịch UBND thành phố đã trực tiếp đối thoại với người dân để giải quyết các vướng mắc, thể hiện sự quan tâm của Đảng và Nhà nước, đồng thời tạo áp lực buộc cán bộ công chức nâng cao chất lượng công việc Hình ảnh Chủ tịch làm việc trực tuyến với công dân được phát sóng trên Đài truyền hình Việt Nam đã góp phần tăng cường niềm tin của dân đối với chính quyền.
Qua kinh nghiệm quản lý dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN tại Đà Nẵng, vai trò của lãnh đạo chủ chốt thể hiện qua tinh thần gương mẫu, dám làm và dám chịu trách nhiệm là rất quan trọng Đây là bài học kinh nghiệm quý báu cần được áp dụng rộng rãi trong quản lý dự án trên toàn quốc (Nguyễn Mạnh Hà, 2012).
Kinh nghiệm ở tỉnh Quảng Ninh
* Phân công, phân cấp về quản lý dự án đầu tư XDCB bằng vốn NSNN địa phương
Tại tỉnh Quảng Ninh việc phân công, phân cấp quản lý Nhà nước về XDCB tại Quyết định số: 1678/2005/QĐ-UBND ngày 01/6/2005 cụ thể như sau:
Thẩm quyền quyết định xây dựng công trình được phân chia theo quy định của Chính phủ, với UBND tỉnh chịu trách nhiệm cho các công trình nhóm A, B, C, ngoại trừ các dự án đã phân cấp cho UBND huyện, thị xã UBND các huyện, thị xã, thành phố có quyền quyết định xây dựng công trình sử dụng vốn ngân sách địa phương, bao gồm cả khoản bổ sung từ ngân sách cấp trên, sau khi được Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua Cụ thể, UBND Thành phố Hạ Long có quyền quyết định xây dựng các công trình với mức vốn không quá 5 tỷ đồng, trong khi UBND các thị xã như Uông Bí, Cẩm Phả, Móng Cái được phép quyết định xây dựng các công trình có mức vốn không vượt quá 4 tỷ đồng UBND các huyện có quyền quyết định đầu tư các dự án với mức vốn tối đa 3 tỷ đồng.
Thẩm quyền thẩm định dự án xây dựng bao gồm việc thẩm định phần thuyết minh và thiết kế cơ sở Đối với các dự án được phê duyệt bởi Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở Kế hoạch và Đầu tư là đơn vị đầu mối tổ chức thẩm định Trong khi đó, các dự án do cấp Huyện phê duyệt sẽ được UBND Huyện chỉ định đơn vị thẩm định phù hợp.