Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
Cơ sở lý luận về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
2.1.1 Một số khái niệm về dự án, dự án đầu tư XDCB, quản lý dự án đầu tư XDCB và nguồn vốn ngân sách nhà nước
2.1.1.1 Khái niệm về dự án
Dự án được định nghĩa bởi Trịnh Quốc Thắng (2009) là việc chi phí tiền và thời gian để thực hiện một kế hoạch nhằm tạo ra một sản phẩm duy nhất Theo Đỗ Đình Đức và Bùi Đức Mạnh (2012), dự án là nhiệm vụ có tính chất một lần với mục tiêu rõ ràng, bao gồm chức năng, số lượng và tiêu chuẩn chất lượng, cần hoàn thành trong thời gian quy định và phải tuân thủ dự toán tài chính đã được lập trước đó.
Dự án đầu tư có điểm bắt đầu và kết thúc rõ ràng, kết thúc khi đạt được mục tiêu hoặc bị hủy bỏ Mọi dự án đều do con người thực hiện thông qua lập kế hoạch, kết hợp với nguồn lực và thời gian, nhằm tạo ra sản phẩm vật chất, tinh thần hoặc dịch vụ.
2.1.1.2 Khái niệm về dự án đầu tư XDCB
Dự án đầu tư xây dựng là tập hợp các đề xuất liên quan đến việc sử dụng vốn cho hoạt động xây dựng, bao gồm xây dựng mới, sửa chữa, và cải tạo công trình nhằm phát triển và nâng cao chất lượng sản phẩm, dịch vụ trong thời gian và chi phí xác định Trong giai đoạn chuẩn bị, dự án được thể hiện qua các báo cáo như Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, Báo cáo nghiên cứu khả thi, hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng.
Xây dựng cơ bản bao gồm các công trình hạ tầng kỹ thuật và cơ sở kinh tế - xã hội, như giao thông, thủy lợi, điện, cầu cảng, nhà ở, công sở và nhà máy phục vụ sản xuất Những công trình này không chỉ góp phần vào sự phát triển kinh tế mà còn đáp ứng nhu cầu phúc lợi xã hội, như nhà văn hóa, công viên và rạp chiếu phim Đặc điểm nổi bật của xây dựng cơ bản là lợi nhuận từ các dự án này phục vụ cho toàn bộ xã hội và các ngành nghề khác nhau, đòi hỏi nguồn vốn đầu tư lớn từ nhà nước.
Dự án đầu tư xây dựng cơ bản có thể được hiểu là một loại dự án đầu tư xây dựng, vì nó sở hữu đầy đủ các đặc điểm, tính chất và nội dung của dự án đầu tư xây dựng, nhưng chỉ giới hạn trong lĩnh vực xây dựng cơ bản.
Quy trình thực hiện dự án đầu tư xây dựng cơ bản
LẬP DỰ ÁN ĐẦU TƯ K H A I T H Á C , V Ậ N H À N H T H Ự C H IỆ N D Ự Á N
Nghiên cứu cơ hội (Nhận dạng dự án)
Lập báo cáo đầu tư (Nghiên cứu tiền khả thi)
Lập dự án đầu tư (Nghiên cứu khả thi)
Lập thiết kế kỹ thuật - Tổng dự toán Đấu thầu, lựa chọn nhà thầu
Thi công xây dựng và lắp đặt thiết bị
Bảo hành, bảo trì công trình Đánh giá sau dự án
Sơ đồ 2.1 Quy trình của dự án đầu tư xây dựng cơ bản
Nguồn: Tổng hợp từ các quy định nhà nước (2017)
2.1.1.3 Khái niệm về quản lý dự án đầu tư XDCB:
Quản lý dự án là một lĩnh vực nghiên cứu đa dạng, với nhiều học giả đưa ra các định nghĩa khác nhau Đến nay, vẫn chưa có một khái niệm thống nhất nào về quản lý dự án.
Quản lý dự án, theo Nguyễn Văn Đáng (2006), là quá trình điều phối và tổ chức các bên liên quan để hoàn thành dự án trong những giới hạn về chất lượng, thời gian và chi phí.
Quản lý dự án, theo Trịnh Quốc Thắng (2009), là quá trình điều khiển một kế hoạch đã được lập trước, đồng thời xử lý các phát sinh trong một hệ thống chịu sự ràng buộc bởi các yêu cầu pháp luật, tổ chức, con người và tài nguyên Mục tiêu của quản lý dự án là đạt được các tiêu chí về chất lượng, thời gian, chi phí, an toàn lao động và bảo vệ môi trường.
Quản lý dự án, dù có nhiều định nghĩa khác nhau, thường bao gồm những yếu tố chung như: một chương trình và kế hoạch được định trước, công cụ và phương tiện để quản lý, các quy định và luật lệ, cùng với tổ chức và nhân sự để thực hiện công tác quản lý.
Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản:
Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản là quá trình quan trọng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng, bao gồm việc phát hiện và đề xuất ý tưởng, lựa chọn nhà đầu tư, khảo sát thiết kế và chọn nhà thầu thi công Tất cả những hoạt động này cần được thực hiện theo một kế hoạch cụ thể, đảm bảo thời gian, nguồn lực và đáp ứng các yêu cầu về kỹ thuật cũng như chất lượng của chương trình.
Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản đóng vai trò quan trọng trong việc giám sát, chỉ đạo và tổ chức các giai đoạn của chu kỳ dự án Việc quản lý hiệu quả các giai đoạn này quyết định chất lượng công trình Mỗi dự án xây dựng cơ bản đều có những đặc điểm riêng, tạo nên sự phong phú và đa dạng trong quá trình tổ chức và quản lý.
Mục tiêu chính của quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản là hoàn thành công trình với chất lượng cao, đáp ứng các yêu cầu kỹ thuật, đảm bảo tiến độ, an toàn và trong giới hạn chi phí dự kiến (Nguyễn Văn Đáng, 2006) Vốn ngân sách nhà nước là một khái niệm quan trọng trong quá trình này.
Ngân sách nhà nước là tổng hợp các khoản thu chi được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước (Quốc hội, 2015).
Ngân sách nhà nước được chia thành ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của các đơn vị hành chính có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Ngân sách tỉnh, bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, là một phần quan trọng trong hệ thống tài chính của các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương (Chính phủ, 2003).
Phương pháp nghiên cứu
Kết quả nghiên cứu và thảo luận
Thực trạng quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại ban quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện Thường Tín
TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG HUYỆN THƯỜNG TÍN
4.1.1 Các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện Thường Tín trong những năm qua (2013 – 2016)
Năm 2013, Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện Thường Tín đã thực hiện 11 dự án với tổng mức đầu tư 149,279 tỷ đồng Trong đó, 8 trường học được xây dựng, bao gồm 1 trường mầm non, 2 trường tiểu học và 5 trường THCS, nhằm xóa bỏ phòng học tạm và đạt tiêu chuẩn quốc gia mới Ngoài ra, 3 tuyến đường giao thông liên xã cũng được đầu tư để phục vụ nhu cầu đi lại của người dân và hỗ trợ phát triển kinh tế cho các xã trong huyện Thường Tín.
Năm 2014, Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện Thường Tín đã thực hiện 20 dự án với tổng mức đầu tư 121,53 tỷ đồng Đầu tư cho giáo dục là ưu tiên hàng đầu của UBND huyện Thường Tín, trong đó lĩnh vực giáo dục chiếm 80% tổng số dự án, bao gồm 5 trường mầm non, 4 trường tiểu học và 7 trường THCS, trong khi phần còn lại là các dự án khác.
Năm 2015 Triển khai thực hiện 27 dự án tổng mức đầu tư 206.959 tỷ đồng lĩnh vực giáo dục 19 dự án, giao thông 4 dự án, y tế
1 dự án, trụ sở làm việc 3 dự án
Năm 2016 Triển khai thực hiện 35 dự án với tổng mức đầu tư 390,
001 tỷ đồng, lĩnh vực giáo dục 16 dự án chiếm 45 %, giao thông 13 dự án chiếm 37 %, y tế 1 dự án, trụ sở làm việc 2 dự án và lĩnh vực khác 3 dự án
Bảng 4.1 Thống kê một số công trình tiêu biểu Ban QLDA đầu tư xây dựng huyện Thường Tín thực hiện trên địa bàn huyện giai đoạn (2013– 2016)
Tổng mức đầu tư (trđ) 12.376 10.626 14.578
4.1.2 Thực trạng thực hiện các nội dung quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại ban quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện Thường Tín, thành phố Hà Nội Để đánh giá thực trạng quản lý các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại ban quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện Thường Tín, thành phố Hà Nội tôi đã chọn nghiên cứu đại diện 03 dự án xây dựng trên địa bàn huyện Thường Tín mà Ban Quản lý dự án là đơn vị đại diện chủ đầu tư UBND huyện quản lý:
Dự án 1: Trường mầm non trung tâm xã Hồng Vân (giai đoạn
2) huyện Thường Tín, Tp Hà Nội
Chủ đầu tư dự án là UBND huyện Thường Tín, với Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện Thường Tín được ủy quyền quản lý Tổng mức đầu tư cho dự án lên tới 9,754 tỷ đồng và được thực hiện vào năm 2014.
Dự án 2: Trường THCS xã Văn Bình (giai đoạn 2) huyện Thường Tín, Tp.
Chủ đầu tư dự án là UBND huyện Thường Tín, với Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện Thường Tín được ủy quyền quản lý Tổng mức đầu tư của dự án lên tới 7,299 tỷ đồng và được thực hiện vào năm 2015.
Dự án 3 bao gồm việc nâng cấp và cải tạo cứng hóa kênh B7, đồng thời xây dựng đường liên xã Nhị Khê – Hòa Bình, đặc biệt là đoạn từ quán Phượng đến thôn Thụy Ứng, thuộc huyện Thường Tín, Thành phố Hà Nội.
Chủ đầu tư dự án là UBND huyện Thường Tín, với Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện Thường Tín là đơn vị được ủy quyền quản lý Tổng mức đầu tư cho dự án này là 27,574 tỷ đồng và được thực hiện vào năm 2016.
Từ dữ liệu thu thập ở 3 dự án này, tôi đã tổng hợp, tính toán và phân tích đánh giá ở các khía cạnh sau:
4.1.2.1 Thực trạng quản lý lập dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại ban quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện Thường Tín
Trình tự thủ tục lập dự án tại Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện Thường Tín hiện nay được thể hiện rõ qua sơ đồ minh họa.
Thường Tín án đầu tư xây dựng huyện
Q u ả n l ý đô thị huyệ n Thư ờng Tín
Tư vấn lập Báo cáo kinh tế kỹ thuật ( Thiết kế cơ sở )
Sơ đồ 4.1 Trình tự thủ tục lập dự án
(1): Ban QLDA trình Hồ sơ chuẩn bị đầu tư
Phòng tài chính kế hoạch thẩm định.
(2): Phòng Tài chính kế hoạch trình UBND huyện phê duyệt chủ trương đầu tư.
(3): UBND huyện phê duyệt chủ trương đầu tư giao
Ban QLDA thực hiện các bước tiếp theo của dự án
Ban QLDA có trách nhiệm chỉ định đơn vị khảo sát địa hình và địa chất nhằm cung cấp thông tin cần thiết cho việc lập Báo cáo KTKT, bao gồm thiết kế cơ sở cho dự án 2 bước.
(6): Ban QLDA chỉ định (đấu thầu đối với gói tư vấn trên 500.000.000 đ) đơn vị lập Báo cáo
(9): Phòng QLĐT ra thông báo thẩm định chuyển Ban QLDA.
(10)-(11): Ban QLDA chuyển thông báo thẩm định trình Phòng tài chính kế hoạch xem xét trình UBND huyện phê duyệt báo cáo kinh tế kỹ thuật.
Hiện nay, Ban QLDA lựa chọn đơn vị tư vấn có năng lực để tiến hành khảo sát sơ bộ trong giai đoạn đề xuất đầu tư Trong quá trình thẩm định và phê duyệt, Ban QLDA hợp tác với các cơ quan thẩm định để điều chỉnh dự án theo đúng chủ trương đầu tư Phương pháp này giúp Ban QLDA tiếp cận và thực hiện dự án hiệu quả hơn, do họ không đủ năng lực tự đề xuất phương án và khảo sát dự án.
Sau khi có chủ trương đầu tư, Ban QLDA đã tiến hành thuê đơn vị tư vấn để khảo sát địa hình và địa chất Đồng thời, Ban cũng tiếp tục thuê đơn vị tư vấn để lập hồ sơ thiết kế bản vẽ thi công và dự toán xây dựng Tùy thuộc vào quy mô công trình, thiết kế có thể được thực hiện theo hai bước (thiết kế cơ sở và thiết kế bản vẽ thi công) hoặc một bước Trong ba dự án hiện tại, dự án nâng cấp cải tạo kênh B7 kết hợp làm đường liên xã Nhị Khê – Hòa Bình được thực hiện theo thiết kế hai bước cho cả khảo sát và thiết kế, trong khi hai dự án còn lại áp dụng thiết kế một bước.
Thông thường, Ban QLDA lựa chọn nhà thầu tư vấn đã lập hồ sơ thiết kế cơ sở để tiếp tục thực hiện hồ sơ thiết kế bản vẽ thi công và dự toán Điều này là do đơn vị tư vấn này đã nắm rõ khối lượng công việc và thông tin về dự án, trừ trường hợp phải thực hiện đấu thầu.
Các dự án do Ban QLDA đầu tư xây dựng thường có quy mô lớn và yêu cầu kỹ thuật phức tạp, đòi hỏi các tổ chức tư vấn phải đáp ứng được yêu cầu thực tế để đảm bảo tiến độ dự án Tuy nhiên, thực tế cho thấy một số đơn vị tư vấn thiết kế tham gia dự án chưa có đủ kinh nghiệm hoặc năng lực, dẫn đến việc sản phẩm tư vấn không đạt yêu cầu và phải điều chỉnh nhiều lần Theo khảo sát, 57,8% hồ sơ thiết kế được đánh giá ở mức trung bình, 20% tốt và 22,22% không đạt yêu cầu Do đó, năng lực của đơn vị tư vấn thiết kế đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo chất lượng và tiến độ của dự án.
Kết quả công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại ban quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện Thường Tín
DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG HUYỆN THƯỜNG TÍN
Công tác quản lý lập dự án đầu tư xây dựng được thực hiện theo trình tự chặt chẽ, tuân thủ quy định của nhà nước, bao gồm việc ký hợp đồng với đơn vị tư vấn Trong quá trình này, cần phối hợp hiệu quả với các phòng ban liên quan như phòng quản lý đô thị và phòng tài chính kế hoạch Hồ sơ báo cáo kinh tế kỹ thuật sẽ được gửi đến phòng Quản lý đô thị để thẩm định, sau đó trình phòng Tài chính kế hoạch để thẩm định và cuối cùng là trình UBND huyện phê duyệt dự án.
Ban Quản lý Dự án đầu tư xây dựng huyện Thường Tín đã thực hiện công tác quản lý chất lượng công trình hiệu quả bằng cách yêu cầu các đơn vị thi công cam kết về nguồn gốc và chất lượng của vật liệu đầu vào trước khi tiến hành thi công Tất cả vật liệu phải có chứng chỉ hợp chuẩn và nguồn gốc xuất xứ rõ ràng Ban QLDA đã tiến hành kiểm tra vật tư, vật liệu và thiết bị dựa trên các tiêu chí như nguồn gốc, chứng chỉ chất lượng và kết quả thí nghiệm vật liệu, chỉ sau khi đảm bảo các yêu cầu này mới cho phép đơn vị thi công bắt đầu công việc.
Ban QLDA đầu tư xây dựng huyện Thường Tín đã thực hiện hiệu quả công tác quản lý chi phí dự án đầu tư, đặc biệt trong việc thanh quyết toán thông qua kiểm soát khối lượng nghiệm thu Việc kiểm tra thanh toán được thực hiện chính xác, đảm bảo khối lượng thanh toán đúng với hợp đồng Đối với hợp đồng trọn gói, thanh toán diễn ra theo giá trị đã ký kết, trong khi đối với đơn giá cố định, giá thanh toán phải phù hợp với đơn giá trúng thầu của nhà thầu, với chủ đầu tư chỉ kiểm soát khối lượng thực tế.
4.2.2 Hạn chế cần khắc phục
Bên cạnh những kết quả đạt được ở trên còn gặp một số khó khăn, tồn tại hạn chế như :
Chất lượng hồ sơ thiết kế do tư vấn lập và thẩm tra hiện còn yếu kém, dẫn đến việc triển khai thiết kế kỹ thuật thường thiếu sót và phát sinh nhiều điều chỉnh, làm tăng tổng mức đầu tư Theo khảo sát, 57,8% ý kiến đánh giá chất lượng hồ sơ ở mức trung bình, trong khi chỉ có 20% cho rằng chất lượng tốt và 22,22% đánh giá thấp.
Dự án trường THCS Văn Bình (giai đoạn 2) đang gặp vấn đề chậm tiến độ thi công, và hiện chưa có biện pháp hiệu quả để đôn đốc nhà thầu Mặc dù Ban QLDA đã nhiều lần gửi công văn nhắc nhở, nhưng tình hình vẫn không cải thiện.
- Chưa có biện pháp hiệu quả để đôn đốc nhà thầu tư vấn giám sát kiểm soát chặt chẽ chất lượng thi công
Đội ngũ cán bộ Ban QLDA hiện đang thiếu hụt về nhân lực, điều này dẫn đến hiệu quả quản lý dự án bị giảm sút Các cán bộ này phải đảm nhận nhiều dự án cùng lúc, gây khó khăn trong việc quản lý hiệu quả từng dự án.
Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại ban quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện Thường Tín
4.3.1 Nguồn nhân lực và năng lực, trình độ của cán bộ tham gia quản lý dự án
Quản lý nguồn nhân lực tham gia quản lý tại Ban QLDA, bao gồm: Cán bộ lãnh đạo; cán bộ làm việc trong QLDA;
Thực tế, nguồn nhân lực tham gia quản lý dự án ở 3 dự án đại diện như sau:
Bảng 4.11 Số lượng cán bộ tham gia quản lý dự án ở 3 dự án
Diễn giải 1.Cán bộ lãnh đạo
2 Bộ phận quản lý dự án
3.Bộ phận hành chính – kế hoạch
Theo Ban QLDA đầu tư xây dựng huyện Thường Tín (2017), số lượng cán bộ tham gia quản lý trong 03 dự án hiện tại là hợp lý, nhưng họ không chỉ quản lý một dự án duy nhất mà thường tham gia quản lý nhiều dự án cùng lúc Trung bình, mỗi cán bộ quản lý dự án phải đảm nhận tới 10 dự án, điều này ảnh hưởng đến hiệu quả công tác quản lý Việc quản lý không thể sát sao trong quá trình thi công tại hiện trường là một trong những hệ quả của tình trạng này.
Thiếu hụt nhân lực có năng lực chuyên môn trong quản lý dự án là một vấn đề nghiêm trọng, khi chỉ có 4 cán bộ kỹ thuật chính tham gia, trong khi 5 cán bộ hợp đồng chỉ hỗ trợ công việc Do năng lực hạn chế và thời gian công tác ngắn, các cán bộ này không đủ điều kiện để đảm nhận vai trò quản lý trực tiếp.
Bảng 4.12 Bố trí sắp xếp nhân sự tại Ban QLDA về mảng quản lý dự án
Bộ phận Quản lý dự án
Nguồn: Ban QLDA đầu tư xây dựng huyện Thường Tín (2017)
4.3.2 Năng lực của các đơn vị tư vấn lập dự án
Hầu hết các công trình xây dựng đều có đơn vị tư vấn tham gia từ giai đoạn đầu, chịu trách nhiệm lập thiết kế, dự toán và phân bổ kinh phí Đơn vị tư vấn có trình độ cao sẽ hỗ trợ quản lý vốn hiệu quả Khi lập kế hoạch và phân bổ vốn, họ cần tuân thủ các văn bản hướng dẫn và đơn giá vật tư hiện hành, trong bối cảnh quy định thường xuyên thay đổi Việc khớp nối nội dung dự án với các quy định và báo cáo khoa học, logic sẽ giúp quản lý dễ dàng và tiết kiệm thời gian Kết quả khảo sát cho thấy 39.7% ý kiến cho rằng yếu tố này ảnh hưởng lớn đến quản lý dự án đầu tư xây dựng.
4.3.3 Năng lực nhà thầu thi công dự án Đây cũng là yếu tố ảnh hưởng rất lớn đến thực hiện dự án Năng lực nhà thầu thi công tốt thì sẽ đủ nhân lực,cán bộ ký thuật, máy móc để thực hiện dự án đúng tiến độ, chất lượng công trình được đảm bảo Ngược lại năng lực nhà thầu thi công không tốt thì sẽ ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng dự án, tiến độ dự án
Theo khảo sát, 41% người tham gia cho rằng năng lực của nhà thầu thi công là yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến quản lý dự án Điều này cho thấy vai trò quyết định của nhà thầu trong việc đảm bảo hiệu quả và thành công của dự án.
Năng lực nhà thầu thi công ảnh hưởng hầu hết đến các khâu quan trọng của quá trình quản lý dự án.