Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ TIẾN ĐỘ THI CÔNG CÔNG TRÌNH XÂY DỰNG CỦA BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý tiến độ thi công của BQLDA
- Các cơ sở pháp lý, quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đầu tư dự án, xây dựng công trình.
Mọi dự án đầu tư được thực hiện trên lãnh thổ Việt Nam đều chịu sự điều chỉnh của hệ thống pháp luật Việt Nam. Dự án đầu tư xây dựng công trình là loại dự án đặc thù vì sử dụng vốn ngân sách Nhà nước và can thiệp vào hệ thống hạ tầng cơ sở kinh tế- xã hội của đất nước. Do đó, một trong các yếu tố từ môi trường bên ngoài tác động tích cực nhất tới quá trình quản lý tiến độ thi công các công trình xây dựng là các căn cứ pháp lý, quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đầu tư dự án, xây dựng công trình.
Các công trình xây dựng thuộc dự án chịu sự điều chỉnh của hệ thống các Luật:
Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đất đai, Luật Thương mại và một số các quy định pháp luật khác. Để thực hiện công tác quản lý tiến độ thi công, bên cạnh việc kiểm soát về chuyên môn, chủ đầu tư hoặc BQLDA là những đại diện của cơ quan quản lý Nhà nước cũng phải nắm chắc các quy phạm pháp luật có liên quan để vận dụng một cách hợp lý, chặt chẽ và kịp thời nhằm điều chỉnh hoạt động thi công phù hợp với mục tiêu của dự án. Cụ thể, với những trường hợp công trình chậm tiến độ kế hoạch, chủ thể
quản lý dự án cần đối chiếu tình hình thi công thực tế với kế hoạch thi công tổng thể, kế hoạch thời kỳ, từ đó phân tích, đánh giá để tìm ra các sai sót, bất cập:
+ Với mỗi nội dung sai phạm thuộc đơn vị thi công cần đối chiếu, xác định với khung pháp lý tương ứng, lấy đó làm cơ sở để tiến hành các công tác điều chỉnh. Chủ thể quản lý cần áp dụng pháp luật một cách chính xác, phù hợp để thực hiện đúng, đủ chức năng quản lý nhà nước của mình với công tác quản lý tiến độ thi công.
+ Với những khiếm khuyết, bất cập thuộc về hệ thống quy phạm pháp luật, chủ thể quản lý tiến độ thi công tùy cấp độ cần có những báo cáo chính xác, đầy đủ đối với cơ quan nhà nước có thẩm quyền để cùng tháo gỡ khó khăn, khắc phục hậu quả nhằm điều chỉnh tiến độ thi công phù hợp với tiến độ tổng thể của dự án.
-Cơ chế quản lý từ phía các cơ quan quản lý Nhà nước cấp cao nhất, xuống đến chủ đầu tư
Căn cứ vào loại hình, quy mô, nguồn vốn, đặc điểm của dự án, cấp độ quản lý dự án được phân loại thành dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, dự án nhóm B và dự án nhóm C. Theo đó,việc phân cấp quản lý, chủ thể quản lý, giám sát dự án cũng được xác định bao gồm: Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, các cơ quan trung ương của tổ chức chính trị- xã hội, UBND các cấp, các cơ quan quản lý chuyên trách do Quốc hội và Chính phủ ủy quyền.
Thông thường, với những dự án mà chủ đầu tư là người bỏ vốn đầu tư đồng thời trực tiếp quản lý, điều hành, giám sát,đối với những trường hợp phát sinh biến cố trong quá trình thực hiện dự án, chủ đầu tư có đầy đủ quyền hạn, trách nhiệm trong thu thập, kiểm soát, xử lý thông tin, ra quyết định, tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát thực hiện điều chỉnh. Do có toàn quyền đối với dự án theo quy định của pháp luật nên chủ đầu tư luôn tự chủ, chủ động, linh hoạt trong thực hiện công tác quản lý dự án nói chung và tiến độ thi công nói riêng. Trường hợp phát sinh biến cố lớn nằm ngoài phạm vi quyền hạn, chủ đầu tư có trách nhiệm báo cáo trực tiếp với các cơ quan quản lý cấp cao để phối hợp phân tích, đánh giá tìm ra nguyên nhân, từ đó đề xuất giải pháp khắc phục.
Đối với trường hợp dự án được quản lý theo mô hình BQLDA, chủ đầu tư ủy quyền cho BQLDA hoặc đơn vị chuyên trách thực hiện các công việc liên quan đến dự án. Mô hình này được áp dụng trong trường hợp chủ đầu tư không thỏa mãn các năng lực về quản lý, điều hành đầu tư xây dựng theo Luật Xây dựng 2014, hoặc chỉ kiêm nhiệm đảm nhận trách nhiệm quản lý hiệu quả đầu tư trước các cơ quan quản
lý cấp cao hơn. Điều này đồng nghĩa với mọi công tác quản lý được thực hiện trong quá trình quản lý dự án, quản lý tiến độ thi công, chủ thể quản lý trực tiếp phải báo cáo với chủ đầu tư để xin ý kiến và chỉ được ra quyết định trong phạm vi quyền hạn được ủy quyền. Với mô hình quản lý này, việc phân quyền cần được cân nhắc cẩn thận, tỉ mỉ đảm bảo phân quyền có ý nghĩa trong công tác điều hành quản lý, tạo điều kiện phát huy hiệu quả năng lực quản lý của chủ thể quản lý trực tiếp.
- Cơ chế quản lý, điều hành, phân bổ vốn dành cho dự án
Đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách, vốn ngoài ngân sách, vốn vay nước ngoài, việc phân bổ vốn không được thường xuyên và trực tiếp như các dự án sử dụng vốn chủ sở hữu hoặc vốn vay ngân hàng thương mại. Thay vào đó, việc phân bổ vốn được cân đối theo ngân sách (TW hoặc địa phương), thực hiện theo kỳ nên gặp khó khăn trong quá trình giải ngân cũng như bổ sung vốn…
Đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng sử dụng vốn Nhà nước (trong hoặc ngoài ngân sách), chủ đầu tư được người quyết định đầu tư giao quyền làm chủ dự án và sử dụng vốn đầu tư, chịu trách nhiệm báo cáo với người quyết định đầu tư về tất cả các công việc liên quan đến triển khai, thực hiện dự án. Căn cứ vào nguồn vốn, tính chất của nguồn vốn và đặc điểm thời gian thực hiện kéo dài nhiều năm của các dự án đầu tư xây dựng công trình, kế hoạch bố trí vốn, sử dụng vốn, giải ngân vốn sẽ được lập trên cơ sở nghiên cứu kế hoạch tiến độ dự án, kế hoạch tiến độ thi công các công trình của chủ thể quản lý, cấp quyết định đầu tư và cơ quan nhà nước hữu quan.Cụ thể trong mô hình thực hiện dự án với sự tham gia của BQLDA, BQLDA là đơn vị trực tiếp, sâu sát trong lập kế hoạch tiến độ tổng thể, tiến độ các gói thầu theo từng tháng, quý, năm; chịu trách nhiệm báo cáo trực tiếp lên chủ đầu tư để lập kế hoạch bố trí, giải ngân vốn cho dự án.
1.3.2. Các yếu tố chủ quan
Luận văn tập trung nghiên cứu công tác quản lý tiến độ thi công công trình xây dựng của chủ thể quản lý là BQLDA. Do đó, những yếu tố từ môi trường bên trong được xác định là xuất phát từ BQLDA, bao gồm:
- Năng lực của BQLDA trong quản lý, điều hành, giám sát dự án nói chung và quản lý tiến độ thi công nói riêng.
Căn cứ luật Đầu tư (2014), chủ đầu tư là đơn vị bỏ vốn trực tiếp thực hiện dự án và phải đảm bảo các yêu cầu về năng lực quản lý, điều hành dự án đối với dự án đầu tư xây dựng theo luật Xây dựng (2014). Đồng thời, theo nghị định số
59/2015/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tư xây dựng, chủ đầu tư dự án đầu tư xây dựng có 3 lựa chọn tổ chức thực hiện, hình thức đầu tư: trực tiếp quản lý, thuê tư vấn quản lý và thành lập BQLDA chuyên trách.
Đối với trường hợp chủ đầu tư thành lập BQLDA làm đại diện quản lý dự án đầu tư xây dựng. BQLDA chuyên trách, dưới sự ủy quyền của chủ đầu tư, có toàn quyền thực hiện mọi công tác quản lý liên quan đến dự án đầu tư xây dựng theo quy định của pháp luật và chịu trách nhiệm báo cáo trực tiếp với chủ đầu tư về các nội dung công việc được giao theo văn bản ủy quyền/thành lập. Khi đó, BQLDA là đơn vị duy nhất và trực tiếp thực hiện công tác triển khai, quản lý, giám sát tiến độ dự án nói chung cũng như tiến độ thi công các công trình xây dựng thuộc dự án nói riêng.
Cơ cấu tổ chức của BQLDA bao gồm Giám đốc, các Phó giám đốc, các phòng ban chuyên trách hoặc kiêm nhiệm theo quyết định thành lập của chủ đầu tư.
Nhân sự tham gia và tổ chức thực hiện quản lý dự án phải đảm bảo có đầy đủ năng lực về quản lý, thực hiện dự án đầu tư xây dựng theo Luật Xây dựng, Luật Đầu tư và các quy định khác của pháp luật có liên quan.
-Công tác lập thiết kế, kế hoạch tiến độ tổng thể dự án với sự tham gia của đơn vị Tư vấn - thiết kế - giám sát, các bên liên quan nhằm đưa ra được một thiết kế, kế hoạch tiến độ tối ưu.
BQLDA, dưới sự ủy quyền của chủ đầu tư, là đơn vị trực tiếp quản lý, điều hành, giám sát mọi công việc liên quan đến dự án. Trong đó, lập kế hoạch tiến độ tổng thể là một nội dung quan trọng, bao trùm đối với toàn bộ dự án, là cơ sở để chủ thể quản lý quản lý thi công xây dựng công trình.
Đối với mọi dự án đầu tư xây dựng, lập kế hoạch tiến độ tổng thể luôn được thực hiện trước khi triển khai thi công công trình. Để thực hiện công tác này cần có sự phối hợp giữa chủ thể quản lý với đơn vị tư vấn thiết kế xây dựng. Thiết kế tổng thể và kế hoạch tiến độ tổng thể là một trong các căn cứ quan trọng để chủ thể quản lý và Tư vấn - thiết kế - giám sát phân chia các gói thầu.Sau kế hoạch tiến độ tổng thể, việc xác định chi tiết, cụ thể kế hoạch, tiến độ của từng công trình, hạng mục công trình tương tự như việc thiết lập một biểu đo để giám sát thời gian (tiến độ) cũng như khối lượng của các gói thầu công trình. Do tính chất đặc thù và ý nghĩa quan trọng ảnh hưởng đến toàn bộ dự án nên thiết kế tổng thể, kế hoạch tổng thể yêu cầu sự chính xác, chi tiết và tỉ mỉ; đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa chủ thể quản lý và đơn vị Tư vấn - thiết kế - giám sát trong quá trình nghiên cứu tổng quát, nghiên cứu sâu về dự án để có thể đưa ra được một thiết kế, kế hoạch tiến độ tối ưu.
-Tổ chức đấu thầu, mời thầu, chấm thầu, tuyển chọn nhà thầu.
Trên cương vị là chủ thể quản lý trực tiếp dự án đầu tư xây dựng, BQLDA đóng vai trò là chủ thầu, chịu trách nhiệm tổ chức đấu thầu, tuyển chọn nhà thầu.
Chất lượng nhà thầu tham gia dự án phụ thuộc vào khả năng đánh giá, chấm điểm của BQLDA cùng các cơ quan hữu quan trong quá trình chấm thầu. Khi tổ chức đấu thầu, BQLDA phải đảm bảo sự minh bạch, công khai từ khâu tổ chức, mời thầu, chấm thầu đến công bố kết quả. Toàn bộ quá trình đấu thầu cần được thực hiện theo các quy định của pháp luật được cụ thể trong luật Đấu thầu, luật Xây dựng, luật Đầu tư và các quy định khác có liên quan nhằm thực hiện được mục tiêu lựa chọn ra những nhà thầu có năng lực phù hợp nhất, chi phí thấp nhất với dự án. Bên cạnh việc bám sát và thực hiện theo các quy định của pháp luật trong quá trình tổ chức đấu thầu, BQLDA cần có sự chủ động, linh hoạt trong xử lý các biến cố phát sinh, hạn chế tối đa sai sót gây ảnh hưởng đến kết quả đấu thầu.
-Tính tương tác giữa chủ thể quản lý (BQLDA và chủ đầu tư), nhà thầu, đơn vị tư vấn giám sát và các bên liên quan trong quá trình quản lý tiến độ thi công xây dựng công trình.
Một trong các nội dung của quản lý thi công xây dựng công trình là quản lý tiến độ thi công xây dựng công trình. Công tác này được thực hiện dựa trên cơ sở các thiết kế tổng thể, kế hoạch tiến độ tổng thể được được lập bởi BQLDA và đơn vị Tư vấn - thiết kế - giám sát. Dựa trên kết quả đấu thầu các gói thầu thuộc dự án, nhà thầu trúng thầu chịu trách nhiệm thực hiện thi công xây dựng công trình theo đúng hợp đồng xây dựng ký kết với BQLDA, báo cáo tiến độ trực tiếp với BQLDA. BQLDA có trách nhiệm phối hợp cùng đơn vị Tư vấn - thiết kế - giám sát kiểm tra, giám sát tiến độ thi công từng hạng mục, tiến độ thi công gói thầu và tiến độ thi công tổng thể dự án, báo cáo trực tiếp với chủ đầu tư. Trong quá trình quản lý, thông tin lưu chuyển theo nhiều luồng và đa chiều, có tính chất phức tạp, đòi hỏi BQLDA phải nắm chắc được tính chính xác của thông tin để có những phân tích, đánh giá thích hợp.
+ Với những biến cố gây chậm tiến độ nằm trong phạm vi quyền hạn, BQLDA cần vận dụng đúng các quy định của pháp luật để ra quyết định kịp thời, khắc phục vấn đề hiệu quả nhằm đưa tiến độ thi công về đúng quỹ đạo.
+ Với những trường hợp biến cố phát sinh nằm ngoài phạm vi quyền hạn, BQLDA có trách nhiệm báo cáo nhanh chóng, chính xác, chi tiết về biến cố đến chủ đầu tư và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Phối hợp cùng các cơ quan quản lý để đẩy nhanh quá trình ra quyết định nhằm giải quyết vấn đề kịp thời, phù hợp với thực tiễn.
Chương 2