CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN
1.2. Quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước cấp huyện
1.2.2. Đặc điểm, nguyên tắc và vai trò quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước cấp huyện
1.2.2.1. Đặc điểm quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước cấp huyện
Thứ nhất, quản lý ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN gắn liền với định hướng phát triển KTXH của đất nước, của địa phương theo từng thời kỳ.
Nguồn lực NSNN phải bảo đảm các hoạt động của Nhà nước trên tất cả các lĩnh vực, do đó Nhà nước phải lựa chọn phạm vi, để tập trung nguồn tài chính vào chiến lược, định hướng phát triển KTXH để giải quyết những vấn đề lớn của đất nước, của địa phương trong từng thời kỳ cụ thể, do vậy quản lý ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN luôn gắn liền với định hướng phát triển KTXH của đất nước, của địa phương trong từng thời kỳ nhất định.
Thứ hai, quản lý ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN gắn liền với quyền lực của Nhà nước. Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất quyết định quy mô, nội dung, cơ cấu chi và phân bổ nguồn vốn đầu tư cho các mục tiêu quan
trọng. Bởi vì Quốc hội là cơ quan quyết định nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia. Chính phủ là là cơ quan có nhiệm vụ quản lý, điều hành các khoản chi XDCB từ NSNN. Đối với NSNN cấp huyện, HĐND huyện quyết định dự toán chi NSNN huyện, chi tiết theo các lĩnh vực chi XDCB, chi thường xuyên; quyết định phân bổ; quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách. UBND huyện lập, phân bổ, quyết định và tổ chức chỉ đạo thực hiện kế hoạch chi XDCB theo từng lĩnh vực và địa bàn.
Thứ ba, quản lý ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN mang tính đặc thù. Đây là các khoản chi chủ yếu đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng KTXH không có khả năng thu hồi vốn. Chính vì vậy, chi ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN là các khoản chi không hoàn trả trực tiếp. Đặc điểm này, giúp phân biệt với các khoản tín dụng đầu tư của doanh nghiệp, chi ĐTXDCB gắn với hoạt động đầu tư xây dựng có đặc điểm quy mô quản lý lớn, thời gian quản lý dài, tính rủi ro cao, sản phẩm đầu tư đơn chiếc, phụ thuộc đặc điểm, tình hình KTXH, điều kiện địa hình, địa chất, thời tiết khí hậu của từng địa phương.
1.2.2.2. Nguyên tắc quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước cấp huyện
Một là, nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả. Tiết kiệm và đạt hiệu quả cao vừa là mục tiêu, vừa là phương hướng, tiêu chuẩn để đánh giá công tác quản lý nguồn vốn NSNN trong ĐTXDCB. Nội dung của nguyên tắc này là quản lý sao cho với một đồng từ nguồn vốn NSNN trong ĐTXDCB bỏ ra phải thu được lợi ích kinh tế - xã hội lớn nhất.
Hai là, nguyên tắc tập trung, dân chủ. Trong quản lý ĐTXDCB, nguyên tắc này thể hiện toàn bộ nguồn vốn NSNN trong ĐTXDCB được tập trung quản lý theo một cơ chế thống nhất của Nhà nước thông qua các tiêu chuẩn, định mức, các quy trình, quy phạm về kỹ thuật nhất quán và rành mạch. Việc
phân bổ nguồn vốn NSNN để ĐTXDCB phải theo một chiến lược, quy hoạch, kế hoạch tổng thể. Tính dân chủ là đảm bảo cho mọi người cùng tham gia vào quản lý, sử dụng nguồn vốn NSNN trong ĐTXDCB. Dân chủ đòi hỏi phải công khai cho mọi người biết, thực hiện cơ chế giám sát cộng đồng, minh bạch, công khai các số liệu liên quan đến ĐTXDCB bằng nguồn vốn NSNN.
Ba là, nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo vùng.
Quản lý ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN theo ngành, trước hết bằng các quy định về tiêu chuẩn, định mức kỹ thuật do Bộ Xây dựng và các Bộ quản lý chuyên ngành ban hành. Quản lý theo địa phương, theo vùng là việc xây dựng đơn giá vật liệu, nhân công, ca máy cho từng địa phương.
Ngoài ra, trong quản lý ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN còn phải tuân thủ các nguyên tắc như: Trình tự đầu tư và xây dựng; phân định rõ trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước, chủ đầu tư, tổ chức tư vấn và nhà thầu trong quá trình ĐTXDCB…
1.2.2.3. Vai trò quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước cấp huyện
Thứ nhất, việc quản lý ĐTXDCB hiệu quả giúp tiết kiệm nguồn lực tài chính với mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, phát triển KTXH định sẵn của một quốc gia, một địa phương hoặc phát huy tối đa mục tiêu tăng trưởng kinh tế, phát triển KTXH của một quốc gia, một địa phương với nguồn lực tài chính nhất định.
Thứ hai, quản lý ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN là công cụ kinh tế quan trọng để Nhà nước trực tiếp tác động điều tiết vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước. Việc quản lý ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN hiệu quả giúp Nhà nước định hướng phát triển KTXH theo mục tiêu hướng đến. Chẳng hạn, Nhà nước định hướng phát triển
một địa phương, vùng về phát triển công nghiệp thì sẽ quy hoạch, xây dựng các cụm công nghiệp, xây dựng hạ tầng giao thông kết nối để thuận lợi giao thương…
Thứ ba, về cơ cấu vùng miền, quản lý ĐTXDCB có tác dụng thúc đẩy cân đối về phát triển giữa các vùng miền đạt hiệu quả, đưa những vùng kém phát triển thoát khỏi tình trạng đói nghèo, phát huy tối đa những lợi thế so sánh về tài nguyên, địa thế, kinh tế, chính trị của những vùng có khả năng phát triển nhanh hơn, làm bàn đạp thúc đẩy những vùng khác cùng phát triển.
1.2.3. Nội dung quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước cấp huyện
Theo Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14 ngày 13/6/2019; Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014, Luật số 62/2020/ QH14 ngày 17/6/2020 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xây dựng
1.2.3.1. Lập quy hoạch và kế hoạch phân bổ vốn đầu tư
Về lập quy hoạch, theo Luật Xây dựng số 50/2014/QH13. Dự án đầu tư xây dựng sử dụng nguồn vốn NSNN phải phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp tỉnh, cấp huyện và quy hoạch ngành đã được phê duyệt;
tuân thủ các quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng, quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt
Đối với các dự án đầu tư xây dựng không có trong quy hoạch ngành được cấp có thẩm quyền phê duyệt, chủ đầu tư phải báo cáo cấp có thẩm quyền xem xét, chấp thuận bổ sung quy hoạch trước khi lập dự án đầu tư
Đối với các dự án đầu tư xây dựng công trình chưa có quy hoạch xây dựng thì phải được UBND tỉnh chấp thuận bằng văn bản đối với các dự án đầu tư xây dựng công trình nhóm A hoặc có ý kiến chấp thuận bằng văn bản
của cơ quan có thẩm quyền phê duyệt về quy hoạch đối với dự án đầu tư xây dựng công trình nhóm B, C; riêng trong khu vực đô thị nếu chưa có quy hoạch chi tiết phải có giấy phép quy hoạch của cấp có thẩm quyền
Về kế hoạch phân bổ vốn đầu tư, theo Luật Đầu tư công số 39/2019/
QH14 ngày 13/6/2019. Thời gian và vốn bố trí để thực hiện các dự án nhóm A không quá 06 năm, nhóm B không quá 04 năm, nhóm C không quá 03 năm.
Đối với vốn đầu tư thuộc Trung ương quản lý: Sau khi được Thủ tướng Chính phủ giao dự toán ngân sách hàng năm, các Bộ phân bổ kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đã đủ các điều kiện quy định, đảm bảo khớp đúng với chỉ tiêu được giao về tổng mức đầu tư; cơ cấu vốn trong nước, vốn ngoài nước, cơ cấu ngành kinh tế; mức vốn các dự án quan trọng của Nhà nước, dự án nhóm A và đúng với Nghị quyết Quốc hội, chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển KTXH và dự toán NSNN hàng năm.
Đối với vốn đầu tư thuộc địa phương quản lý: UBND các cấp lập phương án phân bổ vốn đầu tư trình hội đồng nhân dân (HĐND) cùng cấp quyết định. Theo Nghị quyết của HĐND, UBND phân bổ và quyết định giao kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đã đủ các điều kiện quy định, đảm bảo khớp đúng với chỉ tiêu được giao về tổng mức đầu tư;
cơ cấu vốn trong nước, vốn ngoài nước, cơ cấu ngành kinh tế; mức vốn các dự án quan trọng của Nhà nước và đúng với Nghị quyết Quốc hội, chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển KTXH và dự toán NSNN hàng năm.
Sở Tài chính có trách nhiệm phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư dự kiến phân bổ vốn đầu tư cho từng dự án do tỉnh quản lý trước khi báo cáo UBND tỉnh quyết định. Phòng Tài chính Kế hoạch huyện có trách nhiệm phối
hợp với các cơ quan chức năng của huyện tham mưu cho UBND huyện phân bổ vốn đầu tư cho từng dự án do huyện quản lý.
1.2.3.2. Lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư xây dựng
Về lập dự án đầu tư xây dựng: theo Luật Xây dựng 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014, Luật 62/2020/QH14 ngày 17/6/2020 sửa đổi, bổ sung Luật Xây dựng 50/2014/QH13; Nghị định 59/2015/NĐ-CP của chính phủ ngày 18/6/2015, Nghị định 42/2017/NĐ-CP của chính phủ ngày 05/4/2017 sửa đổi, bổ sung nghị định 59/2015/NĐ-CP.
Khi đầu tư xây dựng, chủ đầu tư hoặc cơ quan, tổ chức được giao nhiệm vụ chuẩn bị đầu tư phải lập Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng, trừ trường hợp Dự án đầu tư xây dựng chỉ cần lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng và xây dựng nhà riêng lẻ.
Đối với dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A sử dụng vốn đầu tư công; dự án PPP theo quy định của pháp luật về đầu tư theo phương thức đối tác công tư; dự án thuộc thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư của Quốc hội, Thủ tướng chính phủ theo luật đầu tư , trước khi lập Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng phải lập Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi đầu tư xây dựng. Những dự án khác trong trường hợp cần phải lập Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi đầu tư xây dựng do người quyết định đầu tư quyết định.
Về thẩm định dự án đầu tư xây dựng: là việc cơ quan chức năng theo thẩm quyền được phân cấp so sánh, đánh giá một cách khách quan, khoa học và toàn diện các nội dung của dự án để từ đó đánh giá tính hiệu quả và khả thi của dự án. Từ đó tham mưu cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có quyết định phê duyệt dự án đầu tư hay không. Theo Nghị định 59/2015/NĐ- CP của chính phủ ngày 18/6/2015, Quyết định 06/2020/QĐ-UBND ngày 18/02/2020 của UBND tỉnh Bình Định.
Đối với dự án đầu tư xây dựng cấp trung ương: Dự án quan trọng quốc gia, Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập Hội đồng thẩm định nhà nước để thẩm định Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, Báo cáo nghiên cứu khả thi theo quy định riêng của pháp luật. Cơ quan chuyên môn về xây dựng thuộc Bộ Xây dựng, Bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành theo quy định chủ trì thẩm định các nội dung quy định đối với dự án nhóm A, dự án từ nhóm B trở xuống do các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan trung ương của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội quyết định đầu tư.
Đối với các dự án do Thủ tướng Chính phủ giao các Bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành tổ chức thẩm định thì cơ quan chuyên môn về xây dựng trực thuộc các Bộ này thực hiện việc thẩm định.
Đối với dự án đầu tư xây dựng cấp tỉnh: Sở Xây dựng và các Sở quản lý công trình xây dựng chuyên ngành chủ trì thẩm định dự án từ nhóm B trở xuống được đầu tư xây dựng trên địa bàn tỉnh; dự án chỉ yêu cầu lập BCKTKT đầu tư xây dựng do các Bộ, cơ quan ở trung ương quyết định đầu tư xây dựng trên địa bàn tỉnh (nếu được yêu cầu) và do UBND tỉnh quyết định đầu tư (trừ các dự án thuộc thẩm quyền thẩm định của Bộ quản lý xây dựng chuyên ngành).
Đối với dự án đầu tư xây dựng cấp huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh trở xuống: Phòng có chức năng quản lý xây dựng thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện (được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện giao nhiệm vụ thẩm định dự án đầu tư xây dựng) đáp ứng điều kiện năng lực thẩm định, được chủ trì thẩm định dự án chỉ yêu cầu lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật cấp huyện, cấp xã quyết định đầu tư (trừ các dự án công trình hồ, đập).
Về phê duyệt dự án đầu tư xây dựng:
Thủ tướng chính phủ quyết định đầu tư: Chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia đã được Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư;
Chương trình mục tiêu đã được Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư.
Người đứng đầu bộ, cơ quan trung ương, cơ quan trung ương của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và của tổ chức chính trị - xã hội, cơ quan, tổ chức khác: Quyết định đầu tư dự án nhóm A, nhóm B, nhóm C sử dụng vốn ngân sách nhà nước; Được phân cấp hoặc ủy quyền quyết định đầu tư đối với các dự án nhóm B, nhóm C quy định tại điểm a và điểm b khoản này cho cơ quan cấp dưới trực tiếp.
Chủ tịch UBND tỉnh: Quyết định đầu tư chương trình sử dụng toàn bộ vốn cân đối ngân sách địa phương cấp tỉnh; Quyết định đầu tư dự án nhóm A, nhóm B, nhóm C do cấp tỉnh quản lý; Được phân cấp hoặc ủy quyền quyết định đầu tư đối với các dự án nhóm B, nhóm C cho cơ quan cấp dưới
Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã: Quyết định đầu tư chương trình sử dụng toàn bộ vốn cân đối ngân sách địa phương cấp huyện, cấp xã;
Quyết định đầu tư dự án nhóm B, nhóm C sử dụng toàn bộ vốn cân đối ngân sách địa phương cấp huyện, cấp xã nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương cấp huyện, cấp xã; Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện được phân cấp hoặc ủy quyền quyết định đầu tư đối với các dự án cho cơ quan cấp dưới trực tiếp.
1.2.3.3. Đền bù bồi thường, giải phóng mặt bằng
Đền bù bồi thường, GPMB là quá trình thực hiện các công việc liên quan đến việc di dời nhà cửa, cây cối, các công trình xây dựng và bộ phận dân cư trên một phần đất nhất định để trả lại mặt bằng thực hiện các quy hoạch cho việc cải tạo, mở rộng hoặc xây dựng một công trình mới. Đây là khâu tốn nhiều thời gian và tiền bạc của NSNN. Bởi vì hầu hết các dự án đầu tư xây
dựng kéo dài thời gian, chậm tiến độ thi công xây dựng công trình do chủ đầu tư chưa có mặt bằng sạch cho đơn vị thi công. Trung tâm phát triển quỹ đất các cấp là tổ chức thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho các dự án đầu tư xây dựng có liên quan đến công tác đền bù bồi thường, GPMB.
Việc thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển KTXH vì lợi ích quốc gia, công cộng phải dựa vào các căn cứ sau:
Thứ nhất, dự án thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh: làm nơi đóng quân, trụ sở làm việc; xây dựng căn cứ quân sự; xây dựng công trình phòng thủ quốc gia, trận địa và công trình đặc biệt về quốc phòng an ninh;
xây dựng ga, cảng quân sự… Dự án thu hồi đất để phát triển KTXH vì lợi ích quốc gia, công cộng: Dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư mà phải thu hồi đất; dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư mà phải thu hồi đất; dự án do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận mà phải thu hồi đất;
Thứ hai, kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt;
Thứ ba, tiến độ sử dụng đất thực hiện dự án.
Về bồi thường thiệt hại về nhà, công trình xây dựng khác gắn liền với đất khi Nhà nước thu hồi đất:
Mức bồi thường nhà, công trình bằng tổng giá trị hiện có của nhà, công trình bị thiệt hại và khoản tiền tính bằng tỷ lệ phần trăm theo giá trị hiện có của nhà, công trình đó.
Giá nhà hiện có của nhà, công trình bị thiệt hại được xác định bằng tỷ lệ phần trăm chất lượng nhà còn lại của nhà, công trình đó nhân với giá trị xây